◆唐曉鷹

促進(jìn)江蘇省土地節(jié)約集約利用的政策研究

◆唐曉鷹

文章選取江蘇省、上海市、浙江省和廣東省等地區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)土地利用狀況進(jìn)行比較分析，對(duì)各地促進(jìn)土地節(jié)約集約利用相關(guān)政策進(jìn)行梳理，從土地分類(lèi)管理的視角出發(fā)，提出土地節(jié)約集約利用的政策建議。

土地；節(jié)約集約利用；江蘇省土地集約利用

土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。土地節(jié)約集約利用就是通過(guò)改善土地經(jīng)營(yíng)管理，挖掘土地利用潛力，不斷提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)營(yíng)模式。它包含了土地利用效率的不斷提高，土地資源結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，即通過(guò)最少的用地投入獲取最大化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，有限的土地資源和無(wú)限的用地需求矛盾越來(lái)越突出。認(rèn)真貫徹生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和政府主導(dǎo)作用，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，成為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的必然選擇。

一、江蘇省土地利用狀況分析

課題組選取江蘇省、上海市、浙江省和廣東省土地利用狀況相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)，從表1可以比較各地土地利用狀況。

1.各地地均經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)指標(biāo)的比較。2013年，江蘇省、上海市、浙江省、廣東省地均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為5766.25萬(wàn)元/平方公里、34070.06萬(wàn)元/平方公里、3690.45萬(wàn)元/平方公里、3494.32萬(wàn)元/平方公里；地均地方財(cái)政收入分別為640.20萬(wàn)元/平方公里、6481.37萬(wàn)元/平方公里、372.98萬(wàn)元/平方公里、397.73萬(wàn)元/平方公里；地均稅收收入分別為1185.72萬(wàn)元/平方公里、21450.72萬(wàn)元/平方公里、959.93萬(wàn)元/平方公里、938.85萬(wàn)元/平方公里。從中看出，江蘇省地均經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)指標(biāo)僅次于上海市?？紤]上海市地域面積小、經(jīng)濟(jì)基數(shù)大和財(cái)稅分配體制不同于其他省份等因素，如果僅從地均經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)指標(biāo)來(lái)看，江蘇省在土地節(jié)約集約利用方面的經(jīng)濟(jì)成效絕對(duì)值較高，土地節(jié)約集約利用也反哺了地方財(cái)力的持續(xù)增長(zhǎng)。

2.第一產(chǎn)業(yè)土地利用狀況比較。2013年，江蘇省、上海市、浙江省、廣東省人均耕地分別為0.87畝/人、0.12畝/人、0.54畝/人、0.36畝/人；地均第一產(chǎn)業(yè)增加值分別為355.37萬(wàn)元/平方公里、203.90萬(wàn)元/平方公里、175.34萬(wàn)元/平方公里、171.30萬(wàn)元/平方公里；地均糧食產(chǎn)量分別為6.39噸/公頃、6.77噸/公頃、5.85噸/公頃、5.25噸/公頃；農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)量分別為3423.99萬(wàn)噸、114.15萬(wàn)噸、733.95萬(wàn)噸、1315.90萬(wàn)噸。從中看出，江蘇省第一產(chǎn)業(yè)土地產(chǎn)出絕對(duì)值指標(biāo)均列居前列，這與江蘇省“十二五”規(guī)劃提出的“樹(shù)立空間開(kāi)發(fā)新理念”，構(gòu)建全省建設(shè)開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)三大空間戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)、土地利用與第一產(chǎn)業(yè)和諧發(fā)展密切相關(guān)。

3.第二產(chǎn)業(yè)土地利用狀況比較。2013年，江蘇省、上海市、浙江省、廣東省地均第二產(chǎn)業(yè)增加值分別為2835.67萬(wàn)元/平方公里、12661.10萬(wàn)元/平方公里、1812.08萬(wàn)元/平方公里、1654.16萬(wàn)元/平方公里；地均規(guī)模以上工業(yè)利潤(rùn)總額分別為29700.34元/畝、62946.65元/畝、25391.04元/畝、26430.47元/畝；地均規(guī)模以上工業(yè)增加值分別為11.15萬(wàn)元/畝、17.64萬(wàn)元/畝、8.77萬(wàn)元/畝、11.58萬(wàn)元/畝。從中看出，江蘇省工業(yè)地均產(chǎn)值、地均增加值都居于前列，為第二產(chǎn)業(yè)土地節(jié)約集約利用的進(jìn)一步提高打下較好基礎(chǔ)。

4.第三產(chǎn)業(yè)土地利用狀況比較。2013年，江蘇省、上海市、浙江省、廣東省地均第三產(chǎn)業(yè)增加值分別為2575.21萬(wàn)元/平方公里、21205.06萬(wàn)元/平方公里、1703.05萬(wàn)元/平方公里、1668.86萬(wàn)元/平方公里；地均交通運(yùn)輸客運(yùn)量分別為451.71萬(wàn)人/萬(wàn)畝、264.09萬(wàn)人/萬(wàn)畝、709.98萬(wàn)人/萬(wàn)畝、1563.23萬(wàn)人/萬(wàn)畝；地均交通運(yùn)輸貨運(yùn)量分別為407.46萬(wàn)噸/萬(wàn)畝、1517.24萬(wàn)噸/萬(wàn)畝、643.28萬(wàn)噸/萬(wàn)畝、751.57萬(wàn)噸/萬(wàn)畝。從中看出，江蘇省地均交通運(yùn)輸客運(yùn)量、地均交通運(yùn)輸貨運(yùn)量排名較后，但第三產(chǎn)業(yè)整體地均增加值居于前列，江蘇省第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地節(jié)約集約利用有待進(jìn)一步提升。

表1 江蘇、上海、浙江、廣東土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)數(shù)據(jù)比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》和《中國(guó)稅務(wù)年鑒2013》。

總體而言，江蘇省土地利用結(jié)構(gòu)和布局逐年優(yōu)化，利用效率不斷提升，保障和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。但從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的視角來(lái)審視，地均經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、行業(yè)產(chǎn)出等絕對(duì)數(shù)據(jù)也并不能完全反映土地節(jié)約集約利用程度，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、財(cái)政收入、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域差異、環(huán)保狀況、土地供求等都是評(píng)估土地節(jié)約集約利用的要素。不難看出，江蘇省在土地節(jié)約集約利用方面還有進(jìn)一步提升的空間。

一是土地總體結(jié)構(gòu)不盡合理，整體利用效應(yīng)差距較大。從行業(yè)用地角度看，全省各地農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、居民生活用地占比不均，結(jié)構(gòu)性需求矛盾突出，土地整體效應(yīng)差異化明顯。如江蘇省城鎮(zhèn)村級(jí)工礦用地占全省土地比重達(dá)到17%，居于所選省市中的第二位，但蘇南、蘇中、蘇北差異加大。從表2可以看出：蘇北人均建設(shè)用地是蘇南的1.48倍，但單位建設(shè)用地GDP則是蘇南的1/4。

表2 2010年江蘇省三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域土地開(kāi)發(fā)度比較

二是土地空間布局不夠科學(xué)，土地利用規(guī)劃沒(méi)有引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局。由于區(qū)劃設(shè)置調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、市場(chǎng)資源要素流動(dòng)等原因，再加上缺乏統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃布局，導(dǎo)致土地供給跟著產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目流動(dòng)，單獨(dú)區(qū)域土地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度與單個(gè)項(xiàng)目密切相關(guān)，整體土地規(guī)劃沒(méi)有起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局的作用。土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是空間開(kāi)發(fā)新理念的具體體現(xiàn)，在數(shù)量上采用建設(shè)用地占全部土地面積的比例，反映了一個(gè)地區(qū)用地開(kāi)發(fā)的程度、限度和產(chǎn)業(yè)布局的深度。全省土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度區(qū)域狀況如圖1所示，近年來(lái)，許多高新科技、高附加值項(xiàng)目都向高土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度區(qū)流動(dòng)，而中低土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度區(qū)為招商引資而偏離土地規(guī)劃政策，高污染、高能耗企業(yè)在向中低土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度區(qū)流動(dòng)，全省土地利用和空間布局有待提升。

圖1 江蘇省土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度示意圖

三是土地供需不夠協(xié)調(diào)，土地利用難以支撐發(fā)展需要。一方面，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境安全成為不可逾越的紅線(xiàn)，土地增量供應(yīng)極為有限，另一方面城鄉(xiāng)一體化驅(qū)動(dòng)建設(shè)用地需求持續(xù)放大，可用作新增建設(shè)用地的空間分布不均勻，土地集約專(zhuān)業(yè)化管理面臨前所未有的壓力。從表3看出，目前，蘇州、無(wú)錫、常州、南京四市的土地增量供應(yīng)已慢步進(jìn)入枯竭期；南通、連云港緊隨其后；泰州、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州的土地增量供應(yīng)也達(dá)不到規(guī)劃期末的2020年，屆時(shí)，全省基本無(wú)可利用土地。當(dāng)前，若不采取嚴(yán)格而又差別化的土地調(diào)控和引導(dǎo)措施，各省轄市土地開(kāi)發(fā)都將進(jìn)入建設(shè)用地供需矛盾重度預(yù)警狀態(tài)。這就需要積極借鑒其他區(qū)域關(guān)于土地的政策措施，有效促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

表3 江蘇省各市土地開(kāi)發(fā)臨界時(shí)點(diǎn)

二、各地促進(jìn)土地集約利用的政策比較

近年來(lái)，上海市、浙江省、廣東省針對(duì)土地利用類(lèi)型，出臺(tái)了一系列土地節(jié)約集約利用的政策措施。

（一）農(nóng)業(yè)用地

1.上海市。(1)探索完善出讓、租賃、入股等多種形式的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。(2)完善對(duì)被征地農(nóng)民的多元保障機(jī)制,依據(jù)實(shí)際征收或保育區(qū)域土地面積，按照一定比例，給予相應(yīng)建設(shè)用地發(fā)展空間。研究在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排留用地，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(3)根據(jù)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)條件，采取拆除復(fù)墾、土地收儲(chǔ)、完善手續(xù)等方式，分類(lèi)處置歷史違法用地。

2.浙江省。(1)嚴(yán)格控制新建農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地規(guī)模；明確村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復(fù)墾范圍，撤并范圍內(nèi)原則上不得新建、翻建農(nóng)居。(2)所有建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)優(yōu)先考慮使用閑置地、廢棄地，盡量少占用耕地。

3.廣東省。(1)農(nóng)村居民點(diǎn)用地在城鄉(xiāng)用地中的比重由2005年的50%下降到2020年的40%。(2)貫徹農(nóng)村一戶(hù)一宅基地政策，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。平原地區(qū)宅基地面積不超過(guò)80平方米/戶(hù)，丘陵地區(qū)不超過(guò)120平方米/戶(hù)，山區(qū)不超過(guò)150平方米/戶(hù)。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先安排利用村內(nèi)空閑地和未利用地，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民興建公寓式多層住宅。(3)配合國(guó)家“萬(wàn)村整治”示范工程，選取約300個(gè)村進(jìn)行土地綜合整治試點(diǎn)。(4)探索開(kāi)展“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少。

(二)工業(yè)用地

1.上海市。(1)工業(yè)用地容積率一般不得低于1.2，特殊行業(yè)用地不得低于0.8，工業(yè)項(xiàng)目用地內(nèi)綠化率不得高于15%。(2)制訂重點(diǎn)支持目錄、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰目錄和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄，試行差別化的土地使用稅征收政策。

2.浙江省。(1)鼓勵(lì)“零增地”技改，對(duì)企業(yè)利用老廠(chǎng)房翻建多層廠(chǎng)房和利用廠(chǎng)內(nèi)空地建造三層以上廠(chǎng)房，建成使用后次月起3年內(nèi)，可給予減免房產(chǎn)稅照顧。(2)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)后稅收貢獻(xiàn)度一般不低于30萬(wàn)元/畝（含慈善捐助等社會(huì)公共事業(yè)支出），省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)工業(yè)功能區(qū)工業(yè)項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)后稅收貢獻(xiàn)度一般不低于25萬(wàn)元/畝，其他工業(yè)項(xiàng)目稅收貢獻(xiàn)度一般不低于20萬(wàn)元/畝。(3)對(duì)投資強(qiáng)度、容積率、綠地率、企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比例不符合要求的項(xiàng)目，不得辦理核準(zhǔn)或?qū)徟掷m(xù)。(4)對(duì)閑置時(shí)間未滿(mǎn)一年的土地，嚴(yán)令其限期動(dòng)工；對(duì)閑置已滿(mǎn)一年未滿(mǎn)兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%收取土地閑置費(fèi)（房地產(chǎn)用地另行計(jì)算），并責(zé)令其限期動(dòng)工；對(duì)閑置滿(mǎn)兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回。

3.廣東省。(1)新增工業(yè)園區(qū)必須納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃范圍；限制產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和高能耗、高污染項(xiàng)目用地，優(yōu)先安排低能耗、低污染、高效益的項(xiàng)目用地；嚴(yán)格執(zhí)行用地定額標(biāo)準(zhǔn)。(2)工業(yè)項(xiàng)目及其配套工程用地按城市等別實(shí)行差別化指標(biāo)管理，必須同時(shí)符合投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重等指標(biāo)。其中，建筑系數(shù)不應(yīng)低于30%，綠地率除特殊需要外不得超過(guò)20%，工業(yè)項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過(guò)工業(yè)項(xiàng)目用地面積的7%。(3)對(duì)土地利用績(jī)效高的開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行用地傾斜政策。(4)利用土地稅費(fèi)等手段，加大土地資源市場(chǎng)配置和調(diào)節(jié)力度。(5)嚴(yán)格限定各類(lèi)工業(yè)園區(qū)內(nèi)的非生產(chǎn)性建設(shè)用地的比例。(6)積極推廣多層通用廠(chǎng)房，禁止圈占土地建造低密度“花園式”工廠(chǎng)。

（三）商業(yè)服務(wù)業(yè)用地

1.上海市。(1)逐步遷出或關(guān)閉污染大、占地多等不適應(yīng)城市功能定位的工業(yè)企業(yè)，退出土地優(yōu)先用于發(fā)展服務(wù)業(yè)。(2)對(duì)部分占地規(guī)模較大的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地，逐步通過(guò)市場(chǎng)配置實(shí)行有償使用。(3)對(duì)于以市場(chǎng)配置方式取得的地下建設(shè)用地使用權(quán)的，政府在融資、抵押等方面予以支持。

2.浙江省。(1)對(duì)利用現(xiàn)有地下空間從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)或?qū)ΜF(xiàn)有地下空間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，按照優(yōu)惠政策依法實(shí)行有償使用。(2)積極探索地鐵站點(diǎn)及周邊地下空間及上蓋物業(yè)的綜合開(kāi)發(fā)利用，相關(guān)經(jīng)營(yíng)性用地可采取招拍掛方式進(jìn)行出讓。

3.廣東省。(1)公共管理與公共服務(wù)用地的一般容積率應(yīng)不小于0.8，綠地率應(yīng)小于25%，投資強(qiáng)度須高于土地成本價(jià)的2倍。(2)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用地上地下空間，提高容積率。

（四）居民生活用地

1.上海市。實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”，保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2.浙江省。(1)提出住宅用地容積率的上下限指標(biāo)、單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)和住宅建設(shè)套型等，在土地出讓合同或劃撥決定書(shū)中予以明確。(2)鼓勵(lì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中建造多層、高層公寓；市區(qū)繞城線(xiàn)內(nèi)的農(nóng)轉(zhuǎn)居公寓，應(yīng)建成高層、小高層住宅。

3.廣東省。(1)對(duì)開(kāi)展“三舊”改造需要新增建設(shè)用地和占用農(nóng)用地的，按照“增加建設(shè)用地流量，不增加建設(shè)用地規(guī)?！钡脑瓌t，創(chuàng)立專(zhuān)項(xiàng)的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”解決。(2)“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”在各地的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)中安排，無(wú)法安排的由省里統(tǒng)籌。

各地土地節(jié)約集約利用的政策措施主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是在農(nóng)業(yè)用地集約利用方面，高度重視耕地紅線(xiàn)保護(hù)和農(nóng)民增收。一方面對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的類(lèi)型、面積進(jìn)行限制，確保耕地面積不減少；另一方面通過(guò)土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，提高土地的利用率和產(chǎn)出率，促進(jìn)農(nóng)民增收。二是在工業(yè)用地方面，高度重視投入產(chǎn)出比、畝均稅收貢獻(xiàn)度和項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃。積極應(yīng)用差別化稅率、環(huán)境保護(hù)紅線(xiàn)、用地容積率下限等多種手段，提高項(xiàng)目用地開(kāi)工率、土地利用率、項(xiàng)目到位率，減少土地閑置率，限制產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是在商業(yè)服務(wù)業(yè)用地方面，高度重視空間綜合利用和投資強(qiáng)度問(wèn)題。向地下要空間、向天上要高度，以提高土地空間資源的承載力和經(jīng)濟(jì)容量，提高土地資源的整體集約效率和附加集約效率。四是在居民生活用地方面，高度重視市場(chǎng)配置原則，借助容積率、建筑密度、住宅類(lèi)型等指標(biāo)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

三、促進(jìn)江蘇省土地集約利用的政策措施建議

從各地土地利用狀況比較和政策措施分析來(lái)看，我省土地節(jié)約集約利用仍有較大潛力可挖。必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人與自然和諧發(fā)展的要求，科學(xué)制定土地利用總體規(guī)劃和各類(lèi)與土地利用相關(guān)的規(guī)劃，嚴(yán)格用地規(guī)模管控，優(yōu)化開(kāi)發(fā)利用格局，健全用地控制標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)科技示范引領(lǐng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，實(shí)行差別化管理措施，進(jìn)一步提升土地利用的綜合效應(yīng)。

（一）農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)范化

1．協(xié)調(diào)好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃體系。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為總原則，加強(qiáng)城鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃的引導(dǎo)和控制，確定城鎮(zhèn)村的發(fā)展定位和模式。推動(dòng)農(nóng)村各類(lèi)用地科學(xué)布局，鼓勵(lì)農(nóng)用地按循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式引導(dǎo)、組合各類(lèi)生產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)土地復(fù)合利用、立體利用。結(jié)合永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的劃定，保留連片優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和菜地，作為城市綠心、綠帶，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和景觀(guān)等多重功能。

2．深化農(nóng)村土地改革。一是構(gòu)建和完善公共利益征地市場(chǎng)。征地補(bǔ)償借鑒城市拆遷補(bǔ)償?shù)姆椒?，以市?chǎng)作為基礎(chǔ)，實(shí)行公平補(bǔ)償。二是構(gòu)建和完善集體建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。實(shí)行建設(shè)用地有償、有限期流轉(zhuǎn)的土地使用制度。符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃、權(quán)屬合法、界址清楚和已經(jīng)依法批準(zhǔn)的農(nóng)村集用建設(shè)用地，堅(jiān)持依法、自愿、有償、公開(kāi)、公平、公正的原則，納入統(tǒng)一市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范管理，允許以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3．推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。在確保耕地總量不減少的前提下，結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，適時(shí)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中的空間布局調(diào)整。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，積極推進(jìn)“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”，不斷提高土地流轉(zhuǎn)后單位產(chǎn)出規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。拓寬城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤渠道，將農(nóng)村建設(shè)用地整理成耕地后，置換部分用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

4.涉稅政策建議。一是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織向社區(qū)股份合作社移交資產(chǎn)涉及房產(chǎn)、土地的免征相關(guān)稅費(fèi)。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會(huì)或村集體）向農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織移交資產(chǎn)涉及房產(chǎn)土地的，可比照企業(yè)重組、改組改制或整體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓政策，暫免征收營(yíng)業(yè)稅、印花稅、契稅和企業(yè)所得稅。二是對(duì)集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓征收土地增值稅。適時(shí)修改《土地增值稅暫行條例》，將集體土地轉(zhuǎn)讓納入土地增值稅的征稅范圍，保持農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓與國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓兩者征稅一致，以充分體現(xiàn)稅收的公平性。如需扶持農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的，可對(duì)其作減免稅規(guī)定。三是提高農(nóng)用地相關(guān)稅收標(biāo)準(zhǔn)。從土地征用規(guī)劃要求出發(fā)，根據(jù)契稅暫行條例3%-5%的幅度稅率規(guī)定，對(duì)農(nóng)業(yè)用地出讓行為適用5%的高稅率征收。加強(qiáng)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)，提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，保證耕地的有效占有率，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。改進(jìn)和完善土地有償使用費(fèi)的分配使用管理。

（二）工業(yè)用地專(zhuān)業(yè)化

1．指標(biāo)控制發(fā)展。統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)制度。在繼續(xù)規(guī)范經(jīng)營(yíng)性用地出讓的同時(shí)，全面落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度。制定工業(yè)用地等各類(lèi)存量用地回購(gòu)和轉(zhuǎn)讓政策，建立存量建設(shè)用地盤(pán)活利用激勵(lì)機(jī)制。建立江蘇省工業(yè)用地節(jié)約集約利用指標(biāo)控制體系，約束工業(yè)項(xiàng)目的用地?cái)?shù)量和質(zhì)量。指標(biāo)體系除了選擇直接反映土地集約節(jié)約利用程度的指標(biāo)，如容積率、建筑密度、地均工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)用地系數(shù)及土地價(jià)格實(shí)現(xiàn)程度外，還應(yīng)選擇土地利用結(jié)構(gòu)方面的指標(biāo)，如企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比例。在控制指標(biāo)實(shí)施的有關(guān)規(guī)定中，明確禁止在企業(yè)內(nèi)部建立商業(yè)設(shè)施、成套住宅。

2．“退二進(jìn)三”發(fā)展。引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)通過(guò)技改、壓縮綠地和輔助設(shè)施用地，擴(kuò)大生產(chǎn)用地，提高工業(yè)用地投資強(qiáng)度和利用效率。制訂重點(diǎn)支持目錄、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰目錄和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄，建立投入產(chǎn)出、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)等項(xiàng)目基本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)土地結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)于需扶持的“朝陽(yáng)”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)其加快資金、技術(shù)、人才等要素的投入，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，使有限的土地在更短的時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生應(yīng)有的效益；對(duì)于“夕陽(yáng)”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因地制宜制定積極有效的收購(gòu)儲(chǔ)備辦法，通過(guò)降低廉租房基金、土地收益金等相關(guān)規(guī)費(fèi)，切實(shí)降低土地流轉(zhuǎn)成本。

3．整合集聚發(fā)展。合理布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)用地，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚，從而減少企業(yè)生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共享，提高土地利用效率?？梢赃\(yùn)用地價(jià)杠桿推動(dòng)工業(yè)用地整合，改善投資環(huán)境引導(dǎo)工業(yè)用地整合，借助生態(tài)建設(shè)驅(qū)動(dòng)工業(yè)用地整合，加大政策扶持、編制科學(xué)規(guī)劃等措施來(lái)促進(jìn)工業(yè)用地的整合，最終實(shí)現(xiàn)積聚發(fā)展。

4．涉稅政策建議。一是制訂試行差別化的土地使用稅征收政策。在國(guó)家規(guī)定的稅額幅度范圍內(nèi)，根據(jù)各類(lèi)城市土地等級(jí)、工業(yè)用地和非工業(yè)用地類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)政策目錄等，確定土地使用稅稅額基準(zhǔn)，并按照企業(yè)上年度畝均創(chuàng)造稅收確定土地使用稅稅額征收標(biāo)準(zhǔn)。畝均創(chuàng)造稅收達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，按標(biāo)準(zhǔn)征收；畝均創(chuàng)造稅收低于標(biāo)準(zhǔn)的多征；畝均創(chuàng)造稅收高于標(biāo)準(zhǔn)的少征，實(shí)行雙向約束，分檔征收。另外，土地使用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)還有較大的提升空間，可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，更大限度地提高企業(yè)房地產(chǎn)持有成本。二是出臺(tái)鼓勵(lì)利用地上地下空間挖潛土地的財(cái)稅政策。對(duì)舊城改造、使用地下空間、建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房、提高土地利用率等情況，減免一定比例的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、土地有償使用費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)，反之加成。對(duì)現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目不改變用途前提下提高利用率和新建工業(yè)項(xiàng)目容積率超過(guò)國(guó)家、省、市規(guī)定容積率部分的，不再增收土地價(jià)款。三是實(shí)施高效率低能耗稅收優(yōu)惠政策。推進(jìn)鹽堿地、污染地、工礦廢棄地的治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)暗管改堿節(jié)地技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)土地循環(huán)利用。鼓勵(lì)已有企業(yè)通過(guò)技術(shù)改造和產(chǎn)品升級(jí)，不斷提升產(chǎn)品的科技含量，提高企業(yè)用地的集聚度。對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的，適用企業(yè)所得稅研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠稅率減征企業(yè)所得稅。對(duì)使用節(jié)能減排或安全生產(chǎn)機(jī)器設(shè)備的，加成扣除，并對(duì)其取得的收入減征企業(yè)所得稅。實(shí)施閑置低效回購(gòu)收儲(chǔ)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)積極實(shí)施收回閑置或回購(gòu)低效利用的用地給予貼息獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）商業(yè)服務(wù)業(yè)用地多元化

1．統(tǒng)籌做好商業(yè)服務(wù)區(qū)域規(guī)劃。按照優(yōu)先開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)的區(qū)別要求，明確不同商業(yè)服務(wù)區(qū)域的功能定位，布置不同類(lèi)型和規(guī)模的商業(yè)服務(wù)設(shè)施并制定相應(yīng)的政策，逐步形成各具特色的合理的商業(yè)服務(wù)區(qū)域發(fā)展格局。重點(diǎn)推廣城市公交場(chǎng)站、大型批發(fā)市場(chǎng)、會(huì)展和文體中心、城市新區(qū)建設(shè)中的地上地下空間立體開(kāi)發(fā)、綜合利用、無(wú)縫銜接等節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，鼓勵(lì)城市內(nèi)涵發(fā)展。進(jìn)一步優(yōu)化商業(yè)服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)，以大型商業(yè)服務(wù)業(yè)企業(yè)為中心，發(fā)展商業(yè)服務(wù)業(yè)企業(yè)群，形成聚集效應(yīng)，以提高商業(yè)服務(wù)業(yè)集聚度，達(dá)到合理高效利用商業(yè)服務(wù)業(yè)用地的目的。

2．建立城市商業(yè)服務(wù)業(yè)用地節(jié)約集約利用審核制度。對(duì)于不符合土地節(jié)約集約利用的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)予以修改，對(duì)不符合土地節(jié)約集約利用的用地不予供地。同時(shí)制定具體商業(yè)服務(wù)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)考核辦法，對(duì)各商業(yè)服務(wù)業(yè)企業(yè)的用地進(jìn)行階段性評(píng)估與考核，其考核結(jié)果應(yīng)于優(yōu)惠政策掛鉤。

3．編制適合本地情況的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地指南。建立商業(yè)服務(wù)業(yè)業(yè)態(tài)用地控制性指標(biāo)，如建筑密度、容積率等，為商業(yè)服務(wù)業(yè)投資項(xiàng)目的決策提供依據(jù)，體現(xiàn)政府對(duì)商業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策和導(dǎo)向作用。

4．發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。在對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地、工業(yè)用地實(shí)施招拍掛出讓的基礎(chǔ)上，對(duì)部分占地規(guī)模較大的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地，逐步通過(guò)市場(chǎng)配置實(shí)行有償使用；完善地下空間開(kāi)發(fā)利用的管理機(jī)制，對(duì)于以市場(chǎng)配置方式取得的地下建設(shè)用地使用權(quán)的，政府在融資、抵押等方面予以支持；積極探索地鐵站點(diǎn)及周邊地下空間及上蓋物業(yè)的綜合開(kāi)發(fā)利用，對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地可根據(jù)獨(dú)立設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)分別采取招拍掛方式進(jìn)行出讓。

5．涉稅政策建議。一是扶持新興商業(yè)項(xiàng)目。對(duì)利用現(xiàn)有房屋翻建多層商業(yè)服務(wù)業(yè)用房的，給予出讓金、城市建設(shè)配套費(fèi)、房產(chǎn)稅等一定比例的減征。對(duì)利用地下空間的自用商業(yè)用房予以房產(chǎn)稅、土地使用稅稅收優(yōu)惠，以房產(chǎn)原值的70%作為應(yīng)稅房產(chǎn)原值、以應(yīng)征稅款的50%征收城鎮(zhèn)土地使用稅。二是改變土地出讓金征收方式。改土地出讓金一次征收為按年征收，根據(jù)規(guī)劃區(qū)域確定容積率指標(biāo)，按容積率指標(biāo)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的繳納出讓金，從經(jīng)濟(jì)上激勵(lì)用地企業(yè)自覺(jué)提高土地利用強(qiáng)度，鼓勵(lì)節(jié)地挖潛和盤(pán)活存量土地。三是實(shí)施“退二進(jìn)三”企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。對(duì)符合條件的商業(yè)企業(yè)實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目中提供的應(yīng)稅服務(wù)，免征增值稅。對(duì)“退二進(jìn)三”企業(yè)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)發(fā)生的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、印花稅等予以一定程度的減征，受讓人契稅按照1.5%減半征收。

（四）居民生活用地合理化

1．提升重大基礎(chǔ)設(shè)施及民生項(xiàng)目的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合城市規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排各類(lèi)交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)技術(shù)規(guī)劃，適當(dāng)提高有關(guān)民眾生活需求的拆遷安置房、經(jīng)濟(jì)適用房等普通商品房建設(shè)的規(guī)模，適度提高建筑高度和建筑容積率，鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目向空中發(fā)展，鼓勵(lì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中建造多層、高層公寓，以切實(shí)提高城郊結(jié)合區(qū)域的土地利用效率。市區(qū)外環(huán)線(xiàn)內(nèi)的農(nóng)轉(zhuǎn)居公寓，應(yīng)建成高層、小高層住宅。

2．嚴(yán)格執(zhí)行用地定額指標(biāo)和控制指標(biāo)管理。以建設(shè)用地定額指標(biāo)為重要依據(jù)，切實(shí)落實(shí)國(guó)家關(guān)于中低價(jià)位、中小套型普通商品房供應(yīng)量不得低于年度供應(yīng)量70%的政策。城市市政基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)綠化建設(shè)用地的容積率、綠化率、建筑密度、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比例均要符合國(guó)家控制之指標(biāo)要求。

3．推進(jìn)農(nóng)民宅基地置換。按照誰(shuí)復(fù)墾誰(shuí)得益的原則，積極研究財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)政策，建立置換指標(biāo)市場(chǎng)配置機(jī)制，鼓勵(lì)各級(jí)政府加大投入，推進(jìn)農(nóng)民宅基地掛鉤置換，打開(kāi)用地空間。創(chuàng)新農(nóng)民自愿騰退宅基地的激勵(lì)機(jī)制，制定宅基地資源騰退安置補(bǔ)償辦法和生活保障措施，鼓勵(lì)已入城農(nóng)民和城郊接合部農(nóng)民自愿騰退宅基地，推進(jìn)農(nóng)村“三集中”，加快城市化步伐。

4．涉稅政策建議。一是對(duì)農(nóng)村社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作等合作社出租房地產(chǎn)行為，適用5%的綜合優(yōu)惠稅率。對(duì)于農(nóng)民合作組織的各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)物業(yè)設(shè)施出租收入，不再局限于“打工樓”出租收入，可比照江蘇省政府蘇政辦發(fā)〔2006〕136號(hào)規(guī)定的綜合稅率5%征收，以增加合作社的收益和入股農(nóng)民的紅利。二是明確對(duì)農(nóng)村無(wú)證房屋轉(zhuǎn)讓的稅收政策及征管措施。根據(jù)改革的趨向，對(duì)農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓?zhuān)蓞⒄諅€(gè)人出售普通住房出臺(tái)配套的稅收優(yōu)惠政策，以促進(jìn)農(nóng)村宅基地適度轉(zhuǎn)讓。三是出臺(tái)有利于農(nóng)民就業(yè)及農(nóng)民收入的優(yōu)惠政策。對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)再就業(yè)，或自謀職業(yè)從事農(nóng)家樂(lè)、觀(guān)光、休閑旅游符合國(guó)家發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，對(duì)企業(yè)或就業(yè)者本人給予與城鎮(zhèn)下崗職工一樣的政策優(yōu)惠。此外，對(duì)于農(nóng)民從新型合作組織取得的紅利性分配收入給予一定的免征個(gè)人所得稅優(yōu)惠。對(duì)居民生活用房實(shí)行房產(chǎn)稅、土地使用稅的優(yōu)惠，在房地產(chǎn)稅立法后，繼續(xù)給予稅收優(yōu)惠。

促進(jìn)土地節(jié)約集約利用涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地管理、城市建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政、稅務(wù)等多部門(mén)，需要政府統(tǒng)籌利用各項(xiàng)政策措施，提高土地利用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，保障和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：燦亮）

F424.4

A

2095-1280(2014)06-0077-08

唐曉鷹，男，江蘇省蘇州市地方稅務(wù)局局長(zhǎng)。