論我國能源監(jiān)管的架構:混合經濟的視角

胡德勝

(西安交通大學 法學院，陜西 西安710049)

能源是生活之要、生產之基，事關國家安全①筆者認為國家安全是一種綜合意義上的，它以政治獨立和經濟獨立為核心，以國防能力為支撐。、經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護，其勘探、開發(fā)、加工、生產、輸送、配送和消費活動影響人民生活和生態(tài)環(huán)境。盡管市場經濟相比計劃經濟和自給自足經濟而言在資源配置方面是最有效率的，但是它并非完美無缺。這是因為，市場經濟的主流經濟思想是功利主義經濟思想，該思想把經濟利益視為唯一的或第一位的價值目標和動力，忽視和貶抑社會美德，使得個人經濟利益難以與社會整體經濟利益相統(tǒng)一［1］。在這種思想的主導下，如果缺乏一種來自相對獨立的第三方的監(jiān)管，那么出現(xiàn)置國家安全、民眾基本生活需求以及生態(tài)環(huán)境保護于不顧的市場失靈情形將是必然的，盡管具體出現(xiàn)在何時具有偶然性。正如美國學者所指出的:“盡管市場過去曾經在考慮后代人類方面有過明顯的成功，但是，關于市場任憑其自身機制運轉將會自動地考慮后代的斷言是天真幼稚的”［2］557。因而，主要發(fā)達資本主義國家自20世紀30年代開始進入了自主的市場主體和政府在健康市場運行中共同發(fā)揮重要作用的混合經濟時代②例如，美國主流經濟學認為，最好將美國經濟稱為政府和私營企業(yè)共同起著重要作用的“混合經濟”［3］17。再如，俄羅斯前總理普里馬科夫認為:由于私有化和生產的“非中央化”可能產生不利影響，在某些時期(特別是經濟危機時期)由國家統(tǒng)領經濟是必需的;在2008年至2009年金融危機期間，美國和歐盟就強化了政府對經濟的影響，而且至今保持著這一態(tài)勢;普京總統(tǒng)在國情咨文中所指出的俄經濟的各種問題，正是由于“缺乏政府的作用”而導致的［4］。。雖然對于“混合經濟”并沒有一個為所有人都接受的概念，而且存在多種理論觀點，但是，被公認為具有市場經濟地位的混合經濟體的本質特征是:一般情形下由市場主體決定或主導市場運行，政府僅在防治市場失靈的必要情形下通過干預市場而發(fā)揮作用，即，進行政府③“政府”通常在如下廣狹兩義上使用。廣義的政府包括行使國家管理職能的所有國家機關，乃至受委托行使國家管理職能的機構。狹義的政府指權力分立體制下的執(zhí)行或者行政機關。在大多數國家，執(zhí)行機關和行政機關基本不分，在少數國家，如美國，一定程度上存在執(zhí)行機關和行政機關的區(qū)分。監(jiān)管。從過程上看，政府監(jiān)管一般可以分為監(jiān)管政策法律的制定、市場監(jiān)測以及監(jiān)管實施三個方面。至于防治市場失靈的必要情形，同一混合經濟體在不同時期、不同混合經濟體在同一時期，有時存在不同的認識和判斷［5］。而且，對于不同的經濟部門(或領域)或者市場運行的不同環(huán)節(jié)，政府監(jiān)管的強度、廣度、環(huán)節(jié)、措施和/或手段存在差別(有時甚至是巨大的差別)，具有動態(tài)性［6］。就能源領域而言，作為國家社會公共事務管理者的政府，無論是專制的還是民主的，為了維護有利于自己統(tǒng)治的社會秩序，都需要解決本國的國家安全、生活用能源供應保障、生態(tài)環(huán)境保護問題，同時發(fā)展本國經濟。然而，能源政策不具有獨立性，需要服務于國家安全、保障民生、生態(tài)環(huán)境以及經濟健康這四項具有根本性的廣泛的國家目標或者政策，它們之間時常發(fā)生沖突［7］437。因而，市場經濟發(fā)達國家或者地區(qū)都無一例外地對能源領域實施著雖然不同卻總體上程度較大的政府監(jiān)管。本文從監(jiān)管什么、如何監(jiān)管以及不同監(jiān)管目標之間的協(xié)調這三個方面討論我國的能源監(jiān)管架構。

一、能源監(jiān)管:監(jiān)管什么?

所謂能源監(jiān)管是指國家基于國家或者社會公共利益的需要，通過有關國家機關、政府部門或者其他受權或受委托的機構或組織，對能源部門的有關活動進行規(guī)制、管理、監(jiān)督和處理的活動。能源部門一般可以分為上游(勘探、開發(fā)或者生產)、中游(輸送和配送)和下游(終端消費)三個部分。在市場經濟發(fā)達國家，能源監(jiān)管在上游通常以事前監(jiān)管為主，中游內自然壟斷較強的環(huán)節(jié)或領域則事前和事后監(jiān)管并重，中游內市場化較高的環(huán)節(jié)或領域以及下游則以事后監(jiān)管為主。其中，需要監(jiān)管的領域和范圍同廣義市場失靈的領域和范圍密切相關。一般而言，廣義的市場失靈包括兩個方面:①由于完全競爭市場機制本身的規(guī)律、力量或者原因而發(fā)生的市場不能充分競爭、資源浪費的情形(即狹義的市場失靈);②由于完全競爭市場發(fā)揮作用而導致的損害國家安全、生活用能源供應和生態(tài)環(huán)境保護的情形，以及影響社會公平、穩(wěn)定和秩序及妨礙國家安全的情形。對于能源領域需要監(jiān)管的方面，可以結合10種市場失靈情形進行討論。

(一)因過度競爭而需要監(jiān)管的領域

所謂過度競爭，是指在競爭過程中，出于競爭的需要，眾多賣方將價格相繼降低到低于成本的過低水平，導致相互競爭的大部分企業(yè)歇業(yè)時或者資源嚴重浪費時而出現(xiàn)的市場缺陷。在上游，如果缺乏政策監(jiān)管，往往會出現(xiàn)嚴重浪費資源的情形。例如，20世紀20、30年代的美國，由于對原油勘探和開采不進行任何干預，出現(xiàn)了下列市場失靈情形:①原油產量超過市場需求，超過輸送能力和加工能力;②開采出來的大量原油露天存放，經常發(fā)生火災和泄漏，以致出現(xiàn)原油浪費、造成環(huán)境污染;③一些油井在經濟壽命完結之前，就被關閉或者遺棄［8］101。

在下游，如果缺乏監(jiān)管，過度競爭往往會出現(xiàn)能源產品銷售企業(yè)以低于成本的價格進行銷售的情形。例如，在澳大利亞，由于垂直一體化能源企業(yè)在批發(fā)和(特別是)零售環(huán)節(jié)通過低價競爭方式打壓獨立運營的批發(fā)商和分送商，過度的競爭致使獨立運營的批發(fā)商和分送商出現(xiàn)周期性的急劇減少［9］83－84。

一般情況下，為了防止出現(xiàn)過度競爭的惡果，需要監(jiān)管的能源領域主要是上游的勘探和開采領域以及下游的批發(fā)和零售領域。

(二)因信息不充分而需要監(jiān)管的領域

在完全競爭市場的情形中，往往會出現(xiàn)信息不充分的問題。其原因是:①在市場全球化的背景下，收集和傳播信息需要成本乃至很高的成本;②出于在討價還價中取得優(yōu)勢地位的考慮，企業(yè)特別是私人企業(yè)可能不向消費者提供信息(特別是有價值的信息);③盡管作為群體性的消費者在政治和經濟方面可能具有獲取信息的興趣和資金，但是單個的消費者則不然;④由于將眾多消費者聯(lián)合起來需要巨大成本，因而要求消費者能夠自己收集和獲取信息也是不現(xiàn)實的;⑤盡管有些私人企業(yè)從事收集和傳播信息業(yè)務，但是會為了私人利益而傳播不全面的信息，乃至故意傳播虛假信息。

為了確保消費者能夠及時獲取全面、詳細和真實的信息，保證消費者選擇符合自己意愿或者適合自己消費能力的能源產品或者服務，不支付不合理的高價，需要在能源信息收集和傳播方面進行監(jiān)管。

(三)因巨大投入產業(yè)和資源浪費而需要監(jiān)管的領域

對于電力、石油、天然氣等輸送和公用設施，由于土地購置、設施建造等需要大規(guī)模的資金，從而具有較高的資本成本投入。一方面，高投入資本成本限制了市場進入和退出，只有個別企業(yè)才具有這樣的能力。另一方面，在單個或者少數線路或者設施就能夠滿足某一地區(qū)需要的情況下，由兩個或者更多的設施或者企業(yè)服務同一地區(qū)會造成資源浪費。因此，無論是在中游的輸送領域還是在下游的配送以及公用設施領域，都需要進行監(jiān)管，以防止自然壟斷可能帶來的負面影響或者避免造成資源浪費。

(四)因壟斷而需要監(jiān)管的領域

在某種產品的一個或極少數供應商或者某種服務的一個或極少數提供者完全排他性地占有一個市場，而且沒有替代者的情形下，就出現(xiàn)或者構成了壟斷。主要存在三種壟斷:一是經由過度競爭而形成的壟斷，二是通過控制關鍵技術而出現(xiàn)的壟斷(例如微軟公司的壟斷)，三是因需要巨大投資而市場進入機會受限或者因避免資源浪費而導致的自然壟斷(例如石油天然氣管道輸送和能源供應公用設施)。壟斷是自由競爭的反面，它本身及其引起的缺陷主要是:①因缺乏競爭，具有壟斷地位的少數公司有能力不按照市場供求法則或其成本定價，從而可以限制產出以增加利潤;②壟斷市場中的消費者由于產出降低而沒有可供消費的商品，從而被剝奪了消費機會，而且由于支付了高于競爭市場中的價格，因而必須放棄其他一些消費機會;③公眾利益由于壟斷價格的高價而發(fā)生損失。

在能源領域經常出現(xiàn)的主要是第一種和第三種壟斷。第一種主要出現(xiàn)在下游的批發(fā)和零售市場，第三種往往出現(xiàn)在上游的開采(開發(fā))領域和中游的輸送領域。對它們都需要進行監(jiān)管。

(五)因意外利潤而需要監(jiān)管的領域

意外利潤又稱經濟租金;當某種產品的價格意外較大幅度上漲，但有關企業(yè)的成本卻沒有相應增加時，便出現(xiàn)了經濟租金。在能源領域，當能源產品的價格由于政治、軍事或者市場操縱而意外上漲時，就會出現(xiàn)意外利潤的情況。20世紀70年代美國等石油生產大國石油產業(yè)的情況就是一例。當時，國際原油價格由于歐佩克采取措施而暴漲，如果允許國內石油價格提高到國際市場的高位水平，那么與國內石油生產成本無關的石油庫存將給這些國家的國內石油產業(yè)帶來特別高的利潤，因為已有的石油庫存的生產成本都較低或者很低。石油產業(yè)的過高利潤往往被國內民眾普遍認為是國內石油公司的“意外之財”。為了安撫民眾情緒，政府通常會對意外利潤進行監(jiān)管。

(六)因內部成本外部化而需要監(jiān)管的領域

內部成本外部化是指非由交易雙方承擔而是由社會作為一個整體來承擔或者由特定地區(qū)或特定行業(yè)的企業(yè)或者個人予以承擔的成本。例如，如果允許一家能源勘探或開發(fā)企業(yè)污染環(huán)境，那么產生的環(huán)境污染將導致周邊的土地或者房地產貶值。對于作出允許該能源企業(yè)從事有關活動的決定而言，周邊土地或者房地產貶值就是外部成本或外溢的成本。因為該污染環(huán)境的能源企業(yè)不會主動地承擔社會成本，其產品的價格并不反映生產的總成本。內部成本外部化在上游、中游和下游領域都可能出現(xiàn)，需要進行監(jiān)管。

(七)因重要生活性產品的稀有而需要監(jiān)管的領域

在現(xiàn)代社會生活中，許多能源產品(如電力、汽油和天然氣等)已經成為重要生活性產品，在城市生活中似乎更是不可或缺，而這些能源產品又具有很大的稀缺性。在趨利的市場中，稀缺與利潤共生。雖然稀缺并不一定導致資源的公平分配，而且就非重要生活性產品而言影響可能不大，但是，對于重要的生活性產品，代內和代際的不公平分配將導致一系列問題。例如，就代內公平而言，當天然氣緊缺時，生產商可能認為向一些消費者供氣比向另外一些消費者供氣更為有利可圖，于是向后者大量供氣而不向前者供氣，因而在這些領域需要進行監(jiān)管。從代際公平的角度來看，如果當代人將稀有的重要生活性能源資源消費完畢，那么后代人滿足其需要的能力將遭受嚴重削弱。

(八)因實施標準化而需要監(jiān)管的領域

標準化的另一種說法是合理化。在能源生產和消費領域，能源產品需要執(zhí)行一定的標準。一方面，數量適當的標準有助于提高效率;相反，如果標準數量過多，就會增加成本和浪費能源資源。另一方面，當一個或少數能源企業(yè)公司控制了某一市場，它(們)就沒有接受廣泛應用的標準的動機。因此，為了確保能源產品的標準化，進行監(jiān)管就成為不可或缺的事項。

(九)因應對道德風險而需要監(jiān)管的領域

道德風險是指因經濟人失去采取預防措施的動機而導致的發(fā)生損失的可能性以及損失規(guī)模擴大的情形。在能源領域，如果按照歷史成本對能源產品(如天然氣和電力)定價，由于知道消費者將通過更高的價格支付設施的建設成本，公用設施公司可能會建設過多的設施以追求高利潤。例如，這種定價模式就曾經導致美國20世紀70年代的產能過剩。因此，為了應對道德風險，需要對能源領域有關的上游、中游和下游事項進行監(jiān)管。

(十)因應對投機性操縱市場而需要監(jiān)管的領域

正常的投機是市場所允許的，有時似乎還是必要的;但是，操縱市場性的投機則因其嚴重扭曲市場、不能反映基本供求而是有害的?，F(xiàn)代市場有形和無形形式并存且融合、受政府干預可能競爭不充分的特點，使得通過操縱市場進行的投機有時會造成嚴重的不良后果，特別是在能源領域。2003年美國的安然公司事件是這方面的一件典型事例。為了確保市場不被扭曲，打擊操縱市場性的投機，進行監(jiān)管是非常必要的。特別是需要對大型或巨型垂直一體化能源企業(yè)以及中游或下游的大型或巨型能源企業(yè)進行監(jiān)管。

二、能源監(jiān)管:如何監(jiān)管?

當前的世界處于市場經濟和政府監(jiān)管相結合的混合經濟主導的時代。正如美國學者阿蘭·蘭德爾所指出的:“混合經濟盡量利用價格規(guī)律來指導它的企業(yè)部門的生產活動，但國家保留著影響生產模式和消費模式的權力。國家可能生產和分配那些它認為是國家安全所必需的或者具有絕對重要社會價值的商品，而不考慮價格體系”。換句話說，“混合經濟試圖利用價格規(guī)律的長處……，但又不把經濟活動的一切方面都托付給它”［10］27。為了解決由于市場失靈而產生的妨礙公平競爭的經濟問題、影響社會公平和秩序穩(wěn)定的社會問題、破壞生態(tài)平衡的生態(tài)環(huán)境問題以及影響國家安全的安全問題，作為社會事務管理者的國家或其政府負有對能源領域進行監(jiān)管的天然職責。在市場經濟條件下，政府如何對能源領域進行監(jiān)管呢?下文從政府監(jiān)管的原則和措施兩個方面進行討論。

(一)政府監(jiān)管的原則

政府監(jiān)管的原則主要有不干預完全競爭市場，預防和糾正市場失靈現(xiàn)象，促進經濟發(fā)展，保障國家安全、社會公平和生態(tài)健康，盡量采取間接干預措施以及靈活性這六項原則。

一是不干預完全競爭市場的原則。根據這一原則，對于能源產業(yè)內(基本上)處于完全或充分競爭的環(huán)節(jié)或者領域，政府在一般情況下不進行事先干預，只進行事后監(jiān)管。

二是預防和糾正市場失靈現(xiàn)象的原則。根據這一原則，為了預防和糾正市場失靈現(xiàn)象，政府應該通過一定的干預措施，避免可能出現(xiàn)的(特別是歷史上在一定條件或情況下經常出現(xiàn)的)市場失靈現(xiàn)象，或者對已經出現(xiàn)的市場失靈現(xiàn)象進行糾正。例如，在完全競爭市場中，競爭到一定程度時(即過度競爭的情形下)，競爭者往往會以低于成本的價格進行惡性競爭。

三是促進經濟發(fā)展的原則。根據這一原則，為了提高本國的國際(經濟)競爭力、保障和促進本國經濟的發(fā)展，國家應該在確保競爭條件公平的前提下，促進本國能源領域的經濟發(fā)展，保障國家經濟發(fā)展所需要的能源供應安全。

四是保障國家安全、社會公平和生態(tài)健康的原則。根據這一原則，政府應該對于市場(基本上)不予主動關注的能源領域內影響國家安全、社會公平和生態(tài)健康的問題，采取以引導、財稅政策為主的監(jiān)管措施。

五是盡量采取間接干預措施的原則。根據這一原則，政府不應該直接禁止或者限制能源企業(yè)特別是某一特定(部分)的能源企業(yè)從事某種活動，或者向某一特定(部分)的能源企業(yè)提供補貼，從而使不同的市場主體在競爭中處于不同的競爭地位，導致不公平競爭。

六是靈活性原則。根據這一原則，由于市場情勢可能千變萬化，政府在進行監(jiān)管時需要具有一定的靈活性，但是，除非涉及國家安全問題，應該以不導致不公平競爭為前提。

(二)政府監(jiān)管的措施

在監(jiān)管措施的采取上，政府或其主管機構的主要做法一般是:

對于過度競爭，采取反對不正當競爭的監(jiān)管措施。例如，為了避免能源領域出現(xiàn)過度競爭，政府就需要通過限制或者禁止以低于成本的價格銷售能源產品或者提供能源服務的措施來實施監(jiān)管，主要是對與垂直一體化能源企業(yè)之間不存在管理控制關系的零售企業(yè)進行保護。但是，對于能源產品的零售領域，一般傾向于少干預但適度監(jiān)管的方法;例如，澳大利亞就是如此，政府經常進行價格調查，以確保消費者利益不受損害［9］84－85。

對于信息不充分，監(jiān)管措施是要求各方全面、充分、客觀地披露信息，并且在必要時由政府組織信息收集和披露。美國、歐盟及其發(fā)達成員國、日本的有關能源或者消費者保護機構，就組織收集不涉及商業(yè)秘密的能源信息并對不影響國家安全的能源信息予以披露。例如，美國能源信息局(EIA)通過其網站全面、充分、客觀地披露美國能源市場或者影響其能源市場的各種信息(特別是政府監(jiān)管信息)。關于能源領域的公共服務義務，歐盟現(xiàn)行的2003年電力市場指令(2003/54/EC)和天然氣市場指令(2003/55/EC)要求適用《歐共體條約》第86條第2款的規(guī)定，也就是需要明確界定、透明、不具有歧視性，必須可核查、可公開公布，而且必須通知歐盟委員會。

對于巨大投入產業(yè)和資源浪費，監(jiān)管措施往往是只許可一家、幾家或者少數企業(yè)進行經營。對于因此而產生的法律上的壟斷，進一步的監(jiān)管措施是對壟斷企業(yè)的產品或者服務價格實施模擬市場定價管理，進行符合市場規(guī)律的監(jiān)管。例如，美國《聯(lián)邦電力法》(第205條和206條)對于電力批發(fā)價格和《天然氣法》(第4條和第5條)對于天然氣價格，都規(guī)定受聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會監(jiān)管，要求費率公正和合理、不存在任何不當優(yōu)惠或不合理歧視。

對于壟斷，主要有兩類監(jiān)管措施。第一類是，在拆分壟斷企業(yè)不造成資源浪費的情況下，對壟斷企業(yè)進行拆分;通常被稱為所有權拆分或者法律拆分。歐盟現(xiàn)行電力市場和天然氣市場兩項指令就規(guī)定，這兩個領域內的一體化能源企業(yè)必須對每一項業(yè)務(特別是生產、運輸、配送和供應)維持獨立的法人實體。第二類是，在拆分造成資源嚴重浪費的情況下，壟斷企業(yè)可以在不改變其法人結構的前提下，將自然壟斷業(yè)務同其他業(yè)務進行財務上的分割(即實行獨立核算)，政府對壟斷經營的產品或者服務價格實施模擬市場定價管理，以求將價格降低到競爭市場的水平;通常被稱為財務拆分或者會計拆分。例如，將能源企業(yè)投資者的投資回報率或者能源企業(yè)的利潤率控制在一定水平，或者建立有關領域的標準市場。美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會于2001年起，著手建立了標準電力市場［8］146－148。

對于意外利潤，監(jiān)管措施主要包括:通過控制國內價格避免出現(xiàn)過高的意外利潤;征收意外利潤稅或者收費，并將這一稅收用于公共目的;在出口管理方面，對于出口能源產品按受控制的國內價格與國際市場價格之差征收出口稅。例如，20世紀70年代，國際原油價格由于歐佩克采取措施而暴漲，美國實施了國內石油價格控制、配給控制和均權控制的路徑，解決意外利潤等問題。根據1973年《緊急石油配置法》，美國制定了關于石油生產、加工、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)多重限價的定價體系。伊拉克戰(zhàn)爭后，國際市場能源價格大漲，俄羅斯對出口石油和天然氣按照受控制的國內價格與國際市場價格之差征收出口稅。阿根廷和委內瑞拉也都征收過類似的出口稅［11］。在阿根廷，政府與能源生產公司于2008年簽訂的《天然氣補充協(xié)議》規(guī)定，對于大部分意外利潤，65%分配給液化石油氣基金用以補貼其液化石油氣銷售，35%歸生產商所有［11］。

對于內部成本外部化，建立和制定有關空氣、水、土地、殺蟲劑、汽油等的標準是常用的監(jiān)管措施。例如，針對20世紀20、30年代由于對原油勘探和開采不進行任何干預而出現(xiàn)的嚴重環(huán)境污染，為了解決環(huán)境方面的內部成本外部化問題，美國不斷制定并修改提高有關環(huán)境保護標準;盡管這些標準導致能源企業(yè)勘探開發(fā)石油和天然氣的成本大幅度上升，促使它們大量投資國外，但卻保護了本國的生態(tài)環(huán)境，提高了本國的戰(zhàn)略性能源儲藏實力。就頁巖氣開采中的環(huán)境保護要求而言，美國的標準在世界上屬于最嚴格之列，大大高于我國的標準［12］。在歐洲，為了解決水力壓裂法開采地下能源資源過程中可能產生的環(huán)境問題，歐洲委員會于2014年1月22日在其《2030年能源和氣候變化政策框架》中建議歐盟成員國在立法時遵循一些最低的環(huán)境保護要求，范圍涵蓋戰(zhàn)略環(huán)境影響評價和規(guī)劃、地下風險評價、開采井整體規(guī)劃、基準報告和運行監(jiān)測、逸散甲烷的捕獲以及每一開采井所用化學物品的披露等。

對于稀有重要生活性產品或者服務的不公平分配，在能源領域內的主要監(jiān)管措施是實施能源普遍服務制度、限制或者禁止能源產品的出口。世界上多數國家將能源普遍服務的總體目標確定為提供價格合理的可靠能源，滿足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求［13］。例如，歐盟現(xiàn)行電力市場指令規(guī)定，所有家庭(和規(guī)定范圍內的小企業(yè))消費者享有普遍服務，即，在相應地域內以合理的、簡單和容易比較的以及透明的價格，獲得供應一種明確規(guī)定質量的電力的權利。美國現(xiàn)行適用的1938年《天然氣法》規(guī)定，任何準備進出口天然氣(包括液化天然氣)的單位或者個人必須首先從能源部獲得授權。美國雖然因頁巖氣革命導致其國內天然氣價格大大低于國際市場，但是截至2014年2月11日，對于向沒有與其簽訂自由貿易協(xié)定的國家出口液化天然氣的申請，美國能源部僅批準了6項。

對于非標準化，監(jiān)管措施是實施標準化制度。在能源領域，如對所供應電力的電壓、汽油產品、計量、節(jié)能、能效、能源密集度等在標準方面做出規(guī)定。例如，澳大利亞制定了《2000年燃料質量法》，并據之制定燃料質量國家標準，調整由于燃料使用而產生的污染物及其排放水平，促進采用效率更高的發(fā)動機和污染物排放控制技術［9］86－87。根據2005年《能源政策法》，美國能源部負責組織制定能源效率和可再生能源標準、家電和商用設備標準、烹飪產品節(jié)能標準等。

為了應對道德風險，監(jiān)管措施是對能源領域有關的上游、中游和下游事項進行監(jiān)管。例如，在按照成本對能源產品(如天然氣和電力)進行定價的情形下，需要對公用設施公司的設施建設是否過多進行監(jiān)管，防止其通過建設過多的設施來追求高利潤。在美國，聯(lián)邦和各州的公用設施監(jiān)管者通常單獨采用或者并用這樣兩項標準對成本分攤進行監(jiān)管:①“謹慎投資”標準，即通過謹慎投資產生的成本才可以納入價格的計價基礎;②“有用和被使用”標準，即只有那些有用的或者使用的投資才能納入價格的計價基礎［8］133。

應對投機性操縱市場的監(jiān)管措施需要分情況而定。情況之一，政府在能源領域實施了不當的控制或者補貼措施，扭曲了市場，投機者利用政府監(jiān)管的漏洞，對市場進行投機性操縱。在這種情形下，政府需要取消不當控制或者補貼措施，或者調整控制措施、彌補漏洞，并對投機者進行打擊。美國加州對電力市場實行比較嚴格的價格控制，但是沒有考慮全國的統(tǒng)一市場力量以及在設計上存在嚴重缺陷和重大漏洞，從而嚴重扭曲了市場。安然公司利用這一漏洞和缺陷，對加州電力市場進行投機性操縱多年，從而引發(fā)了2000年加州電力危機，發(fā)生了2003年的安然公司事件。這一事件是這一方面的一個典型事例。情況之二是，政府并沒有扭曲市場，而是投機者根據自己的實力并利用市場的力量，對市場進行投機性操縱，并通過扭曲市場而獲得不當利益或者取得不當競爭優(yōu)勢地位。針對此種情形，政府需要通過以反壟斷或者反不正當競爭為主的措施進行監(jiān)管，并根據情況輔以其它領域或者方面的措施(例如，加強對消費者的保護，提高生態(tài)環(huán)境保護標準，等等)。

三、能源監(jiān)管:不同目標之間的協(xié)調

國家實施能源監(jiān)管往往具有多重目標，通常包括促進經濟發(fā)展、確保國家安全、保障民生以及保護生態(tài)環(huán)境這四項主要目標。然而，它們之間在當代社會往往會發(fā)生沖突。這是因為:

第一，世界經濟(和政治)的發(fā)展歷史表明，在自給經濟、計劃經濟和市場經濟三種基本經濟體制類型中，市場經濟是最具有效率的，盡管它有時會或者必然出現(xiàn)市場失靈的情形。當代社會的主流經濟體制是以市場經濟為基礎的國家進行一定程度干預的混合經濟，市場經濟要求公平競爭的環(huán)境，滿足經濟主體(理性經濟人)對經濟利益的功利主義追求，而這可能會發(fā)生損害國家安全、生活用能源供應以及生態(tài)環(huán)境保護的失靈情形。因而，國家實施能源監(jiān)管成為必然。例如，美國對鈾礦資源和鈾礦產品實行國家所有，將民用核能的開發(fā)目標界定為“在符合國防和國家安全以及公眾健康和安全的前提下，最大限度地鼓勵(各方)廣泛參與為了和平目的的原子能開發(fā)利用”［8］106，125。

第二，當代國際社會是由政治性之國家所組成的國際社會。進入21世紀以來，盡管經濟全球化以及某些領域的國際化成為現(xiàn)實或者趨勢，但是國家的政治性現(xiàn)實及其對經濟的政治性影響并沒有發(fā)生根本性改變，也即并沒有達到質變的程度。特別是能源領域，許多大國都試圖通過影響能源勘探、開發(fā)、生產、運輸或者供應的格局，追求有利于實現(xiàn)本國利益的情勢。這方面的事例可謂不勝列舉，不僅發(fā)生在政治上角力的國家之間，也發(fā)生在經濟領域競爭的國家之間，甚至發(fā)生在關系比較密切的國家之間。例如，為了確保本國的能源安全從而確保經濟安全，日本政府基于國家安全的考慮，于2008年5月指令英國公司兒童投資控制基金撤回其旨在提高其持有日本電力公司①日本電力公司是日本最大的電力批發(fā)公司和核能公司。股份份額的競價收購。近年來，加拿大情報機構連續(xù)監(jiān)控巴西礦產和能源部，非法獲取后者與外界的通信記錄，并與美國、英國、澳大利亞和新西蘭等盟國共享。特別是在核能領域，就連號稱以自由市場經濟為基礎理念的美國，無論是在鈾礦資源所有權方面，還是在鈾礦資源開采和加工以及民用核電生產方面都實行著特別嚴格的控制，禁止或者限制自由市場經濟發(fā)揮作用。這都完全可以充分說明國家安全所具有的第一首要地位。但是，這一首要地位必然與自由市場經濟的運行機制產生沖突，在一些情形下(特別是在緊急情勢下)與生態(tài)環(huán)境保護、與生活用能源供應發(fā)生沖突。

第三，生活用能源供應事關人民基本福祉和發(fā)展權之實現(xiàn)。我國2001年參加的《經濟、社會和文化權利國際公約》第11條第1款規(guī)定，“人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”，國家有義務“采取適當步驟保證實現(xiàn)這一權利，并承認為此而實行基于自愿同意的國際合作的重要性”。然而，在當代社會，一方面，對于城鎮(zhèn)居民而言，能源幾乎已經成為不可或缺的生存條件;對于發(fā)展中國家、對于農村(包括不少發(fā)達國家的農村)而言，“能源是貧困或發(fā)展的關鍵性因素”［14］44。但是，生活用能源供應在一些情形下(例如向農村或者偏遠地區(qū)提供能源服務)，如果按照市場運作將會在價格上讓服務消費者望而止步，而企業(yè)則會由于消費者數量少或消費水平低下而不愿意從事此類業(yè)務?！吨袊哪茉凑?2012)》指出:“保障和改善民生是中國能源發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點”。另一方面，能源供應以及有關能源資源的開發(fā)、能源產品的加工和運輸以及能源供應、能源消費，會對生態(tài)環(huán)境造成消極影響。例如，常規(guī)水電站的建設和運營會對魚類、陸生生態(tài)、水環(huán)境和水土保持等生態(tài)環(huán)境產生不利影響［15］。石油和天然氣管道的建設會占用大量土地并對地面植被、地下水等造成不利影響。頁巖氣的開發(fā)會對水(特別是地下水)造成嚴重污染、排放大量溫室氣體以及加劇水量短缺［12］。不難發(fā)現(xiàn)，生活用能源供應與支撐經濟發(fā)展的市場運行機制以及生態(tài)環(huán)境保護之間存在著一定程度乃至在某些情形中存在著尖銳的沖突。

第四，生態(tài)環(huán)境保護要求保護生態(tài)系統(tǒng)、維護生物多樣性、消除或者減少污染物的排放。但是，前已指出，從能源資源勘探到能源終端消費等各個環(huán)節(jié)都會對生態(tài)環(huán)境產生不利影響，有時甚至是重大的、不可逆轉的影響。如果不允許對生態(tài)環(huán)境產生任何消極影響，那么基本上任何的能源活動都需要停止。顯然，這是與維持人民的生存和生活，保障國家的安全以及發(fā)展經濟相沖突和矛盾的。

國家安全、保障生活用能源供應、保護生態(tài)環(huán)境以及發(fā)展本國經濟都是國家能源監(jiān)管的目標，缺一不可。“法學是關于正義和非正義的科學”;“正義是給予每個人以其應該得到的這種堅定而恒久的理想和追求”［16］5①本文關于“正義”概念的譯法與所參考文獻略有不同。。這四項目標在某種程度上講是從不同的角度代表不同的利益而對能源監(jiān)管提出的利益配置/分配訴求，既關系代內公平、又涉及代際公平，既事關國家之間的利益爭奪、又影響國內利益相關者之間的利益博弈。對于它們之間的矛盾和沖突，需要進行協(xié)調。而進行協(xié)調，就涉及到四者之間的優(yōu)先順序安排、取舍程度大小問題。筆者認為，以可持續(xù)發(fā)展為理念，借鑒美國關于民用核能利用的目的的規(guī)定，在優(yōu)先順序地位上，其順序從高到低依次應該是國家安全、保障生活用能源供應、保護生態(tài)環(huán)境問題以及發(fā)展本國經濟。但是，對于后三項目標，可以進行一定程度的舍棄，從而進行平衡和協(xié)調，而且應該也可以利用市場的路徑、措施和手段，促進前三項目標的實現(xiàn)。但是，在國家安全、保障民生、生態(tài)環(huán)境保護以及市場和經濟發(fā)展之間的協(xié)調方面，不同國家基于不同的文化、政治和經濟背景實施著不同的措施和方法。有的顯得比較順暢(例如，挪威大陸架石油資源國家所有權模式下的能源資源開發(fā)［17］，歐盟能源部門的所有權拆分和社會義務及能源公用事業(yè)監(jiān)管［18－19］)，有的則顯得混亂(例如，墨西哥［20］和巴西［21］關于能源資源國家所有權與勘探開發(fā)之間的關系處理，阿根廷的能源資源勘探開發(fā)以及國內油氣市場控制［11］)，有的則充滿爭議(例如，印度尼西亞的國家對能源的控制問題［22］)。

總之，在追求實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的背景下，于能源領域而言，市場應該是在無損于國家安全、生活用能源供應保障的前提下，在對生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展進行協(xié)調平衡的情況下，最大限度地發(fā)揮其在優(yōu)化配置能源資源及其產品中的積極作用、遏制其消極作用，而且“不能將‘市場’同‘經濟手段’或‘經濟杠桿’混同”②在包括能源資源的礦產資源的勘探開發(fā)領域，筆者一直堅持這一思想［23－24］。。正如《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》所指出的，“市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用”。

四、結語

經濟是現(xiàn)代社會生活的不可或缺的重要方面，現(xiàn)代產業(yè)活動離不開能源產品和能源服務的支撐。從最有效率的配置能源的角度而言，能源領域無疑應該由市場“這只看不見手”進行調控。但是，社會生活中必不可少的方面不僅僅是經濟，還有政治(特別是國際政治)、民生;不僅僅事關當代人類的福祉，還涉及后代人類的需求;不僅僅關系人類，還牽涉生態(tài)環(huán)境。而市場失靈卻難免會對國家安全、生活用能源供應保障和生態(tài)環(huán)境保護產生消極影響。因而，國家對能源領域實施監(jiān)管不可或缺。綜觀美國、俄羅斯和歐盟等生產和消費大國的能源政策及其發(fā)展軌跡，能源政策需要同時顧及國家安全、生活用能源供應、生態(tài)環(huán)境保護以及經濟健康發(fā)展這些難免相互發(fā)生沖突或矛盾的目標。這可以用來解釋當代經濟體制為什么是以市場經濟為基礎、國家針對市場失靈進行干預的混合經濟主導的時代。作為實施能源政策措施的能源監(jiān)管及其架構，必須反映這些目標并協(xié)調它們之間的矛盾與沖突。對于仍然處于經濟轉型期的我國，面對已經成為世界第一能源進口大國、第一溫室氣體排放大國以及能源對外整體依存度超過30%的嚴峻形勢，我國的能源監(jiān)管于宏觀上必然需要在確保國家安全、保障民生、生態(tài)友好以及科學利用市場及其措施、手段并發(fā)展健康經濟之間尋求一種適當而合理的平衡，于微觀實施上特別需要注意選擇在適當的環(huán)節(jié)或領域、選擇適當的時機或期間、運用合理的措施或方法進行監(jiān)管③一個國家實行的是否是市場經濟或者基于市場經濟的混合經濟，不是僅憑其口號性的標榜就能令世人信服，而是需要其通過有關措施的制定和落實予以證明。中國在2009年美歐墨所訴原材料出口限制案以及在2012年美歐日所訴稀土案中敗訴的原因，關鍵就是在政府監(jiān)管的環(huán)節(jié)、措施或者方法上違背了市場經濟條件下政府監(jiān)管應該遵循的原則。這里舉一淺顯事例說明。北京大學學生食堂2013年9月針對學校教職工家屬搶購饅頭行為制定限購措施就是中國管理層在很大程度上不懂如何對市場進行監(jiān)管的明顯折射。學校基于提高學生飲食(類似于保障民生)的考慮，決定給學生予以補貼(補貼是一種監(jiān)管措施)，但卻不是將補貼款直接發(fā)給學生而是撥給學生食堂，并要求后者將饅頭以低于市場的價格出售。無論是在采取限購措施(第二波監(jiān)管措施或者再監(jiān)管措施)之前還是之后，這種將補貼款撥給學生食堂的“監(jiān)管行為”對市場的主要不良影響，一是導致出現(xiàn)了兩個饅頭市場(違背了市場統(tǒng)一的要求)，二是致使沒有補貼的饅頭生產商或供應商處于不利的競爭地位(促成了不公平競爭)，三是剝奪了學生的消費選擇權利(影響了商品需求);而且，那些經常不吃饅頭的學生并沒有(充分)享受到學校的補貼。。就能源監(jiān)管架構而言，我國需要根據混合經濟理論，針對廣義的市場失靈情形，包括監(jiān)管內容、如何監(jiān)管以及不同監(jiān)管目標之間的協(xié)調這三個基本方面。

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