張宇

摘 要：該文從土地整治對實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡重要性的研究視角出發(fā)，科學評價天津市土地整治項目的實施效果及其影響因素，將天津市土地整治項目的新增耕地規(guī)模和新增耕地率作為主要考核指標，對全市所轄各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等進行不同尺度土地整治項目新增耕地面積的區(qū)域差異進行分析。結(jié)果表明：天津市土地整治以土地開發(fā)項目為主，土地開發(fā)的新增耕地率均呈現(xiàn)較高水平，而且從區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的尺度看差異度不大；土地整理和土地復墾的項目相對較少，且補充耕地規(guī)模也不大，區(qū)域差異不明顯。

關(guān)鍵詞：土地整治；新增耕地規(guī)模；新增耕地率

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）03-04-01-04

引言

國務(wù)院《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號）要求土地整治“以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導向”。堅守“18億畝”耕地紅線，緊緊圍繞深入貫徹落實科學發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式主線，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的總體要求，統(tǒng)籌推進田、水、路、林、村綜合整治，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展。土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續(xù)利用為目的，對未合理利用土地的整理，因生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀土地的修復，以及未利用土地的開發(fā)等活動，一般包括土地開發(fā)、土地整理和土地復墾等。天津市土地整治在增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，保障糧食和生態(tài)安全，促進社會公平等方面發(fā)揮了重要的積極作用。所轄區(qū)縣政府均把土地整治可增加有效耕地面積作為土地整治實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡作為重點[1]。

科學評價土地整治的實施效果及其影響因素，對豐富土地整治的相關(guān)評價技術(shù)體系，提高土地整治的綜合效益，促進土地整治科學決策有重要理論和實踐價值。目前，國內(nèi)相關(guān)部門和學術(shù)研究多集中在具體項目實施效果評價的內(nèi)容、指標、方法和技術(shù)體系等方面[2]，土地整治增加有效耕地面積也均作為重要衡量指標進行評價[3]。但縱觀各方面研究內(nèi)容，從區(qū)域尺度對土地整治實施效果的橫向（不同區(qū)域）、縱向（不同時段）研究較少，導致土地整治的宏觀決策及區(qū)域評價標準科學依據(jù)不足[4]。

因此，本文從土地整治實際效果的角度出發(fā)，以新增耕地率及新增耕地面積作為考核的主要指標，進行全天津市域范圍內(nèi)不同區(qū)縣在土地整治項目中新增耕地率和新增耕地面積的統(tǒng)計與比較分析。土地整治新增耕地率指土地開發(fā)、整理、復墾項目新增耕地面積與項目實施總面積的比值。本文涉及的數(shù)據(jù)主要包含天津市各區(qū)縣2010-2013年土地開發(fā)、整理和復墾的項目數(shù)量、項目實施總面積、項目新增耕地面積等，數(shù)據(jù)主要來源于2010-2012年天津市國土資源管理部門掌握的土地開發(fā)整理指標控制表和掛鉤復墾驗收臺帳。

1 土地整治項目分析

20世紀90年代末以來，中國土地整治事業(yè)由起步到較快發(fā)展，基本實現(xiàn)了由自發(fā)、無序、無穩(wěn)定投入到有組織、有規(guī)范、有比較穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變[5]。天津市土地整治工作依據(jù)國土部要求，也經(jīng)歷了從無序到規(guī)范標準化的改變。根據(jù)天津市國土資源管理部門掌握的土地開發(fā)整理控制指標和掛鉤復墾驗收臺帳，2010-2012年，天津市實施土地整治項目實現(xiàn)新增耕地總規(guī)模為13 127.32hm2，累計土地整治項目達到97個（已驗收），土地的開發(fā)、整理和復墾項目各占74.23%、2.06%和23.71%。其中土地開發(fā)項目共計72個，新增耕地面積11 881.34hm2，單項目整治規(guī)模為159.27hm2；土地整理項目2個，分別為寶坻區(qū)和武清區(qū)的市級高標準農(nóng)田整理項目，新增耕地面積共計284.16hm2，新增耕地率分別為7%和10%；近幾年天津市在國土資源部政策指引和自身探索的情況下，陸續(xù)實施了5個批次的小城鎮(zhèn)掛鉤試點的農(nóng)村建設(shè)用地復墾工作，其中2010-2012年部分第二、三、四批掛鉤試點的農(nóng)村建設(shè)用地復墾項目完成了驗收工作，驗收項目共計23個，新增耕地面積961.82hm2。

就各相關(guān)區(qū)縣而言（圖1、圖2）。土地整治項目新增耕地總規(guī)模較多的區(qū)縣主要集中在武清區(qū)、寶坻區(qū)、薊縣、寧河縣和靜?？h等5個區(qū)縣，新增耕地面積均在1 300hm2以上，尤其是寶坻區(qū)、薊縣和寧河縣，達到2 000hm2以上；其次是濱海新區(qū)、津南區(qū)、北辰區(qū)和西青區(qū)，新增耕地面積均在500hm2以上，而東麗區(qū)新增耕地面積較少，僅為256.36hm2。土地整治總規(guī)模呈現(xiàn)與土地整治項目數(shù)量較為一致的空間分布規(guī)律。土地整治項目較多的區(qū)縣也主要集中在武清區(qū)、寶坻區(qū)、薊縣、寧河縣和津南區(qū)等5個區(qū)縣，項目個數(shù)均在10個以上，靜?？h緊隨其后，達9個。其中，津南區(qū)由于在近幾年實施小城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤項目卓有成效，因此津南區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地復墾項目較多，但其單個整治項目實施規(guī)模不大，只有62.64hm2。上述武清區(qū)等5個區(qū)縣的單個整治項目實施規(guī)模均達100hm2以上，其中薊縣和寶坻區(qū)達200hm2以上。2010-2012年武清區(qū)、寶坻區(qū)、薊縣、寧河縣和靜?？h等5個區(qū)縣的新增耕地規(guī)模總計10 252.79hm2，占全市新增耕地總規(guī)模的78%，實施項目個數(shù)總計62個，占全市實施總項目個數(shù)的64%，是天津市實施土地整治，補充耕地來源的重點地區(qū)?？傮w來看，天津市這3a的土地整治項目主要以土地開發(fā)項目為主，土地整理項目主要為高標準基本農(nóng)田建設(shè)項目，還需要進一步加強，土地復墾項目需結(jié)合小城鎮(zhèn)增減掛鉤試點項目繼續(xù)開展。

2 土地開發(fā)和整理實施效果空間分析

根據(jù)分析數(shù)據(jù)，2010-2012年，天津市土地開發(fā)項目實施總面積為13 483.58hm2，通過土地開發(fā)新增耕地面積11 881.34hm2，新增耕地率為88.12%，歷年土地開發(fā)項目新增耕地率均維持在80%以上，各年份變化不大。

就各區(qū)縣而言（圖3、圖4、圖5），2010-2012年間天津市土地開發(fā)項目新增耕地面積最多的是薊縣、寶坻區(qū)和寧河縣，新增耕地面積分別為2 380.45hm2、2 257.64hm2和2 332.90hm2；濱海新區(qū)、武清區(qū)和靜?？h新增耕地面積均在600～1 800hm2，其次是西青區(qū)和北辰區(qū)，新增耕地面積分別為415.64hm2和413.15hm2，而東麗區(qū)和津南區(qū)2個區(qū)縣新增耕地規(guī)模較低，分別為256.36hm2和248.41hm2。

土地開發(fā)新增耕地規(guī)模在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上表現(xiàn)出的空間分布特征與區(qū)縣尺度上的基本類似，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的空間分布特征，更能夠直觀表現(xiàn)天津市土地開發(fā)項目主要集中在薊縣北部片區(qū)，寶坻區(qū)、武清區(qū)和寧河縣交界的中部片區(qū)，靜?？h和濱海新區(qū)南部片區(qū)等三大片區(qū)，同時也是天津市重要的生態(tài)涵養(yǎng)地帶和土地整治重點區(qū)域。其中，薊縣的下營鎮(zhèn)、孫各莊鄉(xiāng)、西龍虎峪鎮(zhèn)、寧河縣的潘莊鎮(zhèn)、造價城鎮(zhèn)、北懷淀鄉(xiāng)、靜海縣的中旺鎮(zhèn)等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增耕地面積均在400hm2以上，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的4.19%，開展過土地開發(fā)項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為55，僅為天津市全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的32.93%，因此應(yīng)加大對土地開發(fā)項目的推廣，拓展到更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

根據(jù)分析數(shù)據(jù)，2010-2012年，天津市土地整理項目實施總面積為3 301.36hm2，分別是寶坻區(qū)和武清區(qū)的基本農(nóng)田整理項目，通過土地整理新增耕地面積284.16hm2，新增耕地率平均為8.61%。由于天津市的高標準基本農(nóng)田整理項目于近幾年才陸續(xù)開展，有的項目在2010-2012年間還沒有進行項目驗收，而且高標準基本農(nóng)田建設(shè)的新增耕地規(guī)模有限，所以本次研究僅對已驗收過的2個項目做匯總統(tǒng)計分析，考慮到其不具備代表性，因此并沒有對其做深入的空間差異分析。

3 土地復墾實施效果空間分析

2010-2012年，天津市土地復墾項目實施驗收項目共計23個，驗收總面積為1 086.31hm2，通過土地復墾增耕地面積961.82hm2，新增耕地率為88.54%。

就各區(qū)縣而言（圖6），土地復墾新增耕地率均在較高水平，但以新增耕地面積來看，各區(qū)縣存在明顯差異。天津市土地復墾項目主要是指小城鎮(zhèn)增減掛鉤的項目，這與所在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟狀況與農(nóng)民意愿等方面有著密切的關(guān)系。通過分析圖結(jié)果表明，天津市的土地復墾項目新增耕地來源主要分布在津南區(qū)、西青區(qū)、北辰區(qū)、武清區(qū)和靜?？h，也就是天津市域范圍的中西部地區(qū)。其中津南區(qū)在土地復墾方面較為突出，新增耕地面積503.22hm2，占全市土地復墾新增耕地面積的52.32%，項目總個數(shù)達到了10個，占到全市項目總個數(shù)的43.48%。西青區(qū)和北辰區(qū)的土地復墾新增耕地面積都超過了100hm2，分別占全市土地復墾新增耕地面積的16.47%和11.57%。其他區(qū)縣的新增耕地面積均占全市規(guī)模的5%左右，說明天津市在土地復墾方面，其他區(qū)縣還存在比較大的潛力有待挖掘。

4 存在問題分析

（1）土地整治項目數(shù)量、規(guī)模、類型在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同尺度上呈現(xiàn)出差別，天津市的土地整治項目，仍以開發(fā)類為主，在土地整理和土地復墾上存在地域差別，分布不均勻的現(xiàn)象，土地整治項目在具體實施過程中，更注重資金投入效益、新增耕地數(shù)量及整治項目的實際操作便利性，且這種狀況在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域尺度上表現(xiàn)更為突出。

（2）土地開發(fā)新增耕地率呈現(xiàn)較高水平。就空間分布差異來說，土地開發(fā)補充耕地效果最好的區(qū)域主要集中分布于耕地后備資源較豐富的天津市的北部、中北部和南部地區(qū)，受地形、區(qū)位、經(jīng)濟建設(shè)等條件的制約，中東部地區(qū)和中西部地區(qū)土地開發(fā)新增耕地略少，開發(fā)補充耕地效果在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同尺度差異不大。

（3）土地整理項目的實施有待提高，重點要加大對高標準基本農(nóng)田的建設(shè)，合理確定高標準基本農(nóng)田整理規(guī)模。經(jīng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，2010-2012年天津市高標準基本農(nóng)田整理項目新增耕地規(guī)模僅占全市規(guī)模2.16%，經(jīng)過驗收的項目僅有2個，反映了天津市土地整理項目的推進與實施還有待加強。

（4）土地復墾項目的實施區(qū)域差異化明顯，經(jīng)數(shù)據(jù)分析，僅津南區(qū)無論在項目實施個數(shù)上和新增耕地規(guī)模上都占全市數(shù)量的50%以上，而津南區(qū)的轄區(qū)面積僅占市域面積的3.92%，說明在經(jīng)濟條件具備、農(nóng)民意愿強烈、當?shù)卣块T合理引導的情況下，天津市還可以更有序更顯著的實施小城鎮(zhèn)增減掛鉤項目，因此天津市在實施土地復墾項目上還具備非常大的潛力。

5 政策建議

（1）應(yīng)進一步規(guī)范土地整治項目的類型標準。嚴格執(zhí)行國家和地方制定的土地整治項目管理辦法，明確土地開發(fā)、整理和復墾建設(shè)的項目內(nèi)涵及項目規(guī)模、項目凈增耕地面積比例，盡量減少由于缺乏嚴格的監(jiān)管制度，導致各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上報土地開發(fā)、整理和復墾項目新增耕地面積時出現(xiàn)的各種問題。

（2）要實現(xiàn)以土地整理、復墾為主，適度開發(fā)未利用地的土地整治模式。天津市土地整治呈現(xiàn)“開發(fā)為主，整理為輔”的局面，通過數(shù)據(jù)分析，天津市土地開發(fā)實現(xiàn)新增耕地規(guī)模占全市的90.51%，土地復墾實現(xiàn)新增耕地規(guī)模占7.33%，土地整理實現(xiàn)新增耕地規(guī)模僅占2.16%。天津市近幾年為實現(xiàn)“耕地占補平衡”的目標，以土地開發(fā)為主已經(jīng)取得了一定成效，使得可開發(fā)耕地后備資源所剩無幾，而且各區(qū)縣分布極不均勻，大部分分布在天津市的中北部和南部地區(qū)。如繼續(xù)進行大規(guī)模的土地開發(fā)，勢必會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響。因此，為實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，天津市應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變土地開發(fā)補充耕地為主的耕地占補平衡模式，大力開展土地整理與復墾工程，實現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

（3）嚴格執(zhí)行天津市土地整治規(guī)劃（2011-2015）確定的規(guī)劃期內(nèi)天津市在土地整治方面的重點建設(shè)項目，著重加強土地整理項目，尤其是涉及到各區(qū)縣的高標準基本農(nóng)田建設(shè)的項目，利用工程技術(shù)手段提高項目的新增耕地率；慎重對土地開發(fā)項目的建設(shè)，增強對宜耕后備資源的管理，實現(xiàn)后備資源的可持續(xù)開發(fā)利用；繼續(xù)推進天津市小城鎮(zhèn)掛鉤試點項目對拆舊區(qū)的整理復墾工作，提高復墾設(shè)計水平，并嚴把驗收關(guān)，提升土地復墾項目的新增耕地率和新增耕地的質(zhì)量等級。

參考文獻

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[8]溫明炬，唐程杰.中國耕地后備資源調(diào)查評價數(shù)據(jù)集[M].北京：地質(zhì)出版社，2005. （責編：施婷婷）

土地開發(fā)新增耕地規(guī)模在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上表現(xiàn)出的空間分布特征與區(qū)縣尺度上的基本類似，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的空間分布特征，更能夠直觀表現(xiàn)天津市土地開發(fā)項目主要集中在薊縣北部片區(qū)，寶坻區(qū)、武清區(qū)和寧河縣交界的中部片區(qū)，靜海縣和濱海新區(qū)南部片區(qū)等三大片區(qū)，同時也是天津市重要的生態(tài)涵養(yǎng)地帶和土地整治重點區(qū)域。其中，薊縣的下營鎮(zhèn)、孫各莊鄉(xiāng)、西龍虎峪鎮(zhèn)、寧河縣的潘莊鎮(zhèn)、造價城鎮(zhèn)、北懷淀鄉(xiāng)、靜?？h的中旺鎮(zhèn)等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增耕地面積均在400hm2以上，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的4.19%，開展過土地開發(fā)項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為55，僅為天津市全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的32.93%，因此應(yīng)加大對土地開發(fā)項目的推廣，拓展到更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

根據(jù)分析數(shù)據(jù)，2010-2012年，天津市土地整理項目實施總面積為3 301.36hm2，分別是寶坻區(qū)和武清區(qū)的基本農(nóng)田整理項目，通過土地整理新增耕地面積284.16hm2，新增耕地率平均為8.61%。由于天津市的高標準基本農(nóng)田整理項目于近幾年才陸續(xù)開展，有的項目在2010-2012年間還沒有進行項目驗收，而且高標準基本農(nóng)田建設(shè)的新增耕地規(guī)模有限，所以本次研究僅對已驗收過的2個項目做匯總統(tǒng)計分析，考慮到其不具備代表性，因此并沒有對其做深入的空間差異分析。

3 土地復墾實施效果空間分析

2010-2012年，天津市土地復墾項目實施驗收項目共計23個，驗收總面積為1 086.31hm2，通過土地復墾增耕地面積961.82hm2，新增耕地率為88.54%。

就各區(qū)縣而言（圖6），土地復墾新增耕地率均在較高水平，但以新增耕地面積來看，各區(qū)縣存在明顯差異。天津市土地復墾項目主要是指小城鎮(zhèn)增減掛鉤的項目，這與所在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟狀況與農(nóng)民意愿等方面有著密切的關(guān)系。通過分析圖結(jié)果表明，天津市的土地復墾項目新增耕地來源主要分布在津南區(qū)、西青區(qū)、北辰區(qū)、武清區(qū)和靜?？h，也就是天津市域范圍的中西部地區(qū)。其中津南區(qū)在土地復墾方面較為突出，新增耕地面積503.22hm2，占全市土地復墾新增耕地面積的52.32%，項目總個數(shù)達到了10個，占到全市項目總個數(shù)的43.48%。西青區(qū)和北辰區(qū)的土地復墾新增耕地面積都超過了100hm2，分別占全市土地復墾新增耕地面積的16.47%和11.57%。其他區(qū)縣的新增耕地面積均占全市規(guī)模的5%左右，說明天津市在土地復墾方面，其他區(qū)縣還存在比較大的潛力有待挖掘。

4 存在問題分析

（1）土地整治項目數(shù)量、規(guī)模、類型在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同尺度上呈現(xiàn)出差別，天津市的土地整治項目，仍以開發(fā)類為主，在土地整理和土地復墾上存在地域差別，分布不均勻的現(xiàn)象，土地整治項目在具體實施過程中，更注重資金投入效益、新增耕地數(shù)量及整治項目的實際操作便利性，且這種狀況在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域尺度上表現(xiàn)更為突出。

（2）土地開發(fā)新增耕地率呈現(xiàn)較高水平。就空間分布差異來說，土地開發(fā)補充耕地效果最好的區(qū)域主要集中分布于耕地后備資源較豐富的天津市的北部、中北部和南部地區(qū)，受地形、區(qū)位、經(jīng)濟建設(shè)等條件的制約，中東部地區(qū)和中西部地區(qū)土地開發(fā)新增耕地略少，開發(fā)補充耕地效果在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同尺度差異不大。

（3）土地整理項目的實施有待提高，重點要加大對高標準基本農(nóng)田的建設(shè)，合理確定高標準基本農(nóng)田整理規(guī)模。經(jīng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，2010-2012年天津市高標準基本農(nóng)田整理項目新增耕地規(guī)模僅占全市規(guī)模2.16%，經(jīng)過驗收的項目僅有2個，反映了天津市土地整理項目的推進與實施還有待加強。

（4）土地復墾項目的實施區(qū)域差異化明顯，經(jīng)數(shù)據(jù)分析，僅津南區(qū)無論在項目實施個數(shù)上和新增耕地規(guī)模上都占全市數(shù)量的50%以上，而津南區(qū)的轄區(qū)面積僅占市域面積的3.92%，說明在經(jīng)濟條件具備、農(nóng)民意愿強烈、當?shù)卣块T合理引導的情況下，天津市還可以更有序更顯著的實施小城鎮(zhèn)增減掛鉤項目，因此天津市在實施土地復墾項目上還具備非常大的潛力。

5 政策建議

（1）應(yīng)進一步規(guī)范土地整治項目的類型標準。嚴格執(zhí)行國家和地方制定的土地整治項目管理辦法，明確土地開發(fā)、整理和復墾建設(shè)的項目內(nèi)涵及項目規(guī)模、項目凈增耕地面積比例，盡量減少由于缺乏嚴格的監(jiān)管制度，導致各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上報土地開發(fā)、整理和復墾項目新增耕地面積時出現(xiàn)的各種問題。

（2）要實現(xiàn)以土地整理、復墾為主，適度開發(fā)未利用地的土地整治模式。天津市土地整治呈現(xiàn)“開發(fā)為主，整理為輔”的局面，通過數(shù)據(jù)分析，天津市土地開發(fā)實現(xiàn)新增耕地規(guī)模占全市的90.51%，土地復墾實現(xiàn)新增耕地規(guī)模占7.33%，土地整理實現(xiàn)新增耕地規(guī)模僅占2.16%。天津市近幾年為實現(xiàn)“耕地占補平衡”的目標，以土地開發(fā)為主已經(jīng)取得了一定成效，使得可開發(fā)耕地后備資源所剩無幾，而且各區(qū)縣分布極不均勻，大部分分布在天津市的中北部和南部地區(qū)。如繼續(xù)進行大規(guī)模的土地開發(fā)，勢必會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響。因此，為實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，天津市應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變土地開發(fā)補充耕地為主的耕地占補平衡模式，大力開展土地整理與復墾工程，實現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

（3）嚴格執(zhí)行天津市土地整治規(guī)劃（2011-2015）確定的規(guī)劃期內(nèi)天津市在土地整治方面的重點建設(shè)項目，著重加強土地整理項目，尤其是涉及到各區(qū)縣的高標準基本農(nóng)田建設(shè)的項目，利用工程技術(shù)手段提高項目的新增耕地率；慎重對土地開發(fā)項目的建設(shè)，增強對宜耕后備資源的管理，實現(xiàn)后備資源的可持續(xù)開發(fā)利用；繼續(xù)推進天津市小城鎮(zhèn)掛鉤試點項目對拆舊區(qū)的整理復墾工作，提高復墾設(shè)計水平，并嚴把驗收關(guān)，提升土地復墾項目的新增耕地率和新增耕地的質(zhì)量等級。

參考文獻

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[8]溫明炬，唐程杰.中國耕地后備資源調(diào)查評價數(shù)據(jù)集[M].北京：地質(zhì)出版社，2005. （責編：施婷婷）

土地開發(fā)新增耕地規(guī)模在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上表現(xiàn)出的空間分布特征與區(qū)縣尺度上的基本類似，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的空間分布特征，更能夠直觀表現(xiàn)天津市土地開發(fā)項目主要集中在薊縣北部片區(qū)，寶坻區(qū)、武清區(qū)和寧河縣交界的中部片區(qū)，靜海縣和濱海新區(qū)南部片區(qū)等三大片區(qū)，同時也是天津市重要的生態(tài)涵養(yǎng)地帶和土地整治重點區(qū)域。其中，薊縣的下營鎮(zhèn)、孫各莊鄉(xiāng)、西龍虎峪鎮(zhèn)、寧河縣的潘莊鎮(zhèn)、造價城鎮(zhèn)、北懷淀鄉(xiāng)、靜?？h的中旺鎮(zhèn)等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新增耕地面積均在400hm2以上，占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的4.19%，開展過土地開發(fā)項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為55，僅為天津市全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的32.93%，因此應(yīng)加大對土地開發(fā)項目的推廣，拓展到更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

根據(jù)分析數(shù)據(jù)，2010-2012年，天津市土地整理項目實施總面積為3 301.36hm2，分別是寶坻區(qū)和武清區(qū)的基本農(nóng)田整理項目，通過土地整理新增耕地面積284.16hm2，新增耕地率平均為8.61%。由于天津市的高標準基本農(nóng)田整理項目于近幾年才陸續(xù)開展，有的項目在2010-2012年間還沒有進行項目驗收，而且高標準基本農(nóng)田建設(shè)的新增耕地規(guī)模有限，所以本次研究僅對已驗收過的2個項目做匯總統(tǒng)計分析，考慮到其不具備代表性，因此并沒有對其做深入的空間差異分析。

3 土地復墾實施效果空間分析

2010-2012年，天津市土地復墾項目實施驗收項目共計23個，驗收總面積為1 086.31hm2，通過土地復墾增耕地面積961.82hm2，新增耕地率為88.54%。

就各區(qū)縣而言（圖6），土地復墾新增耕地率均在較高水平，但以新增耕地面積來看，各區(qū)縣存在明顯差異。天津市土地復墾項目主要是指小城鎮(zhèn)增減掛鉤的項目，這與所在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟狀況與農(nóng)民意愿等方面有著密切的關(guān)系。通過分析圖結(jié)果表明，天津市的土地復墾項目新增耕地來源主要分布在津南區(qū)、西青區(qū)、北辰區(qū)、武清區(qū)和靜?？h，也就是天津市域范圍的中西部地區(qū)。其中津南區(qū)在土地復墾方面較為突出，新增耕地面積503.22hm2，占全市土地復墾新增耕地面積的52.32%，項目總個數(shù)達到了10個，占到全市項目總個數(shù)的43.48%。西青區(qū)和北辰區(qū)的土地復墾新增耕地面積都超過了100hm2，分別占全市土地復墾新增耕地面積的16.47%和11.57%。其他區(qū)縣的新增耕地面積均占全市規(guī)模的5%左右，說明天津市在土地復墾方面，其他區(qū)縣還存在比較大的潛力有待挖掘。

4 存在問題分析

（1）土地整治項目數(shù)量、規(guī)模、類型在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同尺度上呈現(xiàn)出差別，天津市的土地整治項目，仍以開發(fā)類為主，在土地整理和土地復墾上存在地域差別，分布不均勻的現(xiàn)象，土地整治項目在具體實施過程中，更注重資金投入效益、新增耕地數(shù)量及整治項目的實際操作便利性，且這種狀況在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域尺度上表現(xiàn)更為突出。

（2）土地開發(fā)新增耕地率呈現(xiàn)較高水平。就空間分布差異來說，土地開發(fā)補充耕地效果最好的區(qū)域主要集中分布于耕地后備資源較豐富的天津市的北部、中北部和南部地區(qū)，受地形、區(qū)位、經(jīng)濟建設(shè)等條件的制約，中東部地區(qū)和中西部地區(qū)土地開發(fā)新增耕地略少，開發(fā)補充耕地效果在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同尺度差異不大。

（3）土地整理項目的實施有待提高，重點要加大對高標準基本農(nóng)田的建設(shè)，合理確定高標準基本農(nóng)田整理規(guī)模。經(jīng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，2010-2012年天津市高標準基本農(nóng)田整理項目新增耕地規(guī)模僅占全市規(guī)模2.16%，經(jīng)過驗收的項目僅有2個，反映了天津市土地整理項目的推進與實施還有待加強。

（4）土地復墾項目的實施區(qū)域差異化明顯，經(jīng)數(shù)據(jù)分析，僅津南區(qū)無論在項目實施個數(shù)上和新增耕地規(guī)模上都占全市數(shù)量的50%以上，而津南區(qū)的轄區(qū)面積僅占市域面積的3.92%，說明在經(jīng)濟條件具備、農(nóng)民意愿強烈、當?shù)卣块T合理引導的情況下，天津市還可以更有序更顯著的實施小城鎮(zhèn)增減掛鉤項目，因此天津市在實施土地復墾項目上還具備非常大的潛力。

5 政策建議

（1）應(yīng)進一步規(guī)范土地整治項目的類型標準。嚴格執(zhí)行國家和地方制定的土地整治項目管理辦法，明確土地開發(fā)、整理和復墾建設(shè)的項目內(nèi)涵及項目規(guī)模、項目凈增耕地面積比例，盡量減少由于缺乏嚴格的監(jiān)管制度，導致各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上報土地開發(fā)、整理和復墾項目新增耕地面積時出現(xiàn)的各種問題。

（2）要實現(xiàn)以土地整理、復墾為主，適度開發(fā)未利用地的土地整治模式。天津市土地整治呈現(xiàn)“開發(fā)為主，整理為輔”的局面，通過數(shù)據(jù)分析，天津市土地開發(fā)實現(xiàn)新增耕地規(guī)模占全市的90.51%，土地復墾實現(xiàn)新增耕地規(guī)模占7.33%，土地整理實現(xiàn)新增耕地規(guī)模僅占2.16%。天津市近幾年為實現(xiàn)“耕地占補平衡”的目標，以土地開發(fā)為主已經(jīng)取得了一定成效，使得可開發(fā)耕地后備資源所剩無幾，而且各區(qū)縣分布極不均勻，大部分分布在天津市的中北部和南部地區(qū)。如繼續(xù)進行大規(guī)模的土地開發(fā)，勢必會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響。因此，為實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，天津市應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變土地開發(fā)補充耕地為主的耕地占補平衡模式，大力開展土地整理與復墾工程，實現(xiàn)土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

（3）嚴格執(zhí)行天津市土地整治規(guī)劃（2011-2015）確定的規(guī)劃期內(nèi)天津市在土地整治方面的重點建設(shè)項目，著重加強土地整理項目，尤其是涉及到各區(qū)縣的高標準基本農(nóng)田建設(shè)的項目，利用工程技術(shù)手段提高項目的新增耕地率；慎重對土地開發(fā)項目的建設(shè)，增強對宜耕后備資源的管理，實現(xiàn)后備資源的可持續(xù)開發(fā)利用；繼續(xù)推進天津市小城鎮(zhèn)掛鉤試點項目對拆舊區(qū)的整理復墾工作，提高復墾設(shè)計水平，并嚴把驗收關(guān)，提升土地復墾項目的新增耕地率和新增耕地的質(zhì)量等級。

參考文獻

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