嚴(yán)碧華 胡飛

在具體操作過程中，浙江各地“縣改區(qū)”的順利與否，與市縣之間的利益較量密切相關(guān)。

繼2013年浙江省紹興縣、上虞市被紹興市“收入囊中”后，杭州市下屬縣級(jí)市富陽、臨安縣的改區(qū)方案已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院，正等待審批。

一系列“縣改區(qū)”背后，在縣域財(cái)政方面一向擁有“省直管縣”傳統(tǒng)的浙江，這一次或許正將目光從“強(qiáng)縣”轉(zhuǎn)移到“強(qiáng)市”。

然而在具體操作過程中，浙江各地“縣改區(qū)”的順利與否，與市縣之間的利益較量密切相關(guān)。

怎樣的縣市區(qū)劃最符合眼下浙江的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益？成了浙江亟待思考的題中之義。

中心城區(qū)擴(kuò)圍

2014年1月初，杭州《2014年政府工作報(bào)告（征求意見稿）》向市民公開征求意見?！兑庖姼濉诽岢?，推進(jìn)富陽、臨安撤市設(shè)區(qū)工作，加快融入主城區(qū)步伐。

2月10日，杭州市第十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議召開，對(duì)市政府工作報(bào)告進(jìn)行了審議。杭州市委副書記、代市長(zhǎng)張鴻銘向大會(huì)作政府工作報(bào)告時(shí)指出，進(jìn)一步理順蕭山、余杭兩區(qū)融入主城區(qū)的體制機(jī)制，積極推進(jìn)市域行政區(qū)劃調(diào)整。

或許是基于“撤市設(shè)區(qū)”的情況比較復(fù)雜，且最終能否推行還要等國務(wù)院批復(fù)，因而在政府工作報(bào)告中，之前意見稿提出的“推進(jìn)富陽、臨安撤市設(shè)區(qū)工作”已被刪除，代之以含糊籠統(tǒng)的“推進(jìn)市域行政區(qū)劃調(diào)整”，但這并沒有影響富陽向“融入主城區(qū)”沖刺。

在今年杭州市“兩會(huì)”期間，作為杭州市人大代表的富陽市市委書記姜軍表示，富陽方面已同意富陽撤市設(shè)區(qū)的方案，目前，浙江省政府常務(wù)會(huì)議已經(jīng)通過并已上報(bào)國務(wù)院審批。

據(jù)姜軍介紹，去年9月，富陽市人大常委會(huì)聽取、審議了《杭州市行政區(qū)劃調(diào)整撤銷富陽市建立富陽區(qū)的情況匯報(bào)》，最終表決同意。

這是富陽方面首次向外界公開“撤市設(shè)區(qū)”的工作進(jìn)展。

“以杭州的角度發(fā)展富陽，定位為美麗杭州西郊公園、杭州都市經(jīng)濟(jì)圈副中心?！苯姳硎?，在基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃方面，富陽也在積極融入杭州，努力實(shí)現(xiàn)富陽由縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越發(fā)展，描繪好“富裕陽光的富春山居圖”。

2月21日，浙江省民政廳區(qū)劃地名處處長(zhǎng)汪勇飛向《民生周刊》記者證實(shí)了富陽計(jì)劃市改區(qū)一事?！巴瑫r(shí)推進(jìn)的還有臨安，但這項(xiàng)工作非常復(fù)雜，最終需要國務(wù)院批復(fù)?！?/p>

“2014年1月下旬，浙江省政府召開常務(wù)會(huì)議，專門研究此事。按程序是省政府同意后，報(bào)國務(wù)院，國務(wù)院批復(fù)后才能定，但現(xiàn)在究竟到了哪一步，我真不清楚?！蓖粲嘛w表示。

杭州第一波“撤縣建區(qū)”浪潮發(fā)生在2001年，蕭山、余杭改區(qū)后，杭州市區(qū)面積從683平方公里猛增至3068平方公里。城市體量突然增大，顯然給城鎮(zhèn)化留下了足夠的空間。

王勇飛認(rèn)為，十多年過去了，現(xiàn)在看來這些地區(qū)發(fā)展都很不錯(cuò)?！罢嬉獏^(qū)劃調(diào)整，肯定是原有的區(qū)劃影響到了發(fā)展，一切為了發(fā)展而考慮?！?/p>

嘗到甜頭的杭州，面對(duì)富陽、臨安的縣改區(qū)，顯然動(dòng)力十足。

而浙江范圍內(nèi)最近一次的重大行政區(qū)劃調(diào)整，發(fā)生在2013年10月，調(diào)整對(duì)象是原紹興市的紹興縣和縣級(jí)市上虞。

2013年10月，即浙江提出“加快縣域經(jīng)濟(jì)向城市（都市區(qū)）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”前一個(gè)月，《關(guān)于調(diào)整紹興市部分行政區(qū)劃的請(qǐng)示》得到國務(wù)院批復(fù)。

根據(jù)國務(wù)院批復(fù)內(nèi)容，紹興縣被撤銷，設(shè)立紹興市柯橋區(qū)，以原紹興縣（不含孫端鎮(zhèn)、陶堰鎮(zhèn)、富盛鎮(zhèn)）的行政區(qū)域?yàn)榭聵騾^(qū)的行政區(qū)域。同時(shí)撤銷縣級(jí)市上虞市，設(shè)立紹興市上虞區(qū)，以原上虞市的行政區(qū)域?yàn)樯嫌輩^(qū)的行政區(qū)域。原紹興縣的孫端鎮(zhèn)、陶堰鎮(zhèn)、富盛鎮(zhèn)，劃歸紹興市越城區(qū)管轄。

打開原紹興市地圖不難發(fā)現(xiàn)，僅有一個(gè)越城區(qū)的紹興市幾乎被紹興縣包圍，要做大中心城區(qū)，重要的一步，顯然是將紹興縣改區(qū)。

縣域經(jīng)濟(jì)“雙刃劍”

2013年7、8月間，富陽計(jì)劃經(jīng)杭州市政府報(bào)給浙江省政府后，由民政廳牽頭開始做調(diào)研。據(jù)汪勇飛回憶，“我們牽頭組織了發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、環(huán)保等十幾個(gè)部門到富陽、臨安、杭州市及杭州市其它區(qū)，如余杭、蕭山，充分聽取各方意見，歷經(jīng)近4個(gè)月時(shí)間，約在去年11月份形成報(bào)告并交給了省政府?！?/p>

王勇飛表示，根據(jù)前期調(diào)研，縣改區(qū)對(duì)富陽、臨安和杭州都有利。對(duì)于杭州來說，城市體量擴(kuò)大了，可以資源互補(bǔ)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，同時(shí)有利于環(huán)境保護(hù)。而對(duì)于富陽和臨安來說，融入杭州大都市圈，老百姓的實(shí)惠是顯而易見的。

在汪勇飛看來，正是基于雙方的互贏，富陽和臨安都很積極。

富陽方面很早就開始為撤縣（市）建區(qū)努力，在推進(jìn)城市化的過程中，一直主動(dòng)融入杭州。富陽市發(fā)展改革局副局長(zhǎng)龐洪濤曾坦言，“十一五”期間，富陽已經(jīng)提出與杭州接軌，實(shí)施“融入大都市”戰(zhàn)略。

2010年10月1日，富陽與杭州之間實(shí)現(xiàn)了公交一體化。據(jù)當(dāng)時(shí)富陽市公共交通有限公司的負(fù)責(zé)人稱，這是富陽加快融入杭州大都市的一個(gè)戰(zhàn)略舉措。2011年底，富陽開始發(fā)放杭州市民卡，可用于醫(yī)療、交通和銀行，享受與杭州同城待遇。

目前，富陽市正準(zhǔn)備開建連接之江與城西的紫之隧道，改建與蕭山區(qū)無縫對(duì)接的春永線工程。杭州市主城區(qū)與富陽市之間還將建城際鐵路，即將規(guī)劃建設(shè)的杭黃高鐵，也將橫貫富陽全境。

對(duì)于富陽如此積極的行為，曾任金華市副市長(zhǎng)、現(xiàn)任浙江省政協(xié)常委的黃小杭在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示，浙江在中國經(jīng)濟(jì)中基本屬于第一方陣，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到較高水平的時(shí)候，要以縣域經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，不斷向市域經(jīng)濟(jì)進(jìn)軍。富陽正是順應(yīng)了這種發(fā)展趨勢(shì)。

以民營企業(yè)、塊狀經(jīng)濟(jì)和專業(yè)市場(chǎng)為特征的縣域經(jīng)濟(jì)一直是浙江的傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)。2013年，浙江在全國百強(qiáng)縣中占據(jù)14個(gè)席位。黃小杭認(rèn)為，目前浙江省的縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)體現(xiàn)出“雙刃劍”特點(diǎn)，弊端顯現(xiàn)出來?！翱h越來越強(qiáng)，縣域的局限性也日益嚴(yán)重，發(fā)展受限，縣與縣難以合力；市越來越弱化，對(duì)市域各縣難以協(xié)調(diào)?！?/p>

黃小杭的擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)。根據(jù)浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)調(diào)研報(bào)告，2010年，包括蕭山、紹興縣、諸暨、慈溪、樂清、上虞在內(nèi)的13個(gè)工業(yè)產(chǎn)值超千億元的浙江大縣，與江陰、昆山、張家港、常熟、吳江5個(gè)江蘇強(qiáng)縣的總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模實(shí)力相當(dāng)。

據(jù)此，黃小杭在2011年浙江省政協(xié)會(huì)議提出的《關(guān)于重視市管縣，做強(qiáng)中心城市的建議》，呼吁重視區(qū)域中心城市的發(fā)展，增強(qiáng)輻射能力，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)力，提升綜合實(shí)力和地位。

2013年11月28日，浙江省委書記夏寶龍?jiān)谑∥瘯?huì)議報(bào)告中指出，要像抓縣域經(jīng)濟(jì)一樣抓好市域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“隨著發(fā)展階段和競(jìng)爭(zhēng)格局的變化，傳統(tǒng)縣城經(jīng)濟(jì)的局限性越來越明顯?！?/p>

強(qiáng)弱之爭(zhēng)

想要做大中心城市、做強(qiáng)市域經(jīng)濟(jì)的，不僅僅是杭州市，但在“強(qiáng)市”與“強(qiáng)縣”的選擇上，浙江境內(nèi)并非所有的縣都如富陽一般積極，也并非都如富陽與杭州那樣兩廂情愿。

發(fā)生在紹興的“縣改區(qū)”看起來十分平靜，但此前也有一些民眾在網(wǎng)絡(luò)上表達(dá)了不滿，如上虞有20名老干部聯(lián)名上書。

“這是非常自然的事情。”汪勇飛對(duì)《民生周刊》記者表示，原有行政規(guī)劃嚴(yán)重制約了紹興市的發(fā)展。浙江11個(gè)地級(jí)市中，“一城一區(qū)”的以前僅有紹興和麗水，紹興改完之后，就只剩下了麗水。

撤縣設(shè)區(qū)后，紹興市區(qū)面積達(dá)到2800多平方公里，超過寧波（2400平方公里），僅次于杭州（3080平方公里），是溫州（1187平方公里）的兩倍多，一舉躍為浙江省市區(qū)面積第二大的城市。

從2013年5月7日《紹興日?qǐng)?bào)》的評(píng)論員文章不難看出紹興市的愿景：“2013年，在中國夢(mèng)燦爛綻放的映照下，紹興建設(shè)大城市的夢(mèng)想，從來沒有像今天這樣變得如此清晰、如此接近現(xiàn)實(shí)?！?/p>

地處浙江省北部的湖州市，也正在醞釀對(duì)市內(nèi)強(qiáng)縣長(zhǎng)興進(jìn)行撤縣建區(qū)。與富陽的積極主動(dòng)和紹興的平靜不同，誰也沒有料到，長(zhǎng)興在面對(duì)湖州的“招安”時(shí)，反應(yīng)如此激烈。

2013年5月初，湖州將對(duì)長(zhǎng)興“撤縣設(shè)區(qū)”的消息傳出，一石驚起千層浪，始終在謀求撤縣建市的長(zhǎng)興，打出了“寧市不區(qū)”的口號(hào)，兩百多名老干部上書縣委，縣委四套班子集體反對(duì)。

同年5月8日，上千名長(zhǎng)興居民聚集在縣政府大樓，現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)各種形式的標(biāo)語：“強(qiáng)烈要求撤縣建市，堅(jiān)決反對(duì)撤縣建區(qū)”、“太湖望縣不撤，錦繡長(zhǎng)興永存”……

這場(chǎng)風(fēng)波持續(xù)了4天，時(shí)隔8個(gè)月后，與當(dāng)初的高調(diào)截然不同的是，長(zhǎng)興官員如今已經(jīng)不愿談及此事，且諱莫如深。

“老百姓的心情完全可以理解，但必竟影響了和市里的感情。”長(zhǎng)興一位不愿具名的官員如此總結(jié)那場(chǎng)風(fēng)波?！拔覀儸F(xiàn)在只想讓時(shí)間沖淡一切，不想再節(jié)外生枝。”

為什么當(dāng)時(shí)會(huì)出現(xiàn)那么大反彈，長(zhǎng)興出租車司機(jī)沈師傅向《民生周刊》記者道出了實(shí)情：“湖州經(jīng)濟(jì)不怎么樣，而長(zhǎng)興這幾年發(fā)展得很好。如果縣改區(qū)，長(zhǎng)興可能會(huì)吃虧。”此前，長(zhǎng)興一位官員在接受媒體采訪時(shí)也曾直言：“說到底就是嫌湖州窮，如果湖州強(qiáng)大了，我們也是愿意并入湖州的。”

針對(duì)長(zhǎng)興的這場(chǎng)風(fēng)波，浙江省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)徐劍鋒在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示：“目前，浙江除了杭州、寧波、溫州，大都出現(xiàn)過這種情況，比如金華和義烏、紹興與原紹興縣、湖州和長(zhǎng)興。這是強(qiáng)縣弱市爭(zhēng)財(cái)權(quán)的問題，實(shí)際上就是縣域經(jīng)濟(jì)和市域經(jīng)濟(jì)的矛盾?！?/p>

這種博弈對(duì)于“弱市”來說更加困難。徐劍鋒看到，中心城市的實(shí)力，對(duì)于省管縣還是撤縣建區(qū)的影響是非常關(guān)鍵的?！案魂柌⑷牒贾荩贾輰?shí)力強(qiáng)，有種傍大款的感覺。湖州與長(zhǎng)興就不一樣，金華和義烏更是倒過來?！?/p>

長(zhǎng)興縣在財(cái)政上一直沿用“省管縣”體制，財(cái)政收入20%交付省里，80%留由自用。并入湖州后，長(zhǎng)興擔(dān)心縣財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)加重，湖州要來“分一杯羹”。

網(wǎng)上一份流傳甚廣的聯(lián)名信中如此寫道：“（撤縣建區(qū)）這個(gè)決定必將使長(zhǎng)興今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭明顯減弱?！?/p>

資料顯示，2013年長(zhǎng)興實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值407.4億元，居湖州三縣兩區(qū)首位，在全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百強(qiáng)縣中排名第52位。湖州在浙江省GDP排名第八，處于中下游位置。長(zhǎng)興財(cái)政人均高于湖州，土地等各方面資源利用豐富。而作為中心城市的湖州，經(jīng)濟(jì)實(shí)力則相對(duì)較弱。

長(zhǎng)興撤縣建區(qū)后會(huì)成為半級(jí)財(cái)政，區(qū)域發(fā)展的自主權(quán)縮小，而機(jī)關(guān)單位和公職人員的行政級(jí)別和待遇卻無半分提高。

汪勇飛表示，“縣改區(qū)”有一套嚴(yán)格的程序，其實(shí)當(dāng)時(shí)只是在征求意見，沒想到影響會(huì)這么大。

在洶涌的民意面前，湖州決定暫停“撤縣設(shè)區(qū)”計(jì)劃。而真正令長(zhǎng)興無法接受縣改區(qū)的是，在得知將被“招安”之前，長(zhǎng)興一直在積極準(zhǔn)備撤縣建市，“心理落差太大”。

徐劍鋒認(rèn)為，長(zhǎng)興的這種抗拒是短視的，只看到眼前小利，沒有考慮到雙贏的格局?！霸谪?cái)政上，城市規(guī)劃難以落實(shí)，塊狀經(jīng)濟(jì)的形成對(duì)市域經(jīng)濟(jì)不利?！?/p>

實(shí)際上，早在1996年，浙江就將長(zhǎng)興和臨安上報(bào)中央，要求撤縣建市。后因種種原因，長(zhǎng)興惜敗于臨安，錯(cuò)失良機(jī)。

1997年，盲目撤縣建市逐漸顯現(xiàn)出弊端，民政部緊急叫停，長(zhǎng)興的改市愿望至此擱淺。一名長(zhǎng)興官員遺憾地說：“我們就差最后一步?！?/p>

與長(zhǎng)興相比，富陽并入杭州能得到更多的好處。通過杭州的帶動(dòng)，可以形成催生富陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。隨著醫(yī)保、社保、交通等與杭州的接軌，市民生活也更加便利。此外，杭州是副省級(jí)城市，其市轄區(qū)和代管縣級(jí)市在機(jī)構(gòu)級(jí)別上有區(qū)別，撤市建區(qū)后，富陽的官員們級(jí)別變動(dòng)很大。

黃小杭認(rèn)為，浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，已經(jīng)到了一定階段。走向市域經(jīng)濟(jì)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，也是浙江發(fā)展的大方向?！斑@兩年，中央和省里下放了很多行政審批權(quán)力，進(jìn)行‘省管縣’的基礎(chǔ)已經(jīng)逐步淡化了。相反，必須由市一級(jí)來協(xié)調(diào)的上述大量政府新行為又凸顯出來，亟待強(qiáng)化?！?/p>