土地整治融資中ppp模式在縣級(jí)政府的應(yīng)用分析

蘇永剛

【摘 要】我國(guó)土地整治多屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金占用量大、投資回收期長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政投資的無(wú)償性、引導(dǎo)性的優(yōu)點(diǎn)較適用于土地整治工作的初期運(yùn)作。但隨著糧食安全壓力的加大以及耕地面積的銳減，加上國(guó)家投資總額的限制以及其他用途的競(jìng)爭(zhēng)，政府財(cái)政投資已很難滿足土地整治全面開(kāi)展的要求。深入研究土地整治中的資金運(yùn)營(yíng)，探索如何為土地整治拓寬投資渠道，已引起了全面關(guān)注。本文主要講述了PPP模式的概念與在融資中應(yīng)注意的問(wèn)題，PPP模式運(yùn)行以及在縣級(jí)政府層面的應(yīng)用分析。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；土地整治；應(yīng)用分析

一、簡(jiǎn)述土地整治與土地整治融資中的PPP模式

（一）土地整治

土地整治是依法對(duì)農(nóng)村地區(qū)低效及不合理利用的田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理，高土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動(dòng)，包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開(kāi)發(fā)等。20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于人口增加、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加快等原因致使我國(guó)各地耕地資源銳減。為了能有效保護(hù)耕地，確保糧食安全，我國(guó)制訂了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并要求各省內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。因?yàn)槟軌蛴行У卦黾痈孛娣e、保證糧食安全、緩解人地矛盾、促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，現(xiàn)階段土地整治已上升為國(guó)家戰(zhàn)略部署，成為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺(tái)，從中央到地方均建立了土地整治的專門(mén)機(jī)構(gòu)，初步形成了較為完善的土地整治執(zhí)行體系，區(qū)縣政府作為土地整治體系最基層的政權(quán)機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)土地整治工程的實(shí)施。同時(shí)，中央及省（市）級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)通過(guò)制定一系列的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范對(duì)土地整治的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算以及驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范管理使土地整治事業(yè)逐漸有章可循。

（二）縣級(jí)政府土地整治融資中的PPP模式

PPP模式土地整治融資主要講的是指縣級(jí)政府與私人企業(yè)或者私人組織因?yàn)槟硞€(gè)土地整治項(xiàng)目而形成一種相互合作的關(guān)系，通過(guò)合作，合作的各方都能夠達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)實(shí)施土地整治項(xiàng)目相比更好的結(jié)果，PPP模式最重要的一點(diǎn)就是私人組織與企業(yè)通過(guò)縣級(jí)政府授權(quán)，得到某些公共權(quán)利并從中獲取一定的盈利?？h級(jí)政府則借助這些私人組織與企業(yè)的合作來(lái)提高該項(xiàng)目的效率，該項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)相應(yīng)的得以分?jǐn)?，其目的就是到達(dá)雙贏或者多贏的效果。

二、土地整理融資PPP模式應(yīng)注意的一些問(wèn)題

（一）縣級(jí)政府所扮演的角色發(fā)生了改變

土地整理項(xiàng)目的未來(lái)發(fā)展方向，將是在政府的宏觀調(diào)控下，運(yùn)用市場(chǎng)手段，充分利用國(guó)內(nèi)外資金、技術(shù)和設(shè)備為土地整理事業(yè)服務(wù)。PPP模式應(yīng)用于土地整理項(xiàng)目，其特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容有其特殊性。在PPP模式下的土地融資，縣級(jí)政府所扮演的角色已經(jīng)不再是主要角色，轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)、監(jiān)督和私人企業(yè)與私人組織合作者的角色。

（二）要提前做好項(xiàng)目效益評(píng)估與分析

在土地整理項(xiàng)目中，地段、環(huán)境等因素的不同都會(huì)對(duì)土地價(jià)值帶來(lái)很大的影響，因此，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)之前我們要依據(jù)效益優(yōu)先原則對(duì)土地的做好評(píng)估，并且做好土地整理項(xiàng)目的相關(guān)計(jì)劃，使得預(yù)期效益好的項(xiàng)目能夠做到優(yōu)先整理，確保土地整理項(xiàng)目的良性發(fā)展。

（三）要選擇優(yōu)質(zhì)的合伙人與投資者

在土地整理項(xiàng)目中，所涉及的內(nèi)容非常多，包括：被收購(gòu)?fù)恋厣系慕?jīng)濟(jì)集體，被征地段的拆遷民眾，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)等等。在農(nóng)地整理中，為解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力的安置，在特許權(quán)期間，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位要保證一定數(shù)量的農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)，并且當(dāng)?shù)匦姓宓霓r(nóng)民集體組織以勞動(dòng)力的形式入股。我們?cè)谝肷鐣?huì)資金參與到土地整理項(xiàng)目運(yùn)作的時(shí)候，我們不僅僅要盡量實(shí)現(xiàn)最大化的項(xiàng)目運(yùn)行收益，還要考慮到土地項(xiàng)目運(yùn)作的那些不確定的因素，要做到盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)收益的最大化。因此，我們要選那些誠(chéng)信可靠并且有實(shí)力的合伙人，可以用招投標(biāo)方式與競(jìng)爭(zhēng)談判方式來(lái)挑選投資者，在選擇的時(shí)候，盡量選那些有著雄厚的資金并且投資回報(bào)低的投資者作為合伙人。盡量降低土地項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，提高投資效益。

（四）要加強(qiáng)政府監(jiān)管力度

土地整理項(xiàng)目要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，那么項(xiàng)目的運(yùn)作主體一定要有雄厚的資金支持，并且利益的相關(guān)主體必須監(jiān)管整個(gè)運(yùn)作過(guò)程。良好的監(jiān)管能力是一個(gè)土地整理項(xiàng)目能夠順利運(yùn)行與未來(lái)運(yùn)營(yíng)能夠順暢的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在土地項(xiàng)目中，縣級(jí)政府監(jiān)管一定要確定良好的監(jiān)理機(jī)制，來(lái)確保企業(yè)資金的安全，降低企業(yè)的融資成本，并且要為企業(yè)投資者提供一種激勵(lì)制度。政府監(jiān)管一定要確保企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能夠可持續(xù)性發(fā)展，使得被監(jiān)管的企業(yè)能夠獲得合理的經(jīng)濟(jì)效益。

三、PPP土地整治融資模式運(yùn)行

根據(jù)土地整治項(xiàng)目開(kāi)展時(shí)序，PPP土地整治融資模式運(yùn)行的程序主要為：

（1）選擇項(xiàng)目合作方：縣級(jí)政府相關(guān)職能部門(mén)根據(jù)土地整治建設(shè)的需要，確立一家或多家有資質(zhì)、有實(shí)力的社會(huì)合作方，并與之簽訂關(guān)于特許權(quán)的協(xié)議。

（2）確定項(xiàng)目：政府部門(mén)與擁有社會(huì)資金的公司合作，在項(xiàng)目的前期論證階段，共同參與土地整理項(xiàng)目的確認(rèn)、項(xiàng)目的可行性以及項(xiàng)目技術(shù)設(shè)計(jì)的研究工作，共同完成項(xiàng)目的前期其他相關(guān)工作。

（3）成立土地整治項(xiàng)目公司：根據(jù)政府部門(mén)與私人公司所確立的項(xiàng)目，持有政府特許權(quán)協(xié)議的公司，組織成立土地整理項(xiàng)目公司，并且承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。

（4）項(xiàng)目融資和招投標(biāo)：項(xiàng)目公司在政府的監(jiān)管下，進(jìn)行項(xiàng)目融資，嚴(yán)格按照招投標(biāo)管理的規(guī)定并對(duì)土地整治工程進(jìn)行招投標(biāo)確立施工單位。

（5）項(xiàng)目建設(shè)：中標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行施工建設(shè)，縣級(jí)政府與合作方進(jìn)行共同監(jiān)管。

（6）運(yùn)營(yíng)管理：土地整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，項(xiàng)目公司對(duì)土地整治產(chǎn)生的新增農(nóng)用地（包括耕地）指標(biāo)等進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，政府部門(mén)根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督管理；

（7）項(xiàng)目移交：待特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將其移交給政府，所有固定資產(chǎn)全部無(wú)償歸政府所有。

四、PPP土地整治融資模式在縣級(jí)政府的應(yīng)用分析

在土地整治融資PPP模式中，有幾個(gè)方面重點(diǎn)須在特許權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確體現(xiàn)：

（1）項(xiàng)目建設(shè)階段中，縣級(jí)政府須負(fù)責(zé)處理土地整治項(xiàng)目中的企業(yè)、居民搬遷及安置等問(wèn)題。

（2）為降低項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)，須明確土地整治產(chǎn)生的增減掛鉤指標(biāo)最低收購(gòu)價(jià)格并賦予項(xiàng)目公司自由支配增減掛鉤指標(biāo)的權(quán)利。

（3）在特許權(quán)期間，若項(xiàng)目公司沒(méi)有履行合同所規(guī)定的償債義務(wù)，那么經(jīng)調(diào)解后，如果調(diào)解無(wú)效的話，縣級(jí)政府一定要終止這份合同。若特許權(quán)的期間內(nèi)合同終止，那么縣級(jí)政府一定要承擔(dān)起合同中所規(guī)定的償債義務(wù)。這樣的話，可以使得縣級(jí)政府部門(mén)必須和投資人進(jìn)行合作，若特許權(quán)期間內(nèi)合同終止的話，那么當(dāng)?shù)卣欢ㄒ獙ふ乙粋€(gè)能夠替代的公司來(lái)履行合同中所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。這對(duì)雙方都形成了一種約束，從而盡可能保證合同得到有效執(zhí)行。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，PPP模式并不是對(duì)土地整治項(xiàng)目全局的改頭換面，而是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中組織的設(shè)置提出了一個(gè)新的模型，但它帶來(lái)的影響卻是巨大的。將PPP模式應(yīng)用于土地整治，可廣泛吸收社會(huì)資本，拓寬土地整治資金渠道；同時(shí)利用政府力量解決土地整治項(xiàng)目區(qū)中涉及的搬遷等問(wèn)題，更快推進(jìn)土地整治項(xiàng)目全面開(kāi)展。

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