歐陽景根 張艷肖

國家能力理論是比較政治學中的一項重要理論，是20世紀80年代“回歸國家”研究的產(chǎn)物。迄今為止，隨著越來越多的學者提出自己的國家能力理論，其研究得以不斷深入。然而，由于在國家能力概念的基本內(nèi)核上存在嚴重分歧，因而在該概念的認識維度和理論框架上，學界未能達成基本共識，從而造成了以下兩方面的理論缺陷:盲目地把國家能力在總量上的提升理解為國家建設的最終目標，卻沒有對國家能力的目的性與手段性進行辯證區(qū)分;靜態(tài)地、片面地理解國家能力在“數(shù)量”上的發(fā)展水平，卻沒有對國家能力的質(zhì)量、增長方式以及轉(zhuǎn)型升級進行研究。因此，本文擬通過對國家能力的質(zhì)量與轉(zhuǎn)型升級問題的初步研究，來豐富和深入學術界對國家能力的認識。

一、國家能力及其組成要素

(一)理論傳統(tǒng)

關于國家能力(state capacity)概念，學者們在認識維度上經(jīng)歷了顯著的變化，對國家能力的理解先后經(jīng)歷了一維、二維、三維乃至多維的發(fā)展演變過程。

作為這一概念的始作俑者，查爾斯·蒂利基于戰(zhàn)爭和民族國家建設這一特定研究視角，把國家能力理解為國家的征稅能力。他認為，在歐洲民族國家的建構過程中，各國政府為了在持續(xù)不斷的戰(zhàn)爭中保持競爭力，開始大力發(fā)展汲取經(jīng)濟資源和人力資源的部門，使這些部門能夠勝任汲取資源的重任，以滿足戰(zhàn)爭之需。于是，征稅能力成了獲得軍事勝利的關鍵因素。從此，稅收系統(tǒng)在近代西歐得到了迅速發(fā)展，西歐國家的征稅能力也大幅提高。正是在這個意義上，蒂利把國家能力理解為國家的征稅能力。

與基于特定研究視角對國家能力做出的特殊解釋不同，有些學者從國家的總體功能視角來理解國家能力，并把國家能力界定為國家制定與實施戰(zhàn)略以實現(xiàn)經(jīng)濟和社會目標的能力。這些學者主要從國家與社會的關系角度，強調(diào)國家在自主制定與實施發(fā)展政策、實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標方面的能力。他們既包括以斯考切波、米格代爾為代表的、持國家自主性觀點的第一代國家回歸學派學者，也包括以皮特·伊萬斯和林達·韋思為代表的、研究發(fā)展型國家的第二代學者。例如，斯考切波主張，“國家可以制定與追求一些并不僅僅反映社會集團、階層之利益的政策目標”(Skocpol，1985:9);而米格代爾在研究第三世界國家的脆弱原因時也得出結(jié)論認為，它們發(fā)展的主要障礙是，國家明顯缺乏對于社會的控制力及自主性。與第一代國家回歸學者不同的是，第二代學者更加強調(diào)在國家與社會之間保持一種和諧協(xié)作的關系。比如，韋思認為，國家與社會之間的協(xié)調(diào)與合作對于國家能力而言至關重要，并創(chuàng)造了“由政府控制的相互依賴”(governed interdependence)的概念，以描述一種國家與社會之間的、由“國家向社會行為者授予部分權力”的獨特的制度化聯(lián)系。總之，不管是第一代，還是第二代國家回歸學派學者，盡管主張各異，但他們的核心主張都是，國家能力是指國家制定與實施政策目標的能力，具備這種能力的國家被稱為強國家，反之即為弱國家。

在這種思路指導下，一些發(fā)展中國家的政府確實能夠自主地制定出發(fā)展政策及目標。然而現(xiàn)實問題是，一些國家即使制定出了很好的發(fā)展政策，也得不到有效實行，甚至因在國家建設與經(jīng)濟發(fā)展中過分強調(diào)國家對社會的干預力、控制力，政府反而成了生產(chǎn)率發(fā)展和經(jīng)濟增長的重要障礙。這種現(xiàn)實問題的產(chǎn)生，驅(qū)使包括弗朗西斯·福山在內(nèi)的一些學者隨后進行深刻反思。與回歸國家學派學者相比，在國家能力的研究方面，這些學者的理論視野更為開闊，他們沒有局限于國家自主性或制定與實施政策目標的能力這個唯一維度，而是把分析的重點擴展到公共物品維度以及向公民提供其他公共服務的能力。

基于對發(fā)展中國家的國家構建這一現(xiàn)實關懷，福山從國家活動的范圍和國家權力的強度兩個維度來綜合考量一國的國家能力。國家活動的范圍主要指政府所承擔的各種職能和追求的目標，國家權力的強度是指國家制定并實施政策和執(zhí)法的能力，特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力(福山，2007:5)。他認為，就國家在經(jīng)濟發(fā)展中的作用而言，“真正的問題在于國家在某些領域必須弱化，但在其他領域卻需要強化”。

貝斯利和佩爾森則基于對國家的稅收和對私人市場的支持之理論關懷，聚集于決定國家征稅和支持市場方面能力的那些經(jīng)濟與政治因素，并提出了財政能力和法律能力這兩個維度。他認為，一個國家的稅收和支持市場的政策受到國家財政能力與法律能力的約束。

由此可見，福山和貝斯利都是從國家的服務職能角度來建立國家能力的二維分析框架的。除此之外，還有一些學者建立了三維甚至多維的理論框架。伊安·馬什把國家能力分解為政治能力、政策能力和行政能力三個要素。他認為，政治能力是指用以溝通公民參與、創(chuàng)造合法性、加強行政權威與決斷力的正式和非正式制度;政策能力是指新的政策戰(zhàn)略的消化吸收;而行政能力是指官僚機構實施既定戰(zhàn)略的能力(Marsh，2006:69-92)。

總之，針對國家能力這一概念，學者們基于不同的理論出發(fā)點，建構了不同的認識維度與分析框架。但是，這些框架有一個共同缺陷，即一方面不是緊扣國家職能來理解國家能力，另一方面，對國家職能的理解也不到位，存在認識上的偏差。

(二)新的框架

顧名思義，國家能力是指作為社會對應物的國家權威之能力。要準確地理解和把握國家能力，首先必須準確理解國家存在的法理基礎，即國家存在的理由，以任何離開國家存在的理由來界定國家能力的努力，都只能是隔靴搔癢。

國家存在的工具價值決定了國家核心職能與合理職能的界定。因此，國家能力其實更應該被理解為國家履行其合理職能和核心職能的能力。根據(jù)社會契約論的觀點，在國家產(chǎn)生以前的自然狀態(tài)之中，人人具有與生俱來的自然權利。無論這種自然狀態(tài)是一種危險如“霍布斯叢林”的狀態(tài)，還是像洛克所描述的，人們自由、平等地享有天賦的自然權利的自然狀態(tài)，人們都認為應該建立一個政府來保護人身與財產(chǎn)安全。因此，在社會契約論者眼中，國家的工具價值在于它承擔了保護人身與財產(chǎn)安全的核心職能。從這個角度看，國家存在的法理基礎即是，它必須為全社會提供公民必需的公共產(chǎn)品和公共服務。所以，構成國家能力的第一個要素即是國家提供公共產(chǎn)品和公共服務的能力。前述貝斯利框架中的法律能力，即是國家提供法律這種公共產(chǎn)品的能力。法律是公共產(chǎn)品，國家通過各種途徑營造的和平國內(nèi)環(huán)境等等也是公共產(chǎn)品。提供這些公共產(chǎn)品，都是國家的合理職能。

為了向社會有效提供公共產(chǎn)品和公共服務，國家需要向全社會汲取資源，比如稅收、人力資源等，但通常情況下，學者們強調(diào)更多的是國家財政稅收，并運用財政稅收/GDP的百分比來衡量一國的財政能力。國家汲取資源的能力是實現(xiàn)國家意志的基礎，它影響著公共產(chǎn)品與公共服務的提供能力。只有借助這些資源，國家才可能實現(xiàn)各項大政方針和戰(zhàn)略規(guī)劃，提供各種公共產(chǎn)品和公共服務。

如果說資源汲取能力是實現(xiàn)國家合理職能與核心職能的物質(zhì)基礎和資源保障的話，那么，制度能力則是實現(xiàn)國家職能的非物質(zhì)基礎和制度保障，它從制度層面保證了國家職能的有效實施，也是實現(xiàn)國家職能的必要條件之一。制度體現(xiàn)為動態(tài)和靜態(tài)兩種形態(tài)，相應地制度能力也可劃分為兩個構成要素。首先，動態(tài)形態(tài)上，它是指國家的制度制定(供給)與實施能力;其次，由于制度的制定與實施離不開官僚體系的努力，所以，從靜態(tài)形態(tài)上看，它又包括國家官僚機器的能力。有學者不恰當?shù)匕阎贫饶芰Χx為國家制定、實施及推動制度變遷的能力(黃秋菊，2013:25-57)，這是很不嚴謹?shù)?。國家推動制度變革的能力，是指當社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)制度缺陷、缺口與新的制度需求時，國家能及時地改革舊制度或提供新制度，從而彌補制度缺陷、填補制度缺口、滿足制度需求的能力。這實際上也是一種制度制定能力或供給能力。任何制度的制定都是建立于制度需求的基礎之上，而且，如果只是從動態(tài)的制度供求角度來理解制度能力，也就忽視了履行國家核心職能與合理職能的物質(zhì)平臺。

總之，從國家的工具價值來看，國家能力=國家提供公共產(chǎn)品與公共服務的能力+資源汲取能力+制度能力(官僚機器的能力、制度的制定與實施能力)。過去的研究在界定國家能力時，不是立足于國家的合理職能與核心職能去設定國家能力的要素和邏輯關系，而是從國家權威作用的對象維度上去界分國家能力，比如馬什把國家能力分解為政治能力、政策能力和行政能力三個要素。所以，由于劃分對象維度的標準不盡相同，對國家能力的界定也就必然迥異。

二、國家能力的質(zhì)量

要衡量一個國家的經(jīng)濟質(zhì)量，既可以用財政稅收/GDP的比例為尺度(比例越高，說明國民經(jīng)濟體系的有效產(chǎn)出越高)，也可用產(chǎn)業(yè)結(jié)構的比例做標準(產(chǎn)業(yè)結(jié)構質(zhì)量提升的過程，就是一國經(jīng)濟發(fā)展重心由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)逐次轉(zhuǎn)移的過程。目前，發(fā)達國家的第三產(chǎn)業(yè)所占比重都超過了60%)。但是，由于沒有學者對世界各國的國家能力總量進行過統(tǒng)計與比較，所以，要衡量一個國家的國家能力質(zhì)量，就只能通過分析構成國家能力各組成要素的質(zhì)量來進行。因此，國家能力的質(zhì)量，相應地就是指國家的資源汲取質(zhì)量、提供公共產(chǎn)品與公共服務質(zhì)量、制度質(zhì)量。

資源汲取能力是國家提供公共產(chǎn)品與公共服務、履行其合理職能和核心職能的物質(zhì)基礎。財政稅收的規(guī)模既是資源汲取能力的一種體現(xiàn)，也在一定程度上決定了國家提供公共產(chǎn)品與公共服務的總量和發(fā)展空間。不過，使用傳統(tǒng)的財政收入/GDP百分比的方法，來衡量國家的資源汲取能力及其質(zhì)量，這并不完全準確。

有些財政社會學學者依據(jù)國家財政收入的主要來源，把財政國家劃分為稅收國家、自產(chǎn)國家和租金國家，并據(jù)此來衡量一國的資源汲取能力或財政稅收的質(zhì)量。稅收國家指財政收入主要來源于私人部門繳納稅收的那些國家，自產(chǎn)國家指實行計劃經(jīng)濟體制且財稅主要來源于國有企業(yè)上繳利潤的國家，租金國家則指依靠國家壟斷自然資源出口而獲取租金的國家。在國家財政稅收中，來源于私人部門繳納稅收所占比例越大，則說明其資源汲取能力越強，質(zhì)量越高。稅收國家的資源汲取能力及其質(zhì)量，自然要高于其他兩種類型的財政國家。

還有研究表明，一個國家的稅收國家特征越強，其治理質(zhì)量就越高(馬駿、溫明月，2012:86)。擁有不同財政結(jié)構的財政國家，由于其汲取財政收入的范圍、途徑、方式、手段等都有較大差別，國家與社會之間的相互作用與關系模式也會相應有所不同。因而可以做出推斷，在財政收入總量相同但稅收結(jié)構不同的兩個國家中，私人部門繳納稅收比例高的國家，其提供公共產(chǎn)品與公共服務的能力也要高于其他兩類國家。

正是從這兩個意義上說，國家提供公共產(chǎn)品與公共服務的能力，受到資源汲取能力的巨大影響，即受制于財政稅收的規(guī)模與質(zhì)量。不過，國家提供公共產(chǎn)品與服務的能力還受制于其制度能力。兩個在財政稅收總量與結(jié)構上都不相上下的國家，哪個國家的制度能力越強、制度供給的質(zhì)量越高，哪個國家的公共產(chǎn)品與服務能力也就越高。

動態(tài)上看，國家的制度能力是指國家制定制度與實施制度的能力，因此，動態(tài)地衡量國家制度質(zhì)量，就是要衡量國家制定制度、實施制度的有效性如何;靜態(tài)上看，制度的有效制定與實施建立在高素質(zhì)的官僚體系基礎上，因此，要檢驗其制度質(zhì)量，也就是要檢驗官僚體系的質(zhì)量。

衡量國家制度制定與實施的有效性，共有兩種標準。一是自主性標準，即國家在制定、實施制度過程中的自主程度。這一標準反映的是，在多大程度上，作為第三方的國家權威，能夠擺脫利益集團的壓力，獨立自主地制定與實施各項制度和政策，而不為利益集團所俘獲。二是正確標準，即國家能夠基于國情需要適時地制定、實施正確的制度和政策。在衡量制度有效性的這兩個標準中，尤以正確標準為要。有些國家能力研究者一味地強調(diào)政策制定過程中國家自主性的程度，而忽視了自主性服務于政策的正確性這一原則，事實上有失偏頗。換句話說，如果制度和政策是正確的，符合國情需要和制度設計的“適宜”邏輯，即使在政策制定過程中，國家自主性程度不高，這也沒有什么大問題;反之，如果政策的正確性沒有保障，那么，國家制定實施政策的自主性越高，給國家造成的損失就會越大。我國原來的人民公社制度就是一個最有說服力的例子。因此，在分析制度質(zhì)量時，我們一定要賦予政策正確性以更大權重，而非本末倒置地只強調(diào)制定與實施政策過程中的國家自主性。

國家的制度能力還體現(xiàn)在作為制度制定者尤其是作為制度執(zhí)行者的官僚體系的質(zhì)量。衡量官僚體系質(zhì)量常用的標準既包括法律標準(例如保護財產(chǎn)免遭盤剝指數(shù)，經(jīng)商舒適指數(shù))，也包括效能標準(比如，政府效率指數(shù)，國家實施政策監(jiān)管的能力指數(shù)，國家制定與實施全國性政策創(chuàng)議的指數(shù)等)(Cárdenas，2010:4-6)。不過，鑒于效能標準中的有些內(nèi)容與衡量國家制度制定和實施有效性的標準有重疊之處，我們可以重新確立以下標準:官僚體制的職業(yè)化指數(shù)、政府效率指數(shù)以及保護產(chǎn)權的法律指數(shù)。但在這些標準中，以官僚體制保護產(chǎn)權的能力為最重。因為，如果官僚體制不能約束自己知法守法、保護產(chǎn)權，這就從根本上與國家的工具價值背道而馳了。所以，在衡量官僚體制質(zhì)量時，最重要的是考察公務員的法律意識、法治思維和法律能力。

如果說國家的資源汲取能力展示的是國家有什么資源可供汲取、又汲取到了什么資源，那么，國家提供公共產(chǎn)品和公共服務的能力，展現(xiàn)的就是國家做了些什么以及做得怎么樣，而國家的制度能力展示的卻是國家用什么途徑、通過什么樣的平臺來提供公共產(chǎn)品和公共服務。

三、國家能力的增長模式

國家建設與成長的過程，其實就是國家能力的總量不斷增長和質(zhì)量不斷提升的過程。一個國家建設現(xiàn)代國家的歷史背景，賦予了各自不同的國家建設起點，確立了不同的國家成長需要，因而也就面臨著不同的國家建設任務，從而也就決定了會選擇相應的國家能力增長模式。

國家能力增長模式是指國家能力的獨特的增長路徑、階段、序列之組合，它是國家能力的型態(tài)學分類范疇。依據(jù)各國建設現(xiàn)代國家的建國背景，我們可以粗略地把國家能力的增長模式分為，第一種:高壓統(tǒng)治與資源掠奪相結(jié)合的增長模式;第二種:公共產(chǎn)品與公共服務能力提升型的增長模式;第三種:制度能力提升型的增長模式。這三種模式的劃分，只是基于學理和理想類型的界分。說一個國家選擇了一種國家能力增長模式，并不意味著在其現(xiàn)代國家建設與成長的過程中，只注重這一方面的能力提升，而是意指，這方面的能力提升是其現(xiàn)代國家建設與成長史的發(fā)展脈絡和顯著特征。

二戰(zhàn)后擺脫殖民統(tǒng)治、獲得民族獨立的第三世界國家，面對著特殊的現(xiàn)代國家建設背景，決定了它們主要采取第一種增長模式。隨著帝國主義殖民勢力撤出這些國家的權力舞臺，亟須一種新的力量來填補該國的權力真空。而填補權力真空的要么是推翻殖民統(tǒng)治的民族解放運動主要力量及其精英團隊，要么是殖民宗主國的代理人。而無論由哪種力量來填補，以殖民宗主國及其代理人為一方、以民族解放運動主要力量及其精英團隊為另一方的爭奪權力的殊死斗爭，都將在民族獨立后較長一段時期上演。因此，為了把權力集中在由自己控制的中央政府手里，打擊對方勢力，維持國內(nèi)秩序，所以無論由誰執(zhí)政，都極有可能會采取高壓統(tǒng)治。這也正是很多第三世界國家在建國之初往往采取專制統(tǒng)治的根本原因。而另一方面，這些國家作為帝國主義世界經(jīng)濟體系的原料生產(chǎn)國和供應國，經(jīng)濟結(jié)構極度單一落后。所以，建國之后，為了獲得充分的財政保障，以實現(xiàn)趕超式發(fā)展，它們往往會加強中央政府的資源汲取能力，掠奪式地從社會汲取經(jīng)濟資源。獨特的權力運行方式和資源汲取方式共同形成了其獨特的國家能力增長模式。這種國家能力增長模式有一個先天缺陷，即高度集權體制的核心人物一旦去世，統(tǒng)治集團內(nèi)部容易因權力斗爭引發(fā)分裂甚至內(nèi)戰(zhàn)，從而淪為某些美國學者眼中的所謂“脆弱國家”或“失敗國家”。由此可見，這種國家能力的增長模式存在很大隱患，經(jīng)其獲得的國家能力之質(zhì)量也較低。

西歐一些老牌發(fā)達資本主義國家，如英國、法國、德國等，主要采取第二種增長模式。這些國家在資產(chǎn)階級政權取代封建政權之際，已經(jīng)在意識形態(tài)、經(jīng)濟、軍事和政治四個維度上大體建成了統(tǒng)一的中央政權，組織、控制、后勤、溝通等控制人、物以及領土的能力都已非常強大，市民社會的發(fā)育也已基本成熟。所以，在其資產(chǎn)階級掌握政權之初，并不需要面對美國和第三世界國家的現(xiàn)代精英在開始建設現(xiàn)代國家時所面臨的那些艱巨任務。用吉登斯的觀點來描述就是，現(xiàn)代民族國家的建設框架業(yè)已搭建完畢。所以，資產(chǎn)階級掌權之后，他們只需承擔起向社會提供公共產(chǎn)品與公共服務的主要任務。而且由于其已初具規(guī)模的特有的“制度叢結(jié)”，即“高度監(jiān)控、資本主義企業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)以及對暴力工具的集中控制”，由于其發(fā)達密集的行政體系與強大的社會滲透力，由于其發(fā)達多元的市民社會對中央政權的推動與有效監(jiān)督，這些國家的中央政府能夠集中精力向社會提供所需的文化、教育、基礎設施、海外市場等公共產(chǎn)品與公共服務。但是，正因為它們繼承了其絕對主義國家時期的行政官僚體系遺產(chǎn)(也自然繼承了這一行政官僚體系的糟粕和天生缺陷)，所以，在開始現(xiàn)代國家建設之時，這些國家并沒有集中精力于對這一行政官僚體系進行必要的制度建設與更新，從而為此后的國家成長預留了隱患。在此后的歷史中，法國、德國、意大利都曾因為沒有及時清除制度遺產(chǎn)中的糟粕和隱患而付出沉重代價。

作為一個沒有歷史根基的國家，美國不用繼承任何制度遺產(chǎn)，這個特點也決定了美國是采取第三種模式的唯一國家。美國獨立后的現(xiàn)代國家建設與成長過程，均取決于最初的制度設計。它的國家成長史，就是其制度框架從無到有、內(nèi)容不斷充實、制度隱患不斷消除的不斷完善與發(fā)展過程。美國建國后前100年的發(fā)展脈絡，是一條清晰的制度建設與完善脈絡。從1776年宣布獨立到1861年南北內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)再到1877年重建結(jié)束的100年中，美國一直面臨著一個艱巨任務，即解決因憲法條文的模糊性和不確定性而造成的三個根本制度問題:聯(lián)邦制度和最高主權歸屬的問題，共和制度與奴隸制度關系的問題，公民身份與公民權利的問題。這三個問題都屬于制度制定與實施的有效性問題。立國100年以來的美國憲政史，就是北方自由州通過武力戰(zhàn)勝南部蓄奴州，并通過控制重建國會且?guī)缀跻愿淖儑镜摹暗诙沃茟棥钡男问?，來徹底解決這些制度問題的歷史。諸多重建法案的通過和憲法第十三、第十四和第十五修正案的批準①第十三修正案規(guī)定:除了受到正當定罪的刑事懲罰，蓄奴或強制性奴役不得存在于合眾國或受制于其管轄權的任何地方。第十四修正案規(guī)定:所有在合眾國出生或入籍、并受制于其管轄權的人，都是合眾國和其居住州的公民。任何州不得制訂或?qū)嵤┤魏畏?，來剝奪合眾國公民的優(yōu)惠與豁免權。各州亦不得經(jīng)由法律的正當程序，即剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)，或在其管轄區(qū)內(nèi)對任何人拒絕(提供)法律的平等保護。第十五修正案規(guī)定:合眾國公民的選舉權，不得被合眾國或任何州以種族、膚色或從前的奴役狀態(tài)為由而否認或剝奪。這三條修正案，極好地填補了美國1787年憲法的制度漏洞，并且在一些方面根本改變了美國及其憲法的發(fā)展走向。所以，我們把這些修正案的通過，形容為美國的“第二次制憲”。，是重建國會“第二次制憲”的輝煌戰(zhàn)果，正是藉由這些新的制度，才徹底解決第一次制憲時遺留的三個根本制度問題，聯(lián)邦政府才從此獲得了相對于州政府的自主性，美國憲法制度才有了充分的正確性。由此可見，美國的國家成長史，采取的是一種先解決制度問題、重點提升制度能力的增長模式。憑借這種國家能力增長模式，美國為此后的資源汲取能力、公共產(chǎn)品與公共服務能力的大幅提升，奠定了堅實的制度基礎。

四、國家能力的轉(zhuǎn)型升級

國家能力的轉(zhuǎn)型升級，是指增長模式或增長方式的轉(zhuǎn)型升級，它既體現(xiàn)在國家能力要素結(jié)構的優(yōu)化組合上，更體現(xiàn)在增長模式的轉(zhuǎn)變上。通過前文對國家能力增長模式的分析，我們可以看到，采取第一種增長模式的部分發(fā)展中國家，在最初的現(xiàn)代國家建設過程中，由于既沒有較為成熟的行政體系可資繼承，統(tǒng)治精英也沒有精力去進行制度化和制度能力的建設，從而出現(xiàn)亨廷頓所謂的那種以“刻板、簡單、從屬和不團結(jié)”為表征的制度落后狀況(亨廷頓，1989:11-22)，甚至出現(xiàn)無政府狀態(tài);而采取第二種增長模式的西歐大陸國家，也因在現(xiàn)代國家建設之初忽略了對從絕對主義國家繼承而來的行政體系進行完善，而為此后的國家成長埋下了制度隱患。反觀采取制度能力提升模式的美國，在內(nèi)戰(zhàn)之前，由于北方的自由州和南方的蓄奴州在三個根本性的制度問題上存在尖銳分歧，且沒能找到徹底解決辦法，最終把國家引向了內(nèi)戰(zhàn)。而后來，也正是因為由勝利方控制的重建國會通過了一系列法案，以及第十三、十四、十五憲法修正案獲得通過，這些原來引發(fā)分裂的根本性的制度問題才得以徹底清算和解決，從而也為此后美國的長足發(fā)展奠定了堅實的制度基礎。這些事例充分說明，一個國家在其現(xiàn)代國家的建設與成長過程中，始終必須加強制度能力的建設。因為只有制度能力提升了，其提供公共產(chǎn)品與公共服務的能力以及資源汲取能力，才有了進一步提升的制度基礎和保障。

固然不同國家基于不同的現(xiàn)代國家建設起點會面臨不同的建設任務，并因而對國家能力的質(zhì)量和具體要求也不一樣，但是一個國家的制度能力，尤其是制度制定的有效性和正確性，是其他一切國家能力要素發(fā)揮作用的基礎。什么時候，我們也不能放棄或忽略制度能力的提升。

1978年以來，我國一直處于問題倒逼式的改革和轉(zhuǎn)型之中。改革和轉(zhuǎn)型過程中一些嚴重問題的出現(xiàn)與存留，充分說明了國家體制中存在嚴重的制度缺陷與制度缺口。它倒逼出改革舊制、制定新規(guī)的內(nèi)在動力。改革的過程其實就是一個制度的破舊立新過程。我們固然要大力提升資源汲取能力，提高公共產(chǎn)品與公共服務能力，但當務之急，我們應首先致力于制度能力的建設。如果各級政府不能順時而進，及時、大力地推動制度能力的建設與提升，很有可能會引發(fā)更為嚴重的后果。因為，我們必須面對的更大國情是，我們的現(xiàn)代國家建設，起于1911年以來的現(xiàn)代共和對傳統(tǒng)專制的替代。它是以傳統(tǒng)帝國與帝制的崩解而實現(xiàn)的，并不是現(xiàn)代共和卓有成效地發(fā)展的結(jié)果(林尚立，2009:2)。從這個意義上說，我們此后的現(xiàn)代國家建設，都是在對這條歷史路徑做出回應，是在這種宏大的歷史背景下的國家能力的自主建設。我們的國家成長，就是國家制度能力及其質(zhì)量的成長。這就正如哈梅里指出的，“我們應該把國家能力視為更廣泛的社會與政治關系的一個特征，因為它植根于經(jīng)濟發(fā)展和相關國家形式的歷史模式之中”(Hameiri，2008:4)。

2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會把全面深化改革的總目標確立為:完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系的建立與國家治理能力的現(xiàn)代化離不開資源汲取質(zhì)量的提升，離不開公共產(chǎn)品與公共服務供給質(zhì)量的提升，更離不開制度供給與實施質(zhì)量的提升。另一方面，又如哈梅里接著指出的，“善治既是國家能力的評價標準，也是能力建設的目標”。因此，從特定意義上說，國家治理能力的現(xiàn)代化過程與國家能力的轉(zhuǎn)型升級過程，是相互促進、并行不悖的。

總之，國家能力的轉(zhuǎn)型升級過程，是一個注重國家能力質(zhì)量和增長方式，消除國家能力粗放增長給國家長遠發(fā)展造成負面影響的過程。

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