宋小寧 葛 銳

地方基建投資熱的財政轉移支付原因
——基于縱向稅收競爭理論的分析

宋小寧 葛 銳

根據縱向稅收競爭理論,地方政府將轉移支付資金用于基建投資可以增加地方稅基,這是地方政府將財政資金用于基建投資的內在機理?；谌珖?000余個縣(市)樣本的估計結果顯示:財政轉移支付顯著增加了縣(市)政府的基本建設支出比重,不限定用途的一般性轉移支付的影響大于專項轉移支付。實證發(fā)現的政策含義為,要解決地方基建投資熱的問題,需削弱轉移支付對基建投資的收入效應,并減少地方從基建投資中的稅收收益,這意味著要增加專項轉移支付比例,并且改營業(yè)稅為央地共享稅。

基本建設支出;財政轉移支付;縱向稅收競爭;縣(市)政府

一、問題提出

政府的基建投資屬于生產性公共品,可以提高私人資本的邊際生產率。但是過度的基建投資以擠占消費性公共品——基本公共服務為代價,不僅有悖民生財政的目標,還會引發(fā)地方債務危機。與地方逐年加大基建投資熱相伴隨的一個現象是中央對地方的財政轉移支付規(guī)模迅速擴大。圖1對比了地方基本建設支出和財政轉移支付的變動,容易看出迅速增加的財政轉移支付給地方政府帶來了收入效應。地方基建投資熱是否部分源于這種收入效應?我們運用全國2000余個縣(市)樣本,試圖發(fā)現轉移支付對基建投資的影響。

圖1 財政轉移支付與地方基本建設支出①本文選取2001——2006的數據原因在于:2007年后政府收支分類改革了預算科目設置,改革后的按支出功能分類的預算科目中無同口徑可比的基本建設支出這一科目。2007年前,政府財政預算科目中單設“類”級科目來統(tǒng)計基本建設支出。

本文與已有研究的不同在于:第一,本文從財政轉移支付的收入效應角度探尋地方基建投資熱的原因。大量經驗研究已有發(fā)現了地方財政支出中的基建投資偏好,并從官員晉升的角度予以解釋(尹恒、朱虹,2011)。但已有的研究主要強調降低GDP考核的權重,本文的研究發(fā)現則說明還需要從財政轉移支付結構改革來解決地方基建投資熱。第二,從依靠本級政府財政收入到更加依靠上級政府的財政轉移支付,本文關注地方政府財政收入結構變化對地方基建投資的影響。現有研究主要關注中國財政轉移支付分配給地方財力帶來的公平性后果(賈曉俊、岳希明,2012),本文則從效率角度研究財政轉移支付的經濟后果。第三,本文發(fā)現了“粘蠅紙”效應對地方財政支出結構影響的非均衡性,關注轉移支付粘在“粘蠅紙”上的特定位置——轉移支付對基建支出的影響,而現有“粘蠅紙”效應文獻主要集中于財政轉移支付對地方財政支出總量的影響(Inman,2008)。

二、地方基建投資與財政轉移支付:基于縱向稅收競爭理論的分析

財政轉移支付會對地方政府的財政支出會產生怎樣的影響?理論上,來自中央政府的轉移支付增加了地方財政收入,會對地方政府產生收入效應。鑒于地方政府對不同公共物品的偏好差異,因此,這種收入效應對地方政府的各種財政支出的影響也存在差異。地方政府對特定公共物品的偏好取決于官員的目標。我國地方官員具有雙重特征:他們一方面是“經濟參與人”,即像任何經濟主體一樣關注財政利益;但另一方面,這些地方官員同時也是“政治參與人”,關注政治晉升,這一晉升的標準則是經濟增長績效(Li&Zhou,2005)。雖然陶然等質疑經濟增長是否能夠決定官員晉升,但是鑒于財政收入是追求經濟增長績效的必要條件,財政收入是地方政府的重要目標則基本已形成共識(陶然、楊大利,2008)。

地方政府官員為了追求財政利益,需要通過各種手段進行稅收競爭以擴大轄區(qū)內稅基。稅收競爭的主要方式包括減稅和其他非稅工具,如供給生產性公共物品、放松環(huán)境管制和降低技術標準等。基建投資是生產性公共物品的一種重要形式,基建投資可以提高私人資本的生產率,從而吸引轄區(qū)外資本流入來擴大本地區(qū)資本稅稅基(Bucovetsky,2005)。

中國的兩個制度特征決定了基建投資不僅是參與區(qū)域間橫向稅收競爭的重要手段,更是與中央政府競爭稅基的縱向稅收競爭的主要方式。其一,中國稅收立法和征管的中央集權決定了地方政府無法利用稅收工具進行稅收競爭,只能通過非稅工具。具體而言,中國的所有稅種都由全國人民代表大會和國務院立法,地方人大僅僅在中央所確定的稅率標準范圍內,對極少數小稅種擁有很小的決定權。稅收征管的執(zhí)法權也實行垂直管理,由國家稅務總局系統(tǒng)和海關總署征收中央稅和央地共享稅,同級地方政府無權干涉這些稅種的征管。地方稅務局征收地方稅和少量共享稅,但省以下地方稅務局實行垂直管理,縣市政府也無權干涉征管。其二,在不同稅種差異化的稅收分享激勵體制下,為了與中央政府進行縱向稅收競爭,地方政府可以通過基建投資來增加自己獨享的土地相關稅種收入和國有土地出讓金收入。在稅收分享體制中,增值稅的25%和所得稅的40%歸地方所有,消費稅全部歸中央所有,營業(yè)稅幾乎全部歸地方所有。營業(yè)稅是地方第一大稅種,2012年的營業(yè)稅收入占33.5%①數據來源于財政部網站公布的2012全國財政收支狀況,下文2012年的財政數據均來源于此。的地方稅收收入份額,幾乎是企業(yè)所得稅份額的兩倍。基建投資直接涉及建筑業(yè)和房地產業(yè),2012年這兩個行業(yè)的營業(yè)稅占總營業(yè)稅收入份額的49.3%,約占地方稅收收入的16.8%。省以下政府中營業(yè)稅在地方稅收收入中的比重更高,達到25%以上。其他的土地相關稅種的稅收收入占地方財政收入的比重達到16.6%,這些土地相關稅種均由地方獨享,包括契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅和房產稅。此外,基建投資還帶動城市土地價值的上升,間接帶來土地出讓金收入,這份收入也由地方政府獨享。2012年,土地出讓金收入占地方財政收入的46.7%,成為地方政府倚重的重要財政收入。

總之,基于中國中央集權的稅收立法體制和土地相關稅收收入由地方獨享的稅收分享體制兩個制度特征,追求財政利益的地方政府通過基建投資進行區(qū)域間和央地間的縱向稅收競爭就成了一個自然的選擇。如果地方政府財力匱乏,尚缺少進行稅收競爭的收入來源,一旦財政轉移支付充實了地方財力,放松了預算約束,產生的收入效應會對地方基建投資有怎樣影響?

三、數據、模型和變量定義

(一)數據

本文運用的財政數據來自2001-2006年歷年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》①財政部國庫司、預算司編,中國財政經濟出版社。,這些財政統(tǒng)計資料包含了32個省級行政區(qū)、332個地級行政區(qū)和2859個縣級行政區(qū)的財政一般預算和基金預算資料,詳細到“類級”科目?？h級政府的社會經濟數據來自歷年《縣(市)社會經濟統(tǒng)計年鑒》②國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查司編,中國統(tǒng)計出版社。,這份年鑒包含了縣域單位基本情況、綜合經濟、農業(yè)、工業(yè)、投資、教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的資料。

縣級政府包含市轄區(qū)、縣、縣級市、旗四種類型,后三種類型基本是縣的不同名稱而已。我們選取的樣本不包含市轄區(qū),也剔除撤縣設區(qū)的縣(市),包含其他三種縣級政府類型。原因在于:縣(旗)或者縣級市政府的自主權遠大于市轄區(qū)。縣擁有遠多于市轄區(qū)的面積和人口,并且距離地級市較遠,加之縣與縣間的較大差異性,因此縣(市)政府的自主權也更大。市轄區(qū)面積較小,加之各個區(qū)之間的差異遠小于同屬一個市級政府的縣之間的差異,因此區(qū)政府常由市政府統(tǒng)一領導,自主權要小得多。鑒于區(qū)政府和縣政府的財政自主權的明顯差異,本文舍棄了縣(市)政府中的市轄區(qū)樣本。針對行政區(qū)劃變動的樣本縣(市),我們用各個縣(市)的行政區(qū)位代碼來表示縣(市)的ID,一旦行政區(qū)劃代碼變化,我們將舍棄這一樣本,以使縱向年度之間、橫向縣與縣之間可比。

我們選取縣級政府作為樣本的原因在于,郡縣制自秦朝以來,已經有2300多年的歷史,自古“郡縣治,天下安”?？h級政府在中國政治穩(wěn)定、經濟繁榮和社會管理上舉足輕重。從財政上看,縣級財政是財政收入的上游,又是財政支出的下游,本級財政支出常大于本級財政收入,收和支的矛盾在縣級政府表現得最為突出,而收支矛盾又是財政分權亙古不變的核心難題,因此以縣級政府作為地方政府的代表來考察地方基建投資熱與財政轉移支付之間的關系具有典型性。

(二)模型設定

我們采用以下動態(tài)面板數據模型估計財政轉移支付對地方基建支出的影響:

log InfrastructureSpen dit=αlog InfrastructureSpen dit-1+βlog Grantit+γ*X+μi+λt+vit其中, i表示縣,t代表時間,在這里指年。模型中不僅包含了個體固定效應μi,為了控制年度宏觀經濟和國家政策對基本建設支出的影響,還包含了年度固定效應λt。

(三)變量定義

1.基本建設支出(Infrastructure Spend)?；窘ㄔO支出主要體現為基礎設施建設,在稅收競爭的實證文獻常用于測度生產性公共物品的供給水平。我們用基本建設支出占財政支出的比重來衡量地方政府的基建投資,基建投資占比的“增”與“減”可以較好地衡量地方基建投資的“熱”與“冷”。

2.財政轉移支付(Grant)。我們用財政轉移支付的自然對數值來衡量財政轉移支付的規(guī)模。鑒于財政轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付,對轉移支付用途的限制會對基建支出產生不同的影響,我們用三種方式來衡量財政轉移支付的規(guī)模:其一,用包含一般性轉移支付和專項轉移支付的總轉移支付(Total Grant)的自然對數值來度量;其二,單獨用一般性轉移支付(Block Grant)的自然對數值來衡量;其三,單獨用專項轉移支付(Conditional Grant)的自然對數值。這樣做的原因在于,一般性轉移支付不限定用途,可以由地方政府自由支配。而專項轉移支付則限定了用途,并且常常要求縣級政府給予一定比例的配套。專項轉移支付固然可以成為縣級政府財力的重要補充,但配套資金的要求也可能會減少地方可自由支配的財力。兩種轉移支付對地方政府的影響不同,專項轉移支付限定了支出領域,這個領域由中央和地方共同出資,相當于降低了特定類型公共品的價格。所以,專項轉移支付會對地方政府同時產生收入效應和替代效應。一般性轉移支付由地方自主使用,只會對地方政府產生收入效應。因此,我們用這三種方式來度量財政轉移支付。

3.控制變量?？刂谱兞糠譃榻洕兞亢腿丝谧兞績山M,經濟變量包含GDP和人均GDP(Per Capita),人口變量包含人口數量(Population)、人口密度(Population Density)和城市化水平(Urbanization)。GDP測量了一個地方的經濟活動總量,經濟活動會影響政府的基本建設支出,因此我們將GDP作為控制變量。人均GDP衡量了經濟發(fā)展水平,不同經濟發(fā)展水平會影響政府基本建設支出。人口數量會影響基礎設施的供給,人口密度會影響基礎設施的供給成本,兩者會影響政府基建支出,我們也包含這兩個作為控制變量。人口的聚居程度也會影響基本建設支出,城市化水平代表了聚居程度,我們用城鎮(zhèn)從業(yè)人員比重來表示城市化水平,這種度量方式有別于常見的用城市人口比重占總人口比重來度量城市化。原因在于城鎮(zhèn)從業(yè)人員比重不僅代表了人口聚居,也代表了經濟活動集聚,后者更能影響政府基建支出。用城市人口比重會遺漏大量進城務工人員,不僅低估人口聚居程度,還會低估經濟活動集聚程度。各個變量的描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1 變量描述性統(tǒng)計

四、估計結果

(一)總轉移支付(TotalGrant)對地方基本建設支出的影響

我們用總轉移支付——一般性轉移支付和專項轉移支付之和與一般預算收入的比值衡量轉移支付的相對規(guī)模,同時用基建支出與一般預算收入的比值來衡量基建支出的相對規(guī)模,總財政轉移支付對地方基建支出影響的估計結果如表2所示。在第(1)列,僅控制了時間虛擬變量和上期基建支出,總轉移支付對基建支出的影響高度顯著,轉移支付增加1%,可以導致地方基建支出占比增加0.19%。添加其他控制變量后,估計結果仍然高度顯著,系數大小變化不大。由于總轉移支付受特定地區(qū)特征的影響,而這些特征無法一一作為控制變量進入估計方程,為了解決這些遺漏變量與轉移支付相關造成估計偏誤問題,我們用FE-OLS估計,結果顯示在第(3)列,估計的系數略有增加,達到0.238,同樣高度顯著。FE-OLS估計僅能夠解決個體跨時不變異質項造成的遺漏變量偏誤,由于回歸模型中包含了被解釋變量的滯后項ln InfraSpen dit-1,滯后項和誤差項vit相關,這又會造成FE-OLS估計結果有偏且不一致,我們用System-GMM估計解決這個問題。System-GMM估計要求滿足兩個條件:殘差項必須序列無關且工具變量有效性的矩條件必須被滿足。前者意味著殘差項的一階差分存在顯著的一階相關和不顯著的二階相關。我們的一階序列相關檢驗拒絕了不存在一階序列相關的原假設,但是沒有拒絕不存在二階序列相關的原假設。Hansen檢驗的P值為0.126,沒有拒絕原假設,說明工具變量有效性的矩條件得到滿足。運用System-GMM估計總轉移支付對地方基建支出的彈性為0.304,統(tǒng)計上仍然顯著?？傊?我們用三種方法的估計結果是一致的,都發(fā)現了財政轉移支付對地方基建投資占比存在顯著的正向影響。

(二)一般性轉移支付和專項轉移支付對地方基本建設支出的影響

一般性轉移支付和專項轉移支付對地方財政的影響不同,前者不限定用途,僅具有收入效應,后者限定用途,類似一種價格補貼,同時具有收入效應和替代效應,因此我們分別估計兩者對地方基建支出的影響,如表3所示。僅控制地方基建支出滯后一期,第(1)、(2)兩列顯示:一般性轉移支付和專項轉移支付都對地方基建支出產生了顯著影響,加入其他控制變量后,第(3)、(4)兩列的估計結果仍然顯著,系數大小略有變化。同樣地,為了解決這些遺漏變量造成估計偏誤問題,FE-OLS估計結果顯示在第(5)和第(6)列,系數變大,并且依舊顯著。解決滯后被解釋變量造成的估計偏誤問題的System-GMM估計結果顯示在第(7)、(8)兩列,一般性轉移支付仍然對地方基建支出產生了顯著影響,但是專項轉移支付的影響不顯著。一般性轉移支付估計的系數為0.032,意為一般性轉移支付增加1%,地方基本建設支出比重增加0.032%。在運用System-GMM估計的情況下,將專項轉移支付作為解釋變量時,得到了顯著為正的估計結果,矩條件的Hansen檢驗和一階序列相關檢驗及二階序列相關檢驗均得到了滿足。將一般性轉移支付作為解釋變量時,誤差項一階序列相關檢驗滿足,但是二階序列相關檢驗的P值為0.011,拒絕了不存在二階序列相關的原假設,Hansen檢驗的P值為0.090,拒絕了原假設,這對結果的適用性造成了一定限制。從表3可以看出,一般性轉移支付對地方基建投資的影響要大于專項轉移支付,這一結果在各種估計方法下均如此。其中的原因可能在于,一方面,專項轉移支付嚴格限定了用途,其中的教育、醫(yī)療、社會保障等福利性支出占了較大比重,這就導致專項轉移支付雖然帶來收入效應,但其對基建投資的影響較弱;另一方面,由于專項轉移支付要求地方給予一定比例的配套資金,這些配套資金來自自有收入和一般性轉移支付,這會給地方財政造成較大壓力,因此地方政府更有動機將一般性轉移支付用于基建投資,從而增加自己的稅基?？傊?無論是一般性轉移支付還是專項轉移支付都給地方政府帶來了收入效應,都對基建投資比重的增加產生了顯著的正向影響。

表2 總轉移支付對地方基建支出的影響

表3 一般性轉移支付和專項轉移支付對地方基建投資的影響

五、結論與政策含義

地方基建投資熱這一痼疾由來已久,不僅犧牲了民生,更引發(fā)地方債務危機,極大威脅宏觀經濟穩(wěn)定。如果說次貸危機讓各國對金融風險警惕,那么歐債危機則更警示我們戒備政府財政風險。金融風險尚可通過加強宏觀審慎監(jiān)管來控制,政府財政風險則需要通過大的制度變革來解決。本文的研究發(fā)現,旨在實現民生財政目標的財政轉移支付促進了地方政府的基建投資。這一發(fā)現說明,解決財力與事權相匹配并不必然促進基本公共服務供給,在現有官員激勵機制不變的制度約束下,財政轉移支付的增加只會加劇地方基建投資熱,反而會引發(fā)地方財政風險。

造成這一結果的制度根源有兩點:一方面,分稅制確定的差異化的稅收分享安排是地方基建投資熱的一個重要制度根源。分稅制確定的中央和地方政府間的稅收分享安排在各個稅種間存在差異,這會導致地方政府會重點發(fā)展能夠帶來更多稅收收入的產業(yè)。通過增加基建投資不僅直接可以增加地方獨享的營業(yè)稅收入,而且間接提升城市土地價值,增加土地出讓金收入和其他地方獨享的土地相關稅種收入。另一方面,分稅制使財力向中央高度集中導致財政轉移支付規(guī)模過于龐大,并且轉移支付結構不合理是地方基建投資熱的另一個制度根源。對于財力匱乏地區(qū),專項轉移支付占地方本級財政收入的比重更高,專項轉移支付一般要求地方比例不等的配套,極易成為財力匱乏地方的沉重財政負擔。在財政負擔壓力下,地方政府需要采取各種方式增加財政收入,基建投資成為重要手段。由于一般性轉移支付并不限定用途,將其運用于基建投資就成為自然的選擇。

根據本文的制度尋根分析和實證發(fā)現,解決地方政府基建投資熱,實現民生財政目標,避免地方債務危機,當前政策需要從以下兩方面調整:一方面,分稅制確定的各稅種的中央和地方分享比例需要改變。具體而言,提高增值稅地方分享比例,改營業(yè)稅獨享為央地共享,以降低地方基建投資所獲得的稅收收益,以此遏制地方的基建投資沖動。提高增值稅分享比例會增加地方財政收入,改營業(yè)稅獨享為央地共享會降低地方財政收入,由于現在增值稅的稅收份額大于營業(yè)稅,如果兩者分享比例一致則總體會增加地方財政收入,且會緩和因兩個主稅種分享比例差異而導致的地方政府基建投資熱問題。當前增值稅中央和地方間的分享比例為3∶1,地方分享比例較小。當前“營改增”改革中,原營業(yè)稅納稅人改征增值稅的增值稅歸地方財政所有,這只是一種過渡性的政策,且營業(yè)稅改征增值稅改革的減稅效應會減少地方財政收入。因此,增加增值稅的地方分享比例,同時使營業(yè)稅的央地分享比例與增值稅一致,這樣既可以彌補因“營改增”導致的地方財政收入減少,又可避免地方政府通過基建投資的方式來增加自己分享比例更大的營業(yè)稅稅基。另一方面,調整財政轉移支付的結構。提高用于基本公共服務的專項轉移支付規(guī)模和比例,減少一般性轉移支付的比例,以此來削弱轉移支付的收入效應,進而實現民生財政。專項轉移支付的根本目標在于貫徹中央政府的民生財政目標,這一目標與地方政府的財政收入目標和經濟增長目標相悖。當前專項轉移支付存在諸多問題,如項目設置交叉重復、資金投入零星分散、項目計劃與地方實際需要脫節(jié),這些問題造成轉移支付效率不高和資金損失。這些專項轉移支付操作中的問題通過歸并、整合專項轉移支付就可以解決。專項轉移支付實踐中的問題,并不意味著要全部否定專項轉移支付,轉向一般性轉移支付。如果因為專項轉移支付實踐中的問題而減少專項轉移支付比重,增加一般性轉移支付比重,地方政府對于民生投入并無足夠動力,最終不僅無法保證民生投入,還會造成地方基建投資熱,引發(fā)地方債務危機。

[1] 賈曉俊、岳希明(2012).我國均衡性轉移支付資金分配機制研究.經濟研究,5.

[2] 陶 然、蘇福兵、陸 曦、朱昱銘(2010).經濟增長能夠帶來晉升嗎?——對晉升錦標競賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級實證重估.管理世界,12.

[3] 陶 然、楊大利(2008).財政收入需要與地方政府在中國轉軌和增長中的作用.公共行政評論,5.

[4] 尹 恒、朱 虹(2011).縣級財政生產性支出偏向研究.中國社會科學,1.

[5] S.Bucovetsky(2005).Public Input Competition.Journal of Public Economics,9.

[6] R.P.Inman(2008).The Flypaper Effect.NBER working paper 14579.

[7] Hongbin Li&Li-An Zhou(2005).Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China.Journal of Public Economics,9.

[8] T.Persson&G.Tabellini(2000).Political Economics:Explaining Economic Policy.Cambridge:MIT Press.

■責任編輯:葉娟麗

The Effect of Fiscal Grant on Mania of Infrastructure Spending——Based on Vertical Tax Competition Theory

Song Xiaoning(Lecturer,Sun Yat-sen University)
Ge Rui(Assistant Professor,Hong Kong Polytechnic University)

Local government spend fiscal grant on infrastructure for bigger tax base according to vertical tax competition theory.Based on the sample of more than 2000 counties(cities),we found fiscal grant caused a significant increase in the proportion of infrastructure investment.Block grant play more important role than conditional grant.The findings suggest that increasing the proportion of special fiscal grant and sharing business tax between central and local government.

infrastructure spending;fiscal grant;vertical tax competition;county level government

宋小寧,中山大學管理學院講師,經濟學博士;廣東廣州510275。葛 銳(通訊作者),香港理工大學工商管理學院助理教授。Email:rui.ge@polyu.edu.hk。

國家自然科學基金項目(71202091);教育部博士點基金(20130171120039);中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金(1409009);國家社會科學基金青年項目(14CGL039)