(深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司，廣東深圳518021)

面對嚴峻的交通形勢，針對車輛多、人口密、土地資源緊張的具體市情，2012年《深圳市城市交通白皮書》明確提出包括“優(yōu)先發(fā)展公交、挖掘設(shè)施潛力、增加設(shè)施供應、調(diào)控交通需求”四大類共24條措施的近期交通擁堵治理路線圖[1]，并以停車需求管理作為交通需求管理的核心手段，通過提高停車收費標準，增加小汽車使用成本，有針對性地抑制小汽車通勤出行[2]。本文在分析深圳市交通發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對停車收費調(diào)整方案及其立法保障進行研究和探索，旨在為深圳市停車收費調(diào)整提供技術(shù)支撐。

1 深圳市交通發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 交通擁堵狀況

1）交通擁堵空間分布特征。

深圳市交通擁堵范圍主要集中于局部地區(qū)以及部分關(guān)鍵通道上。從區(qū)域分布來看，工作日交通擁堵區(qū)域主要集中在原經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)，近年來，原經(jīng)濟特區(qū)外部分城市中心區(qū)也逐漸出現(xiàn)交通擁堵現(xiàn)象，見圖1。在通道方面，隨著原深圳經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)外一體化進程加快，連通原經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)外的原二線關(guān)通道交通擁堵狀況進一步加??；同時，隨著機動車數(shù)量的快速增長，在東西向狹長的原經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)，部分東西向干路交通運行狀況也逐步惡化。

2）交通擁堵時間分布特征。

深圳市交通指數(shù)將道路交通運行狀況分為5個等級，交通指數(shù)≤1為暢通、＞1～2為基本暢通、＞2～3為緩行、＞3～4為輕度擁堵，＞4～5為擁堵。從工作日交通指數(shù)時間分布(見圖2)可以看出，深圳市交通運行存在明顯的早晚高峰現(xiàn)象。早高峰持續(xù)時間較短，峰值較低；晚高峰持續(xù)時間較長，峰值較高。08∶00—09∶00和 17∶30—19∶30，交通指數(shù)均在2及以上。

小汽車通勤出行是深圳市交通高峰時段道路交通運行的主體，也是導致交通擁堵的主要因素。小汽車通勤出行表現(xiàn)在停車方面有兩個典型特征：1)停車時間較長(10 h左右)，基本上是從上班一直停放至下班；2)進出停車場的時間集中在早晚高峰，早上從居住區(qū)停車場出發(fā)，晚上則從辦公區(qū)停車場出發(fā)。

1.2 停車收費狀況

現(xiàn)狀深圳市停車收費標準總體偏低，不能達到抑制小汽車出行的目的，反而變相鼓勵小汽車擁有和使用。同時，停車收費結(jié)構(gòu)也不盡合理。一方面，停車收費結(jié)構(gòu)倒掛，停放方便且占用公共道路資源的路內(nèi)停車反而免費，導致路外停車場(庫)使用率低，影響開發(fā)商建設(shè)停車場的積極性，部分公共停車場已私下改變功能；另一方面，停車收費標準沒有拉開短時間停車和長時間停車的收費級差。

1）路外停車。

對于本課程的考核,理論上要加強對實踐能力的考核。[4]考核總成績可分為平時成績、筆試成績和實踐成績等部分，按一定比例構(gòu)成學生的最終考核成績。在參與式課程教學考核中，應該將學生在課堂教學過程中的表現(xiàn)作為考核的重要依據(jù)，以彰顯學生在參與式學習過程中的主體地位。此外，具體考核方式和內(nèi)容也可以由學生參與討論和確定，這樣還可從一定程度增加學生的課程參與度，同時可以達到提高學生積極學習的目的。

以深圳市核心區(qū)路外停車場為例，社會公共類與臨時類停車場的收費標準為首小時收費15元，首小時后為3元·h-1；商業(yè)場所類停車場在每小時收費不超過15元、全天最高限價60元的基礎(chǔ)上，可自主確定各自的收費標準[4]。受全天最高限價60元的影響，目前絕大多數(shù)商業(yè)場所類停車場的收費標準為首小時15元，首小時后為3～5元·h-1，存在停車時間越久費率反而越低的問題。相對較低的收費導致停車位周轉(zhuǎn)率低，不利于調(diào)控小汽車長時間停車需求，并進一步加大了停車供需矛盾。

2）路內(nèi)停車。

1997—2007年，深圳市路內(nèi)停車全部由高戍達公司管理，按每半小時3元的標準采用咪表收費。受企業(yè)逐利性的影響，存在強制售卡、粗暴鎖車等現(xiàn)象，遭到市民的廣泛質(zhì)疑。2007年10月起，高戍達公司退出咪表管理，全市約3 000個路內(nèi)停車位開始免費向公眾開放。2009年2月，深圳市交警根據(jù)道路交通運行狀況和道路條件，對原有3 000個停車位進行調(diào)整，并新增部分停車位，在全市共設(shè)置1.68萬個路內(nèi)停車位，至今全部免費使用。路內(nèi)停車免費使用雖然在一定程度上緩解了停車難問題，但卻導致停車收費結(jié)構(gòu)倒掛現(xiàn)象進一步惡化。

圖1 深圳市2012年1—10月工作日晚高峰平均交通指數(shù)區(qū)域分布Fig.1 Distribution of weekday average traffic indices in different areas from January to October of 2012 in Shenzhen

2 停車收費調(diào)整思路

小汽車通勤出行是深圳市交通高峰時段擁堵的主要因素，因此，將停車需求管理的重點對象確定為通勤小汽車。結(jié)合深圳市交通擁堵情況，考慮通過提高擁堵區(qū)域小汽車停車費用，引導有車一族不使用小汽車上下班，尤其不要在交通高峰時段使用小汽車。為了有針對性地落實交通需求管理、調(diào)控小汽車通勤出行，停車收費政策總體上秉持“差別化”的原則，實行“分區(qū)、分類、分時”差別化策略。

圖2 深圳市2012年11月工作日交通指數(shù)時間分布Fig.2 Distribution of weekday traffic indices at different time on November 2012 in Shenzhen

表1 深圳市停車收費分區(qū)考慮因素Tab.1 Influential factors on parking charge zoning in Shenzhen

2.1 分區(qū)差別化

如表1所示，綜合考慮交通運行空間分布特征、不同區(qū)域公共交通服務水平和土地開發(fā)強度等因素，調(diào)整停車收費分區(qū)方案，相應擴大一類區(qū)、二類區(qū)的范圍，見圖3。分區(qū)差別化停車收費政策總的原則是交通越擁堵、公共交通服務水平越高、土地開發(fā)強度越高的地區(qū)，停車收費越高，即一類區(qū)高于二類區(qū)，二類區(qū)高于三類區(qū)。

2.2 分類差別化

分類差別化包括按需求分類和按停車類型分類兩種。按照需求分類差別化的原則，將停車需求分為工作地、商業(yè)地及居住地停車需求三類，總體上工作地應采用最高的停車收費標準，提高小汽車通勤出行的停車成本。按照路內(nèi)停車和路外停車分類差別化的原則，應盡快實施路內(nèi)停車收費管理。在路外停車收費調(diào)整方案的基礎(chǔ)上，確定路內(nèi)停車收費與路外停車收費的合理比價關(guān)系，平衡路內(nèi)與路外停車場的使用。

2.3 分時差別化

分時差別化指針對交通擁堵的時間分布差異性，將停車時段分為工作日與非工作日兩類，然后每一類再細分為高峰時段和非高峰時段兩類。分時差別化收費政策總的原則是越擁堵的時段收費越高，即工作日高于非工作日，高峰時段高于非高峰時段。

3 停車收費調(diào)整方案

3.1 路外停車收費

針對小汽車通勤出行停車時間長及進出停車場時間集中兩個特征，對路外停車提出兩種收費方案(見圖4)：1)交通方式轉(zhuǎn)移方案，針對停車時間長的特征，提高長時間停車成本；2)鼓勵錯峰出行方案，針對進出停車場時間集中的特征，提高交通高峰時段小汽車使用成本。深圳市擬選取典型片區(qū)對這兩種方案進行試點，根據(jù)實施效果擇優(yōu)推廣。

1）交通方式轉(zhuǎn)移方案。

維持住宅類停車收費現(xiàn)行標準不變，大幅提高非住宅類停車收費標準。具體措施包括：提高工作日白天的停車成本，取消全天最高限價，以引導有車一族盡量不使用小汽車通勤出行，改用公共交通等綠色交通方式；降低夜間和非工作日的停車成本，以保持商業(yè)活力等。建議目前停車收費調(diào)整暫不涉及三類區(qū)，同時維持醫(yī)院配套停車場收費標準不變。

深圳市一類區(qū)路外停車首小時收費標準現(xiàn)為15元·h-1，已經(jīng)是全國最高的小時收費標準，因此，不宜再通過提高每小時收費標準的方式提高路外停車成本，而應采用取消全天最高限價的方式解決停車時間越長費率反而越低的問題，遵循“用者自付”的原則，停車時間越長，停車成本越高。以一類區(qū)為例，在取消全天最高限價60元的基礎(chǔ)上，工作日白天(8∶00—20∶00)收費標準仍維持15元·h-1。按照工作日與非工作日交通指數(shù)的差異，擬定非工作日白天(8∶00—20∶00)收費標準為工作日的40%，即6元·h-1；夜間(20∶00—次日8∶00)收費標準為2元·h-1，最高收費10元(見圖5)，略高于居住區(qū)停車場月卡收費標準，通過降低夜間停車成本，可為周邊停車供應不足的居住區(qū)居民夜間停車提供便利。該方案大幅提高了非住宅類路外停車場工作日白天的停車費用，一類區(qū)最高停車費用將從現(xiàn)狀60元提高至180元。根據(jù)停車收費敏感性分析，小汽車通勤出行分擔率約下降10%，基本達到深圳市近期治理交通擁堵的目標值。

提高停車收費帶來的新增收益屬于政策性收益，理應納入政府財政，并返還用于發(fā)展交通。因此，建議向停車場征收行政性收費——路外停車場停車調(diào)節(jié)費，將停車場多收益的費用上繳市財政專戶，實行收支兩條線管理，專項發(fā)展交通，更多地體現(xiàn)交通公平性。

2）鼓勵錯峰出行方案。

維持路外停車收費現(xiàn)行標準不變，工作日交通高峰時段小汽車初次駛出停車場時按次收取路外停車場停車調(diào)節(jié)費(行政性收費)，有針對性地提高小汽車使用成本，鼓勵錯峰出行，市民可以根據(jù)實際情況選擇不開車上下班或避開交通高峰時段開車，達到“削峰”的目的，緩解交通擁堵。

根據(jù)現(xiàn)狀工作日小汽車通勤出行時間分布以及動態(tài)交通高峰時段分布特征，深圳市擬定早、晚交通高峰時段均為兩個小時，分別為 7∶30—9∶30和 17∶30—19∶30。同時考慮車輛駛出停車場與導致?lián)矶碌难舆t時間(約15 min)，確定路外停車場停車調(diào)節(jié)費征收時段為 7∶15—9∶15和 17∶15—19∶15。按照道路交通擁堵情況進一步細分收費時段，實行階梯價格，交通越擁堵時段收費越高，細化對小汽車通勤出行的調(diào)控。收費標準的制定以停車收費的敏感性分析以及道路動態(tài)交通運行特征分析為基礎(chǔ)，以一類區(qū)為例，工作日小汽車若在交通最擁堵的時段(7∶45—8∶45和17∶45—18∶45)駛出停車場，每次收費 20元；若在高峰其余征收時段駛出停車場，每次收費10元，見圖6。由此，一天可能增加的停車成本有0元、10元、20元、30元和40元多種組合，如果交通高峰時段不開車，出行成本將不會增加，而越集中于交通高峰時段出行，出行成本增加越多。鼓勵錯峰出行方案涵蓋全市一、二類區(qū)所有停車場，包括住宅區(qū)，即住宅區(qū)停車場月卡用戶如果在早晚高峰時段使用小汽車，同樣需要繳納停車場停車調(diào)節(jié)費。

3.2 路內(nèi)停車收費

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，路內(nèi)停車占用道路資源、對動態(tài)交通系統(tǒng)影響較大，在交通高峰時段原則上只提倡短時停車。制定路內(nèi)停車收費標準應綜合考慮與路外停車收費的關(guān)系，建議短時間停車(1 h以內(nèi))實行不高于周邊路外停車的收費標準，長時間停車(1 h以上)實行高于周邊路外停車的收費標準，以加快路內(nèi)停車周轉(zhuǎn)率、促使長時間停車需求首選路外停車場停放。同時，考慮到住宅區(qū)夜間停車位不足的問題，建議在道路交通暢通的22∶00—次日7∶15實行路內(nèi)停車免費。

圖3 深圳市停車收費分區(qū)Fig.3 Parking charge zones in Shenzhen

圖4 深圳市路外停車收費方案示意圖Fig.4 Off-street parking charge scheme

圖5 一類區(qū)工作日非住宅類路外停車場收費標準24 h累計示意圖Fig.5 Cumulative diagram of weekday off-street parking charge for nonresidential buildings within parking zone I

圖6 一類區(qū)工作日交通高峰時段路外停車場停車調(diào)節(jié)費征收標準Fig.6 Off-street parking charge during weekday peak hours within parking zone I

具體收費方案為：1)一類區(qū)工作日白天(7∶15—22∶00)首半小時5元，首半小時后每半小時10元；非工作日白天(7∶15—22∶00）首半小時2元，首半小時后每半小時4元。夜間(22∶00—次日 7∶15)均免費使用。2)二類區(qū)收費標準約為一類區(qū)的60%。3)三類區(qū)收費標準約為一類區(qū)的40%。

路內(nèi)停車位使用費同樣屬于行政性收費，全額上繳市財政專戶，實行收支兩條線管理。

4 停車收費政策立法保障

上述停車收費方案對現(xiàn)行標準進行了較大幅度的調(diào)整，并提出征收路外停車場停車調(diào)節(jié)費、路內(nèi)停車實施收費管理等突破性的建議，為此，必須同時提供相關(guān)立法保障，從制度層面配套相關(guān)的管理措施。

4.1 路內(nèi)停車收費管理

為了規(guī)范路內(nèi)停車的收費管理，規(guī)避原路內(nèi)停車企業(yè)管理模式帶來的一系列負面影響，深圳市在立法方面進行了積極探索和落實。2011年深圳市人大常務委員會通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》明確規(guī)定，路內(nèi)停車管理及收費由市政府確定的行政部門負責實施，負責實施的行政部門可以委托依法成立的管理公共事務的組織具體實施；路內(nèi)停車使用費屬于行政性收費，應當上繳市財政專戶，實行收支兩條線管理，并專項用于發(fā)展公共交通、治理交通擁堵和排除交通安全隱患，費用收取和使用情況應當每年向社會公布。遵照該條例的精神，目前，深圳市已明確由市交通運輸委員會下屬事業(yè)單位——深圳市道路交通管理事務中心負責具體實施路內(nèi)臨時停車收費管理工作。

4.2 停車場停車調(diào)節(jié)費征收

中國城市的路外停車場大部分為非政府產(chǎn)權(quán)，由于缺乏法律依據(jù)，在提高路外停車收費標準后，政府無法將停車場經(jīng)營者新增的收益納入市財政，市民普遍質(zhì)疑政府提高停車收費是為停車場經(jīng)營者牟利。征收路外停車場停車調(diào)節(jié)費是深圳市在停車收費政策方面的探索性突破，為了保障這一構(gòu)想付諸實踐，以《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》的修訂為契機，將路外停車場停車調(diào)節(jié)費的征收依據(jù)落實到法律層面，并明確其屬于行政性收費性質(zhì)，為下一階段征收停車場停車調(diào)節(jié)費提供法律保障。

4.3 違章停車執(zhí)法管理

國內(nèi)外城市停車管理的經(jīng)驗表明，在缺乏執(zhí)法強制力的情況下，會導致違章停車以及停“霸王車”現(xiàn)象大量存在，不但嚴重影響道路交通運行，而且對正常的路內(nèi)停車管理帶來較大沖擊。在深圳市現(xiàn)有體制下，僅僅依靠交警的力量尚無法根除路內(nèi)違章停車和?！鞍酝踯嚒爆F(xiàn)象。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》，可以賦予事業(yè)單位人員行政執(zhí)法資格。因此，深圳市已啟動《深圳市機動車道路臨時停放管理辦法》的編制工作，明確由深圳市道路交通管理事務中心協(xié)助市公安機關(guān)交通管理部門對道路違章停車行為進行管理，以加強執(zhí)法力量。

5 結(jié)語

停車收費作為交通需求管理的重要著力點，其性質(zhì)正逐漸由資源性、服務性收費轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝?、調(diào)控性收費。停車收費標準的制定和實施也面臨一系列新問題，如政策性收費與服務性收費的協(xié)調(diào)、交通需求管理精細化要求與收費標準實施操作便利性的協(xié)調(diào)、政策性收益管理制度的設(shè)計等。本文以深圳市為例，探索性地研究了面向交通需求管理的停車收費標準調(diào)整，重點針對小汽車通勤出行特征，提出“交通方式轉(zhuǎn)移”和“鼓勵錯峰出行”兩種停車收費方案，同時創(chuàng)新性地提出征收行政性收費——路外停車場停車調(diào)節(jié)費，并將提高停車收費后停車場經(jīng)營者新增的收益納入市財政，還從制度層面探討了相關(guān)立法保障。停車收費政策作為一項公共政策，其制定和實施涉及政府各部門的協(xié)調(diào)、政府與停車場經(jīng)營者以及市民的博弈，其中，尚有許多內(nèi)容值得進一步研究，例如停車收費標準分階段/分區(qū)域?qū)嵤┎呗浴嵤┬Чu估、收費標準的動態(tài)調(diào)整機制等。

[1]張曉春，宋家驊，陳蔚，等.深圳市城市交通白皮書[R].深圳：深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司，2012.

[2]張曉春，呂國林，孫正安，等.深圳市停車發(fā)展政策及實施方案[R].深圳：深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司，2012.

[3]張曉春，呂國林，孫正安，等.深圳市停車收費調(diào)整實施方案[R].深圳：深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司，2012.

[4]深圳市物價局.深圳市物價局關(guān)于發(fā)布《深圳市機動車停放服務收費管理辦法》的通知(深價規(guī)[2008]1號)(EB/OL).2011[2013-04-20].http∶//www.pmone.com.cn/html/guangdong/20110909/573.html.