駱海明

(延安大學(xué) 公共管理研究所，陜西 延安 71600)

2008年以來，各個(gè)市級(jí)政府在不同層面和范圍內(nèi)開展了大部制改革，現(xiàn)已取得了許多成功經(jīng)驗(yàn)和良好效果。市級(jí)大部制改革在一定程度上精簡了政府機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變，提高了行政效率。但是，在這些輝煌成績的背后卻隱藏著憂患，比如人力資源問題突出就值得深入研究和思考。本文就是在新一輪市級(jí)大部制改革即將開展之際，基于佛山市的調(diào)查分析，總結(jié)我國市級(jí)大部制改革新涌現(xiàn)的人力資源問題及其原因，尋求有效的破解之策，以期為下一輪市級(jí)大部制改革提供鏡鑒。

一、佛山大部制改革的人力資源問題概況

市級(jí)大部制改革是指市級(jí)政府在中央大部制改革總體方針指導(dǎo)下，結(jié)合本市實(shí)際情況，在部門調(diào)整中將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，交由一個(gè)大部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到降低政府成本、提高政府效率的目標(biāo)。佛山作為沿海地區(qū)的一個(gè)地級(jí)市，率先開展大部制改革實(shí)踐。在實(shí)踐中，“人”的問題成為佛山大部制改革的一大疑難雜癥。

(一)基層人員力量薄弱

市級(jí)政府實(shí)施大部制改革后，基層政府力量薄弱問題日漸暴露出來，改革的成效大打折扣。首先，人員編制存在“倒金字塔”現(xiàn)象。大部制改革一般都嚴(yán)格控制行政編制，以至于行政編制被卡死。在編制控制壓力下，市級(jí)以下的基層政府部門(包括區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))“事多”“兵少”。比如，佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局要指導(dǎo)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局、區(qū)國土城建和水務(wù)局、區(qū)環(huán)境保護(hù)和城市管理局工作。佛山三水區(qū)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局與口市經(jīng)貿(mào)局、市外經(jīng)貿(mào)局、市科技局、市信息產(chǎn)業(yè)局、市科協(xié)等部門有業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)。按照科學(xué)編制的原則，這些責(zé)任重大、事務(wù)繁忙的工作人員與工作量應(yīng)成正比。事實(shí)上，這些部門事多人少，反映在市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政編制上則呈現(xiàn)出依次遞減的“倒金字塔”現(xiàn)象。2011年三水區(qū)西南街道常住人口為275062人，戶籍人口有183045人，行政編制只有95人，其工作人員的工作壓力甚大?；鶎诱藛T基數(shù)少，只能被迫經(jīng)常加班加點(diǎn)，導(dǎo)致身體健康受到影響，有些公務(wù)員不堪工作重負(fù)而選擇調(diào)離行政機(jī)關(guān)。其次，基層政府原班人馬難以應(yīng)對(duì)新增業(yè)務(wù)。市級(jí)大部制改革將大量事權(quán)下放到基層政府，基層部門職能大幅度擴(kuò)大，管理事務(wù)劇增。而基層政府本身就存在人員編制有限、數(shù)量緊缺的問題，加上非編制人員又不具備執(zhí)法資格，因而基層政府部門的原班人馬無法完成新工作任務(wù)。部分基層政府為了應(yīng)對(duì)新增事務(wù)，招聘一些社會(huì)人員參與諸如執(zhí)法一類的工作，而外聘人員的法律、文化素質(zhì)都離工作要求有較大差距，因而造成執(zhí)法效果不盡人意，損害政府的形象。佛山高明區(qū)、禪城區(qū)、三水區(qū)、順德區(qū)、南海區(qū)政府部門皆反映事權(quán)下放后，區(qū)鎮(zhèn)(街)基層部門人員短缺，不能適應(yīng)新的工作環(huán)境。

(二)領(lǐng)導(dǎo)副職扎推明顯

大部制改革的目標(biāo)之一是精簡人員，但在佛山大部制改革中卻出現(xiàn)了這樣的怪象：機(jī)構(gòu)越來越精簡，領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍卻越來越龐大。佛山各級(jí)政府頻頻出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)“副職”扎推現(xiàn)象。2013年10月，佛山市政府網(wǎng)站顯示市經(jīng)濟(jì)與信息化局的領(lǐng)導(dǎo)班子由1名正局長、5名副局長(包括常務(wù)副局長、副局長)、1名總工程師、1名檢查組長和4名研究員組成。市人力資源和社會(huì)保障局則由5名副局長協(xié)助1名正局長工作。除了佛山市直機(jī)關(guān)普遍出現(xiàn)多位領(lǐng)導(dǎo)副職外，區(qū)級(jí)政府也“不甘落后”，甚至“有過之而無不及”。佛山南海區(qū)國土城建和水務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)班子成員多達(dá)20名，其中1名局長、4名常務(wù)副局長、13名副局長，各1名總規(guī)劃師、總工程師。順德區(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局的領(lǐng)導(dǎo)成員由1名局長、2名常務(wù)副局長、7名副局長和1名檢查組長組成。禪城區(qū)政府部門更是設(shè)立了強(qiáng)大的二線領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍：區(qū)人力資源和社會(huì)保障局有7名副局長，區(qū)人口和衛(wèi)生藥品監(jiān)督局有9名副局長，區(qū)國土城建和水務(wù)局有12名副局長，區(qū)環(huán)境保護(hù)和城市管理局竟然有13名副局長。強(qiáng)大的“一把手”副職隊(duì)伍在精簡機(jī)構(gòu)和人員的聲勢中暗自形成。領(lǐng)導(dǎo)副職過多容易造成“虛職養(yǎng)人”，浪費(fèi)公共資源。因?yàn)樵黾庸賳T，就會(huì)相應(yīng)地增加為副職領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的副秘書長、秘書、司機(jī)等人員，進(jìn)而極大地增加了行政成本。如今，破解現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人員安置問題成為了推進(jìn)市級(jí)大部制改革的新難點(diǎn)。

(三)基層人員素質(zhì)較低

基層政府(包括市級(jí)以下的區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)人員素質(zhì)低下成為市級(jí)大部制改革的一大瓶頸。第一，基層政府人員學(xué)歷總體呈現(xiàn)低水平。基層人員長期在公務(wù)員隊(duì)伍的底層從事最具體、最繁瑣的工作，政府對(duì)其學(xué)歷并沒有很高要求，因而就造成了基層人員學(xué)歷水平難以適應(yīng)大部制改革的要求。筆者在調(diào)研中得知，32.24%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前佛山基層公務(wù)員學(xué)歷素質(zhì)不能很好地滿足大部制改革的需要。2012年佛山三水區(qū)共有9265名在職在編工作人員，其中本科學(xué)歷有2463名，占26.5%；大專學(xué)歷有1968名，占21.2%；中專學(xué)歷有1926名，占20.8%；高中學(xué)歷有1878名，占20.3%；中專以下學(xué)歷竟占41.1%。第二，基層政府缺乏專業(yè)人才?！皩２拧痹诨鶎诱藛T中占很少比例，多為“通才”。基層機(jī)關(guān)人員素質(zhì)參差不齊，尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門人員大部分都是“全能運(yùn)動(dòng)員”，做的是“萬金油”式的工作。市級(jí)政府通過大部制改革把大量事務(wù)下放給區(qū)、縣政府，區(qū)、縣政府又將大量事務(wù)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這就使區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加了許多下放的新業(yè)務(wù)。而新業(yè)務(wù)往往對(duì)工作人員的專業(yè)性要求比較高。這就勢必造成區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員在業(yè)務(wù)素質(zhì)上無法滿足新增事務(wù)的需求。佛山市環(huán)保局反映，由其他部門外調(diào)到基層環(huán)保部門的執(zhí)法人員并非專業(yè)環(huán)保人才出身，學(xué)歷水平也不高，甚至連最基本的PH試紙都不會(huì)使用，承擔(dān)專業(yè)要求極高的環(huán)保工作無疑是望塵莫及。佛山市水務(wù)局、市統(tǒng)計(jì)局、市體育局、市環(huán)保局、市人口和計(jì)劃生育局等部門都反映承接下放事項(xiàng)的基層部門存在人員不熟悉新增業(yè)務(wù)、無法開展工作的問題。可見，專業(yè)人才的匱乏嚴(yán)重影響到基層人員的整體素質(zhì)。

(四)專業(yè)人才流失嚴(yán)重

大部制改革實(shí)施后，公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)人才流失的形勢更為嚴(yán)峻。專業(yè)人才的流失不僅改變了公務(wù)員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和合理性，也降低了行政效率?？傮w來說，專業(yè)人才流失主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是人才流失的年輕化。在市級(jí)政府公務(wù)員隊(duì)伍流失中，35歲以下的年輕公務(wù)員的流失情況最為嚴(yán)重。一般而言，年齡偏大的公務(wù)員會(huì)因?yàn)閭€(gè)人接受新事物、新環(huán)境的能力較弱以及對(duì)孩子教育等因素的考慮不會(huì)輕易選擇離職，而年輕的公務(wù)員更容易接受新事物和新理念，當(dāng)他們感到職業(yè)選擇有誤或升遷空間狹窄，就會(huì)更愿意尋找新的發(fā)展平臺(tái)。二是高學(xué)歷的公務(wù)員流失。從2008年開始，佛山政府部門的高素質(zhì)、高學(xué)歷公務(wù)員紛紛辭官下海。佛山禪城區(qū)國土建設(shè)和水務(wù)局、發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局自2008年始已有多名高學(xué)歷的公務(wù)員選擇到其他民營單位從事管理工作。這些“高材生”的流失一方面損害了公務(wù)員隊(duì)伍的整體知識(shí)結(jié)構(gòu)，另一方面也浪費(fèi)了國家政府為引進(jìn)人才所付出的成本。三是與市場需求緊密關(guān)聯(lián)的專業(yè)人才流失更為嚴(yán)重。在金融、會(huì)計(jì)、經(jīng)濟(jì)、外語、審計(jì)等專業(yè)的人才流失相對(duì)嚴(yán)重，而跟這些專業(yè)對(duì)口的機(jī)關(guān)則成為人才缺口的最突出部門。市場對(duì)這些專業(yè)需求更大、更容易將專業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場價(jià)值。在目前的市場環(huán)境下，專業(yè)人才通過市場更能獲取更高的經(jīng)濟(jì)收入和發(fā)展空間。佛山各區(qū)水務(wù)部門的技術(shù)力量不均衡，原因在于部分分局存在專業(yè)人才流失的問題。

二、佛山大部制改革的人力資源問題成因

(一)定編不科學(xué)，事權(quán)與人權(quán)脫節(jié)導(dǎo)致基層人員力量薄弱

基于“基層人員力量薄弱”的兩種表現(xiàn)，筆者認(rèn)為是由盲目定編和事權(quán)下放中事權(quán)與人權(quán)脫節(jié)的失誤分別引起的。佛山政府違背依據(jù)事務(wù)多少和職能大小的原則盲目設(shè)置人員編制，該增加編制的基層政府部門沒有得到增加名額，人員飽和的部門反倒增添人手?；鶎尤藛T緊缺的另一個(gè)主要原因在于事權(quán)下放中人權(quán)與事權(quán)脫節(jié)。大部制改革將大部分具體的執(zhí)行職能下放到基層政府，基層政府需要更多的人力支持，人員編制必然要隨著職能的調(diào)整有所側(cè)重。然而，在佛山大部制改革中卻忽視了對(duì)人員編制的改革，更多的人員力量仍保留在下放政府，承接政府部門編制緊張、人員不足，只能勉強(qiáng)應(yīng)付工作。

(二)政策盲點(diǎn)讓佛山政府在“副職”設(shè)置上有機(jī)可乘

“一把手”副職的泛濫歸結(jié)于政策的漏洞。關(guān)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)應(yīng)該如何設(shè)置，多少副職合適這一問題，目前我國相關(guān)法律還不能準(zhǔn)確地回答。依據(jù)現(xiàn)有法律，各地方情況不一，不同省份有不同副職人數(shù)，同一個(gè)省的不同地級(jí)市也不盡相同。根據(jù)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第20條的規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，按照《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定確定?！边@條原則性的授權(quán)給予各省很大的自主空間。各省根據(jù)《組織法》出臺(tái)了具體的機(jī)構(gòu)編制管理辦法，但詳略程度不一?！稄V東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》只是籠統(tǒng)地提出了基本原則，如每年提供機(jī)構(gòu)編制管理的情況報(bào)告等，沒有詳細(xì)規(guī)定具體人數(shù)配置。[1]政策上的灰色地帶讓佛山政府充分利用其自主性，過多地設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)副職，造成“官多”“兵少”的局面。

(三)培訓(xùn)與交流機(jī)制的缺失讓基層人員素質(zhì)長期處于低水平

市級(jí)大部制改革對(duì)公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求，需要他們能及時(shí)改變自己的知識(shí)架構(gòu)來適應(yīng)改革后的工作環(huán)境，因此，公務(wù)員對(duì)學(xué)習(xí)的需求更是大大增加。然而，佛山大部制改革對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)關(guān)注度不夠，缺少相應(yīng)的公務(wù)員培訓(xùn)與交流機(jī)制。這就造成了佛山政府基層人員素質(zhì)沒有得到提高。筆者通過對(duì)佛山公務(wù)員問卷調(diào)查得知，53.07%的受訪者認(rèn)為佛山當(dāng)前公務(wù)員隊(duì)伍的培訓(xùn)與交流機(jī)制不完善。佛山市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)普通公務(wù)員(尤其是市級(jí)科級(jí)以下公務(wù)員)的橫縱向交流和職業(yè)培訓(xùn)明顯不足：市直機(jī)關(guān)公務(wù)員在具體工作中很少有機(jī)會(huì)接觸基層政府；區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)公務(wù)員與上級(jí)機(jī)關(guān)的交流也主要是工作往來，與其他區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)(街)，以及兄弟城市的接觸也主要是業(yè)務(wù)上指導(dǎo)與協(xié)作；市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府部門都缺乏對(duì)工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，致使其業(yè)務(wù)水平無法提升。佛山基層部門人員本身就存在學(xué)歷水平低的劣勢，培訓(xùn)與交流機(jī)制的缺失讓這些身負(fù)重任的基層部門在人員素質(zhì)上雪上加霜。

(四)晉升空間狹窄讓專業(yè)人才倍感失望而離去

“出口小、出口少”的晉升空間讓更多的優(yōu)秀人才選擇離開公務(wù)員隊(duì)伍。很多部門人員受到專業(yè)限制難以跨部門交流，即使能被安置到其他政府部門任職，也會(huì)因?yàn)閷I(yè)不對(duì)口而無用武之地，這種現(xiàn)象被稱為晉升的“出口小”。另一方面，由于在佛山大部制改革中，機(jī)構(gòu)減少并且擴(kuò)權(quán)不升格，除了在基層政府存在著某些領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有所增加的情況外，大部分部門間的合并導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少，人員仍然不變，這意味著晉升的“出口少”。中山大學(xué)課題組關(guān)于順德大部制改革的調(diào)研報(bào)告顯示，43%的受訪公務(wù)員認(rèn)為晉升機(jī)會(huì)少了、職業(yè)前景不明，只有4.3%的人對(duì)職業(yè)發(fā)展持樂觀、積極的態(tài)度。[2]2013年佛山市人力資源和社會(huì)保障局已有任職十年以上正科級(jí)干部近10人，一直都沒有解決他們的晉升問題。許多擁有專業(yè)技能的高學(xué)歷青年公務(wù)員感到“政治上無前途，經(jīng)濟(jì)上無甜頭”，于是紛紛選擇跳槽，從而造成公務(wù)員隊(duì)伍中專業(yè)人才的流失。

三、市級(jí)大部制改革中人力資源問題的破解對(duì)策

市級(jí)大部制改革道路離不開公務(wù)員隊(duì)伍的緊密配合，所以能否順利解決人力資源問題關(guān)乎到改革的快慢和好壞。筆者結(jié)合佛山大部制改革的人力資源問題和原因，認(rèn)為可從以下四個(gè)方面有針對(duì)性地破解市級(jí)大部制改革的困境：

(一)積極推行公務(wù)員聘任制

面對(duì)基層政府工作人員不足的問題，采取招錄更多公務(wù)員的辦法與大部制改革“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制”，實(shí)現(xiàn)政府人員的“瘦身”背道而馳。筆者認(rèn)為，從行政成本和政府職能轉(zhuǎn)變的角度來思考，更為可行的措施是在妥善解決事權(quán)與人權(quán)匹配的基礎(chǔ)上，市級(jí)政府全面推行公務(wù)員聘任制。公務(wù)員的職位聘任制，是《公務(wù)員法》規(guī)定的一項(xiàng)新制度。它是機(jī)關(guān)通過聘任合同選拔任用公務(wù)員的一種人事管理制度，具有開放靈活、吸引人才、節(jié)省用人成本等特點(diǎn)。具體來說，公務(wù)員聘任制，是指國家機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，在機(jī)關(guān)規(guī)定的編制和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，對(duì)不涉及國家機(jī)密的專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，以合同的方式進(jìn)行聘用的制度，合同期一般為1-5年。聘任制是與公務(wù)員委任制和選任制相對(duì)應(yīng)的公務(wù)員任用辦法。[3]2007年開始，深圳、湖北、湖南、北京、海南等地方相繼開展公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)工作。實(shí)踐初步表明，公務(wù)員職位的“臨時(shí)化”、“合同化”對(duì)解決人員不足、提升公務(wù)員系統(tǒng)的活力、提高政府管理績效、完善公務(wù)員制度建設(shè)具有積極意義。正是由于深圳等地的示范效應(yīng)，全國許多省市公務(wù)員管理部門對(duì)聘任制表現(xiàn)出了很高的熱情。中央政府也意識(shí)到聘任制的顯著效果，因此，2011年1月28日，中共中央組織部與人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合頒發(fā)《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》，標(biāo)志著公務(wù)員職位聘任制初步建立。近年來，在公務(wù)員招錄中鮮有人報(bào)考專業(yè)性較強(qiáng)的職位和對(duì)學(xué)歷要求較高的職位，而有些綜合性崗位競爭卻十分激烈。市級(jí)政府實(shí)行聘任制不僅能夠招錄高學(xué)歷、高素質(zhì)的專業(yè)人才以充實(shí)基層公務(wù)員隊(duì)伍，而且能夠提高政府人力資源管理的活力。

(二)實(shí)現(xiàn)“分管型副職”向“輔佐型副職”模式轉(zhuǎn)變

機(jī)構(gòu)改革最難的就是人員分流，尤其是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的安置。市級(jí)大部制改革引發(fā)最多爭議的地方是部門整合后副職領(lǐng)導(dǎo)過多。針對(duì)此問題，筆者認(rèn)為可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家領(lǐng)導(dǎo)副職設(shè)置的方法，實(shí)現(xiàn)“分管型副職”向“輔佐型副職”模式的轉(zhuǎn)變。目前我國絕大多數(shù)政府部門仍然在實(shí)行“分管型副職”。這種類型的領(lǐng)導(dǎo)副職主要分管若干個(gè)方面的具體業(yè)務(wù)，擁有實(shí)權(quán)，人數(shù)較多。廣東佛山市“多余”的領(lǐng)導(dǎo)副職就屬于“分管型”?！案甭氝^多，效率難以提高，容易助長官僚主義和形式主義?！盵4]分管型副職模式的實(shí)行可能引致副職作用的隱秘化。比如，正職借助公開招聘、競爭上崗等形式來掩蓋副職的真實(shí)作用，使副職成為“附職”或“閑職”；副職被拿來充當(dāng)“危機(jī)事件”的替罪羔羊。就發(fā)展趨勢而言，領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置沿襲過去的分管型副職模式，已經(jīng)不是一個(gè)簡單的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍臃腫的問題。如果不實(shí)行副職模式的轉(zhuǎn)變，不進(jìn)行權(quán)力的合理規(guī)范和配置，根本就是治標(biāo)不能治本。目前，英國、美國等西方發(fā)達(dá)國家政府部門的領(lǐng)導(dǎo)副職設(shè)置大都是“輔佐型”模式，即副職從“側(cè)面”協(xié)助正職處理具體的業(yè)務(wù)或承擔(dān)專項(xiàng)任務(wù)，輔佐、參謀、執(zhí)行是其承擔(dān)的基本功能。“輔佐型副職”承擔(dān)替補(bǔ)的角色，實(shí)為虛職，只有在正職出現(xiàn)空缺的時(shí)候，才能行使權(quán)力。作為正職的助手，“輔佐型副職”一般為1-2名，即使根據(jù)工作需要還設(shè)有專業(yè)副職，亦多為1-2名。[5]部分專業(yè)副職的權(quán)力由法律明確規(guī)定，只承擔(dān)專項(xiàng)的任務(wù)，在其權(quán)力范圍內(nèi)獨(dú)立決策，輔佐正職工作。專業(yè)的副職對(duì)部門的具體事務(wù)進(jìn)行業(yè)務(wù)性的指導(dǎo)，從而減少領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的人數(shù)，并優(yōu)化部門的業(yè)務(wù)效能。市級(jí)政府在大部制改革中效仿西方國家的“輔佐型副職”模式，將有利于行政效率的提高和行政成本的節(jié)約。

(三)健全公務(wù)員培訓(xùn)與交流機(jī)制

追根尋底，大部制改革其實(shí)也是公務(wù)員隊(duì)伍的改革。市級(jí)大部制改革促使職能部門向更高效、更精簡的方向發(fā)展，這就要求執(zhí)行者的水平和質(zhì)量有更高的水準(zhǔn)。面對(duì)基層人員整體素質(zhì)低下的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為關(guān)鍵在于健全公務(wù)員的培訓(xùn)與交流機(jī)制。

第一，建立一個(gè)常態(tài)化的基層公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制，提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。上級(jí)機(jī)關(guān)要定期或不定期的組織基層人員進(jìn)行專門性的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。按照“缺什么補(bǔ)什么，從理論到實(shí)踐”的要求，結(jié)合崗位職責(zé)要求和不同層次、不同類別公務(wù)員的特點(diǎn)，選擇有培訓(xùn)需求的公務(wù)員進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容重點(diǎn)側(cè)重于加強(qiáng)公務(wù)員的理論業(yè)務(wù)和行政能力的培訓(xùn)，尤其是市級(jí)大部制改革后，要加強(qiáng)公務(wù)員的統(tǒng)籌兼顧能力、應(yīng)急能力、溝通協(xié)調(diào)能力和執(zhí)行能力的培訓(xùn)提升。培訓(xùn)的方式主要有兩種類型：一種是要求基層各業(yè)務(wù)部門定期或不定期的選出代表直接到上級(jí)機(jī)關(guān)來參加培訓(xùn)；另一種是上級(jí)機(jī)關(guān)專門定期或不定期的選派上級(jí)機(jī)關(guān)中的業(yè)務(wù)骨干成員直接深入基層，以在基層的工作現(xiàn)場對(duì)基層業(yè)務(wù)成員進(jìn)行面對(duì)面的培訓(xùn)與指導(dǎo)。為了提高上述兩種培訓(xùn)的效果，各上級(jí)機(jī)關(guān)不僅要加大培訓(xùn)的資金投入與組織力度，而且還應(yīng)該將上述兩種培訓(xùn)納入制度范圍，以確保其穩(wěn)定性與長期性。

第二，加大干部縱橫向交流力度，實(shí)行定期輪崗機(jī)制?；鶎庸珓?wù)員可通過交流任職、掛職的方式來加強(qiáng)交流。交流方式具體分為兩種：一種是定期將市級(jí)機(jī)關(guān)人員指派到區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門任職、掛職，以發(fā)揮市級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)員熟悉業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，帶動(dòng)和提高基層工作人員的業(yè)務(wù)水平；另一種方式就是將區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)秀人員與年輕干部調(diào)進(jìn)到市級(jí)機(jī)關(guān)部門掛職鍛煉，開拓他們的視野，更新他們的知識(shí)，提高他們的管理水平，以使他們盡可能快地具備與事權(quán)下放后相匹配的業(yè)務(wù)能力。更重要的是，政府相關(guān)部門要將市級(jí)機(jī)關(guān)部門與基層部門間的成員交流制度化、常規(guī)化、定期化，避免交流主觀隨意性、形式性、運(yùn)動(dòng)性。

(四)拓寬公務(wù)員晉升渠道

人才流失的最主要原因是政府人員感覺職業(yè)前途渺茫，晉升途徑變窄，因而市級(jí)政府必須拓寬公務(wù)員的晉升途徑。

首先，完善公務(wù)員職位分類。我國傳統(tǒng)公務(wù)員管理模式中的一個(gè)很大問題是待遇與行政職務(wù)級(jí)別掛鉤?；鶎庸珓?wù)員由于受機(jī)構(gòu)規(guī)格和職數(shù)限制，晉升空間就變得很狹小。因此，市級(jí)政府應(yīng)將現(xiàn)行的單一的“綜合管理類”分類轉(zhuǎn)變成“綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)”3個(gè)類別。其中，行政執(zhí)法與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員與原有行政級(jí)別脫鉤，設(shè)立獨(dú)立的職務(wù)序列。行政執(zhí)法公務(wù)員設(shè)7個(gè)職級(jí)，各個(gè)職級(jí)沒有上下級(jí)關(guān)系，職級(jí)晉升與個(gè)人年工積累和工作業(yè)績掛鉤；專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員從高到低設(shè)置主任、主管、助理等職務(wù)，職務(wù)晉升與專業(yè)技術(shù)條件掛鉤，同時(shí)考慮個(gè)人年工積累和工作業(yè)績。深圳市率先打破公務(wù)員在選拔晉升上“擠獨(dú)木橋”的現(xiàn)狀，于2010年2月出臺(tái)《深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類管理改革實(shí)施方案》，社會(huì)各界反映良好。[6]其次，在基層政府人員的提拔上應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：一是逐步建立將優(yōu)秀的區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員遴選到上級(jí)機(jī)關(guān)的工作機(jī)制，提高從基層提拔公務(wù)員的比例；二是在現(xiàn)行的“上級(jí)指派”方式上增加“居民直選”比例，將年限、年齡、職位等競爭的硬性條件降低，特別是在市直與各區(qū)干部競爭上崗時(shí)，要考慮基層公務(wù)員往往只能在科級(jí)以下職務(wù)等級(jí)，使青年公務(wù)員可以不因資歷、工作年限而參與競爭，獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)；三是充分利用非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)崗位，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀、任職年限較長的青年公務(wù)員予以提拔使用，進(jìn)一步激發(fā)他們的工作熱情和動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)：

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[5]李利平.中外副職設(shè)置模式的比較研究[J].中國黨政干部論壇，2008(4)：29-31.

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