劉影

[摘 要]當(dāng)前我國政府公信力有陷入“塔西佗陷阱”的趨勢，政府無論說真話還是假話，做好事還是壞事，公眾都會(huì)認(rèn)為其是在說假話和做壞事，也就是對政府行為持一種不信任的態(tài)度。因此，加強(qiáng)政府誠信建設(shè)迫在眉睫，而政府誠信問題又屬行政倫理范疇，即政府誠信是行政倫理的基本價(jià)值追求，而本文就是從行政倫理的視角來探析我國當(dāng)前的政府誠信建設(shè)問題。

[關(guān)鍵詞]行政倫理；信任；政府誠信；公信力

[中圖分類號]D30 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）02-0063-03

近幾年媒體報(bào)道過很多類似的事件。如，為什么在公共場所有人摔倒了，沒有人去扶？是人們的良心泯滅了嗎？當(dāng)然不是，是人們不敢去扶。近幾年發(fā)生的許多類似的事件都反映了我們當(dāng)前社會(huì)誠信的大大缺失。而社會(huì)誠信包括個(gè)人誠信、商務(wù)誠信、政府誠信三個(gè)方面，其中政府誠信占主導(dǎo)地位，它是社會(huì)誠信的典范，因此，要提高整個(gè)社會(huì)的信用水平，就必須大力加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，以政府誠信帶動(dòng)社會(huì)誠信。

一、行政倫理與政府誠信的理論界定

“倫理”在我國《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋是“人與人相處的各種道德準(zhǔn)則?！倍姓惱硎枪残姓I(lǐng)域內(nèi)政府及其工作人員在處理與社會(huì)其他組織和個(gè)人以及彼此關(guān)系時(shí)，應(yīng)該遵守的基本道德準(zhǔn)則及行為規(guī)范。其基本內(nèi)容可劃分為兩個(gè)維度：制度倫理和個(gè)體倫理。

制度倫理是以法規(guī)、制度的形式對行政活動(dòng)的道德訴求，主要包括行政倫理規(guī)范和行政倫理制度兩個(gè)方面。行政倫理規(guī)范是制度倫理中微觀層面的具體倫理制度，它包括成文和不成文兩種形式。成文的行政倫理規(guī)范包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，如《憲法》《行政法》《中華人民共和國公務(wù)員法》等；以及黨和政府制定的有關(guān)黨、政府及其工作人員行為標(biāo)準(zhǔn)和活動(dòng)政令、政策、規(guī)則、守則等，如《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《國務(wù)院工作規(guī)則》《國家公務(wù)員行為規(guī)范》《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》和《六項(xiàng)禁令》等。不成文的行政倫理規(guī)范是指長期存在于公共管理活動(dòng)中，并被政府及其工作人員內(nèi)心接受和認(rèn)可的紀(jì)律、習(xí)慣、規(guī)矩等。

個(gè)體倫理是相對于制度倫理而言的，是公共權(quán)力主體以自覺、內(nèi)省的方式對個(gè)體道德完善的倫理訴求，其具體內(nèi)容包括：行政理想、行政態(tài)度、行政責(zé)任、行政技能、行政紀(jì)律、行政良心、行政榮譽(yù)、行政作風(fēng)等基本范疇，而這些基本范疇又是以公共權(quán)力主體的行政倫理觀為核心價(jià)值導(dǎo)向的。行政倫理觀是一種特定的價(jià)值觀，是公共權(quán)力主體世界觀、人生觀、利益觀和權(quán)力觀等思想道德觀念上的集中體現(xiàn)，是整個(gè)行政倫理的靈魂。因此世界各國政府都十分重視行政倫理觀的構(gòu)建?！罢\信”自古以來就是我國社會(huì)最基本的倫理道德要求，其本意是誠實(shí)不欺、有諾必踐。在我國古代早期文獻(xiàn)中，“誠”與“信”是兩個(gè)分立而又有著緊密聯(lián)系的道德范疇，直至戰(zhàn)國后期，“誠信”才開始連用。我國古代流傳至今的第一部有系統(tǒng)的字書——東漢許慎著《說文解字》曰：“誠，信也，從言從聲”，“信，誠也，從人從言”，說明兩者在本意上是相通的。

而政府誠信是現(xiàn)代行政倫理最基本的價(jià)值追求。政府誠信就是要求作為公共權(quán)力主體的政府及其工作人員對客體公眾要誠實(shí)不欺、有諾必踐，同時(shí)它也是客體公眾對主體政府的一種行為評價(jià)。根據(jù)西方契約理論，政府誠信是政府存在的合法性基礎(chǔ)。西方契約理論認(rèn)為，政府與社會(huì)公眾之間是一種以公共權(quán)力為中心的政治委托代理關(guān)系，政府作為政治代理人必須按照作為政治委托人的社會(huì)公眾的意愿行使公共權(quán)力，而社會(huì)公眾之所以愿意將公共權(quán)力委托給政府行使，也是出于對政府的信任。因此誠信作為契約的派生價(jià)值，是政府的內(nèi)在規(guī)定性之一，是政府存在的合法性基礎(chǔ)。

在整個(gè)社會(huì)誠信體系中，政府誠信處于重要位置，它是整個(gè)社會(huì)誠信的主導(dǎo)和典范?？鬃釉唬骸白佑?，而民善矣！君子之德風(fēng)，小人之德草；草上之風(fēng)，必偃。”意思是：為政者的道德作風(fēng)如風(fēng)，百姓的道德作風(fēng)如草，風(fēng)向哪邊吹，草就向哪邊倒。這形象地說明了政府的道德行為，在一定意義上對整個(gè)社會(huì)道德風(fēng)尚起著決定性的影響。因此政府只有自身做到誠實(shí)守信，才能得到人民的信賴和擁護(hù)，才能帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)講求誠信。

二、當(dāng)前我國政府誠信缺失的表現(xiàn)及原因

（一）當(dāng)前我國政府誠信缺失的表現(xiàn)

1.政策、措施朝令夕改。政策、措施朝令夕改是典型的政府失信行為，這在地方政府較為常見。一些地方政府為了超常規(guī)、跨越式發(fā)展，在制定政策時(shí)不考慮社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展及政策的長期適應(yīng)性和連續(xù)性，僅滿足于本屆政府的任期，搞短期行為，于是出現(xiàn)“一屆政府一套政策”、“新官不理舊事”的現(xiàn)象。除此之外，也有因政府決策失誤而導(dǎo)致政策、措施朝令夕改的現(xiàn)象。如2013年年初頒布的新交規(guī)中“闖黃燈扣分”一項(xiàng)實(shí)施不久就被取消了，這是一個(gè)典型的政府決策失誤的案例，如果政府在決策前能夠充分調(diào)研并廣泛征求社會(huì)意見，就可避免類似問題的發(fā)生。

2.經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏誠信。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏誠信主要表現(xiàn)為一些地方政府在招商引資過程中的不誠信行為，以及一些地方政府拖欠企業(yè)工程款或拒付個(gè)人賠償金的行為等。一些地方政府部門為了完成招商任務(wù)，在招商前承諾得特別好，而項(xiàng)目引進(jìn)后卻不能如約兌現(xiàn)，結(jié)果不但損傷了政府的公信力，也不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。執(zhí)法活動(dòng)缺乏誠信。如“釣魚執(zhí)法”、暴力執(zhí)法等違法行政行為，以及權(quán)力尋租和暗箱操作等權(quán)力腐敗現(xiàn)象。政府及其工作人員作為公共權(quán)力的主體，應(yīng)該以為民服務(wù)為宗旨，依法行使公共權(quán)力，而不應(yīng)該暴力執(zhí)法或以權(quán)謀私。

3.政府內(nèi)部活動(dòng)缺乏誠信。一些地方政府官員為了顯示政績或?yàn)榱说玫缴霞壍奶岚魏凸膭?lì)，搞一些虛假的面子工程和政績工程，例如一些地方政府為了完成上級下達(dá)的任務(wù)而進(jìn)行數(shù)據(jù)造假。

（二）當(dāng)前我國政府誠信缺失的原因

1.主觀個(gè)體倫理缺失。主觀個(gè)體倫理缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府工作人員誠信意識淡漠；二是政府工作人員能力素質(zhì)有待提升。政府是由人組成的，政府職能也是通過人來具體實(shí)施的，因此政府失信實(shí)質(zhì)上是由政府工作人員的失信行為而導(dǎo)致的。公共選擇理論認(rèn)為，人類的一切行為，不論是政治行為還是經(jīng)濟(jì)行為，都應(yīng)從個(gè)體的角度去尋找原因。因?yàn)閭€(gè)體是組成群體的基本細(xì)胞，個(gè)體行為的集合構(gòu)成了集體行為。由于受中國傳統(tǒng)行政倫理觀念的影響，以及行政倫理困境的存在，導(dǎo)致政府工作人員誠信意識淡薄。

我國古代社會(huì)同時(shí)存在兩種行政倫理觀念：一種是外灌式的行政倫理觀念，另一種是內(nèi)引式的行政倫理觀念。外灌式的行政倫理觀念是政府將某種現(xiàn)成的社會(huì)倫理貫徹到公共行政領(lǐng)域而得出的政府及其工作人員應(yīng)該持有的行政倫理觀念及應(yīng)該遵守的行政倫理規(guī)范。內(nèi)引式的行政倫理觀念是政府及其工作人員從公共行政的內(nèi)在特征和規(guī)律中所汲取的政府及其工作人員應(yīng)該持有的行政倫理觀念及應(yīng)該遵守的行政倫理規(guī)范，如我們現(xiàn)在所謂的官場“潛規(guī)則”。

行政倫理困境是指由于政府工作人員雙重身份的存在導(dǎo)致其在公共行政活動(dòng)中易陷入兩難抉擇當(dāng)中。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，政府工作人員既是“公利人”，又是“經(jīng)濟(jì)人”。作為“公利人”，政府工作人員要以尋求公共利益最大化為目標(biāo)；而作為“經(jīng)濟(jì)人”，政府工作人員卻要以追求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)。馬克思認(rèn)為“各個(gè)人過去和現(xiàn)在始終是從自己出發(fā)的?！薄叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。而政府工作人員是經(jīng)濟(jì)人的現(xiàn)實(shí)性也來源于我們所處的這樣一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段：即社會(huì)主義初級階段。社會(huì)主義初級階段的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了勞動(dòng)依然是個(gè)人謀生的手段。所以，正是由于政府工作人員的這種雙重身份，導(dǎo)致其在公利與私利面前易陷入兩難的抉擇當(dāng)中，這也是導(dǎo)致其誠信意識淡薄的主要原因之一。很多時(shí)候，政府失信行為的發(fā)生與政府工作人員自身能力素質(zhì)問題有關(guān)。比如有些政府工作人員主觀上是想誠信行政，但由于自身能力欠缺而導(dǎo)致無信行為的發(fā)生。因此，不斷提升政府工作人員的能力素質(zhì)，使其具備駕馭本職工作的能力，才能避免各種失信行為的發(fā)生。

2.客觀制度倫理缺失。首先，政府誠信制度缺失。就我國目前的情況來看，雖然國家立法部門和一些地方政府出臺了有關(guān)加強(qiáng)政府誠信建設(shè)的法規(guī)，但這些法規(guī)只是從原則上或宏觀上對政府及其工作人員的行政行為進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，缺少可操作性和可執(zhí)行性。而且目前我國的行政法律體系也不完善，急需制定《行政程序法》《政府信用法》《政務(wù)公開法》《電子政務(wù)法》等規(guī)范政府行為的法律。其次，行政管理體制不完善。我國現(xiàn)行的行政管理體制是一種金字塔式的現(xiàn)代科層制，也就是“官僚制”。官僚制由德國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯提出，它既是一種組織結(jié)構(gòu)，也是一種管理體制，目前早已滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。官僚制之所以被廣泛采用，是因?yàn)樗哂薪M織易控制與協(xié)調(diào)和行政效率高等優(yōu)勢。但是它也存在一個(gè)明顯的弊病，就是容易滋生腐敗現(xiàn)象。因?yàn)楣倭胖七@種“金字塔”式的組織結(jié)構(gòu)為公共權(quán)力運(yùn)作創(chuàng)造了一個(gè)“黑箱”環(huán)境，在這種“黑箱”環(huán)境下腐敗才得以滋生蔓延。這也是我們不斷進(jìn)行行政管理體制改革的一個(gè)重要原因。最后，行政監(jiān)督體制不完善。當(dāng)前我國行政監(jiān)督存在的問題是上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時(shí)間太短，紀(jì)委監(jiān)督為時(shí)太晚，而這“五太”問題目前依然存在。

三、我國政府誠信建設(shè)的基本路徑

根據(jù)前面分析的當(dāng)前我國政府誠信缺失的表現(xiàn)及原因，本人建議從行政倫理的兩個(gè)維度來加強(qiáng)我國政府誠信建設(shè)。

（一）加強(qiáng)個(gè)體倫理建設(shè)

1.通過行政倫理教育，引導(dǎo)公務(wù)員樹立以誠信為基礎(chǔ)的行政倫理觀。樹立正確的行政倫理觀是我國政府誠信建設(shè)中首先要解決好的問題，因?yàn)樾姓惱碛^在根本價(jià)值層面上指導(dǎo)著政府工作人員的行為。本人認(rèn)為，“為官發(fā)財(cái)，應(yīng)當(dāng)兩道”，應(yīng)當(dāng)是為官者以及每一個(gè)政府工作人員對自身職業(yè)的一個(gè)最基本的認(rèn)識，在此基礎(chǔ)之上，再樹立以誠信為基礎(chǔ)的行政倫理觀。

2.加強(qiáng)政府工作人員能力建設(shè)。政府誠信不僅意味著政府要在主觀意愿上誠實(shí)守信，還要在客觀事實(shí)上有踐約履諾的結(jié)果，這是對政府的履約能力提出了更高的要求。而要提升政府履約能力，首先要從提高政府工作人員的個(gè)人能力著手。政府工作人員的能力應(yīng)該包括通用能力和專業(yè)能力。通用能力是指作為政府工作人員應(yīng)該具備的一些基本能力，如政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力等。專業(yè)能力是指政府工作人員為勝任所從事的具體工作應(yīng)該具備的能力。

（二）加強(qiáng)制度倫理建設(shè)

加強(qiáng)制度倫理建設(shè)就是要通過誠信這一倫理要求的法制化來指導(dǎo)和約束政府及其工作人員的行政行為，使其不敢不誠信，不得不誠信。

1.要加強(qiáng)政府誠信立法，完善政府誠信制度。如加快制定《行政程序法》《政府信用法》《政務(wù)公開法》《電子政務(wù)法》等規(guī)范政府行為的法律，并確立誠信原則在各法律中的重要地位。在立法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該逐步建立起各項(xiàng)具體制度：如公務(wù)員信用檔案制度、公務(wù)員誠信等級評定制度、政府失信責(zé)任追究制度，等等。

2.要加快行政管理體制改革，完善相關(guān)機(jī)制。如公務(wù)員任免機(jī)制，重點(diǎn)是要在源頭上把好關(guān)，使德才兼?zhèn)涞娜瞬胚M(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，同時(shí)在干部選拔任用中還要防止“火箭官員”現(xiàn)象。再有就是要確立公務(wù)員利益保障機(jī)制，要客觀認(rèn)識公務(wù)員的利益需求，適時(shí)適當(dāng)提高公務(wù)員工資和福利待遇，為公務(wù)員誠信施政提供物質(zhì)保障和精神動(dòng)力。

完善行政監(jiān)督體制目前需要解決以下問題：首先，要解決政府權(quán)力過于集中的問題。鄧小平早在20世紀(jì)80年代就一再提出要解決政府權(quán)力過于集中的問題，政府權(quán)力過于集中這個(gè)核心問題不解決，就容易發(fā)生政府失信現(xiàn)象。其次，要加強(qiáng)行政監(jiān)督立法，從法制上確定每一個(gè)監(jiān)督主體的義務(wù)和責(zé)任。再次，要加強(qiáng)行政監(jiān)督體系建設(shè)，提高專門行政監(jiān)督主體的地位，拓寬民主監(jiān)督渠道。最后，要不斷提高監(jiān)督人員個(gè)體的綜合素質(zhì)。

責(zé)任編輯 侯 琦