民初（1912-1937）云南邊疆治理研究

廖利

（云南民族大學，云南昆明，65000）

一、民國前期云南邊疆治理的背景

鴉片戰(zhàn)爭后，中國開始逐漸淪為半殖民半封建社會，在外來侵略壓力和西方社會的示范效應下，中國的政治和經(jīng)濟逐漸開始出現(xiàn)新的變化。這些變化對中國近代的邊疆治理產(chǎn)生了深刻影響[1]。

首先，政府機構(gòu)的半殖民化。第二次鴉片戰(zhàn)爭后，清政府設立了總理衙門，統(tǒng)領(lǐng)全國的洋務事務?？偫硌瞄T的設立，雖適應了近代以來外交、“師夷”等較為專業(yè)的事務，但客觀上也適應了西方列強侵略中國的需要。辛丑條約后，總理衙門改為“外務部 ”，位居諸部之首。與中央類似，地方政府也經(jīng)歷了類似的半殖民化過程。清政府逐漸成為帝國主義在華代言人。

其次，新興政治力量的崛起。隨著西方勢力的入侵，中國進入了社會轉(zhuǎn)型期，新的經(jīng)濟因素和政治因素不斷增長，民族資產(chǎn)階級登上了歷史舞臺[2]。作為一種新的生產(chǎn)力量和政治力量，其具有不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的利益和訴求，它不僅要求穩(wěn)定的政治局勢，開放的政治溝通和參與，同時也要求市場的開放，在某些特定的歷史時期，其還會表現(xiàn)出較平時更為強烈的革命情緒。

再次，中央和地方關(guān)系的變化。在很長一段時間，清王朝基本上維持了一種“內(nèi)重外輕”的政治格局，中央通過政治、經(jīng)濟和軍事優(yōu)勢，抑制地方的離心傾向，繼而維持著大一統(tǒng)的局面。清末，為鎮(zhèn)壓太平天國運動，滿清不得不倚重漢族地主集團，從而使?jié)h族地主集團逐漸把持了地方督撫大權(quán)，壟斷行政、軍務和洋務事宜。清朝后期直至民國時，他們最終發(fā)展成軍閥勢力，成為地方治理的重要變量。

最后，晚清以來云南社會的變化。英法對云南覬覦已久，除云南本身擁有的豐富資源外，更因可以借云南之道，“為中國西南無限的市場打開一個后門”，“構(gòu)成通往中國大陸的一部分”。

二、民國前期云南邊疆治理的概況

（一）邊疆政治建設

民國前期，云南地方行政建制根據(jù)全國行政建制改組規(guī)劃進行了調(diào)整。第一次調(diào)整是于辛亥革命后，云南軍政府“政務草創(chuàng)，各府廳州縣缺額”，因此云南地方行政機構(gòu)仍沿襲清朝道、府、廳、州、縣制，“以維現(xiàn)狀”。同時，在土司管轄地繼續(xù)保留土司。 第二次調(diào)整是在北洋政府統(tǒng)治時期。1913年始，北洋政府在全國范圍內(nèi)“一律裁府改縣，并裁去舊日直隸廳州及散州的名稱一律改縣”[3]，實行省、道、縣三級制?！笆悄晁脑?，云南遵令實行?！钡谌握{(diào)整是在南京國民政府成立后，為加強中央集權(quán)，南京國民政府通令廢除道制，實行省、縣兩級制。云南省政府遵照中央通制，將蒙自、普洱、騰越三道予以裁撤，但思及“西南沿邊各屬區(qū)域遼闊、交通不便且界連越緬邊防，外交關(guān)系紊重，廢道前尚有道尹兼理邊務事項，廢道后實有另設殖邊機關(guān)整飭督率的必要”。

云南歷史上曾長期存在土司?！暗崾∵叺貫橥了?、土目所屬者，土司盤踞期間，彌望皆是，強者狂悍險驚，互相爭斗，時常釀成邊患，弱者綱紀不振，唯利是圖，被帝國主義者窺伺其側(cè)，一有機會，利誘威脅，使之相率攜以背叛中國，以此喪失的領(lǐng)土，殆不下數(shù)千萬里?！庇需b于此，云南政府為了加強在邊地的控制力，一方面并沒有在民族地區(qū)強行推進改土歸流，繼續(xù)把土司政權(quán)置于穩(wěn)定邊疆、經(jīng)營管理邊疆的重要位置；另一方面，在保留土司的權(quán)限范圍內(nèi)[4]，逐步建立基層行政體系，擴大流官的權(quán)力，規(guī)定流官的地位高于土官，用流官來限制土官的行政權(quán)力。

（二）對外事務管理

清末，云南依外務部法令通則，正式設立涉外機關(guān)——交涉使司衙門，處理一切地方涉外事宜。 民國元年，云南改交涉使司為外交司，隸屬于都督府軍政部。1913年，又奉外交部電令，改外交司為交涉署，任特派交涉員一員，歸外交部管轄，內(nèi)分四科，職權(quán)有別。此后，由于云南政局變動，外交司名稱、權(quán)限、隸屬關(guān)系屢有變動，但常設不廢。

除此，“騰邊會案由滇西道統(tǒng)率騰沖、龍陵、鎮(zhèn)康三縣上界辦理；普洱道屬之滇緬邊務、滇越邊務由普洱道辦理；蒙自商埠之交涉及蒙自道所屬之建水、靖邊等處邊務由蒙自道辦，而在河口、麻栗坡，云南省政府設立對汛督辦，與法方協(xié)調(diào)邊境事務。

與此同時，云南地方還加強了對英法等國的外交。1928年，騰沖人士共起研討組織界務研究會，公推代表赴京請愿，積極推動勘定中緬邊界。1935年，中英聯(lián)合組織成立會勘滇緬南段界務委員會對南段未定界進行調(diào)查重勘，并于1941年6月18日，中英兩國政府以1937年勘界委員會確定的條約線為基礎，劃定了兩國爭論多年的中緬“南段未定界”。在對法外交方面， 1930年中法正式簽訂《中法規(guī)定越南及中國邊省關(guān)系專約》（簡稱《中法專約》），并于1935年正式簽訂《關(guān)于訂立甲、乙兩種附表之議定書》及其他附件，改變了免除緬越華僑身稅、過埠允許證和滇省撥給滇越鐵路公司地段應照納租價及收回鐵路兩邊空地的規(guī)定。

（三）邊疆地區(qū)開發(fā)建設

西方資本主義的入侵客觀上啟動了中國現(xiàn)代化進程。云南在英、法等國影響下，也開啟了西南區(qū)域的近代化進程。同時，辛亥革命后建立了資產(chǎn)階級政府，是一個發(fā)展型政府。這些也導致了民國時邊疆治理在王朝國家時期“穩(wěn)邊”和“服從”的主導價值中，開始融入“發(fā)展”的價值追求。

民國初年，時任普思沿邊行政總局局長的柯樹勛提出了“墾殖”意見，“沿邊地闊人稀，土民又耕作懶惰，以致地多荒蕪，應由各委督飭土弁口八目，招集漢民認真墾辟，各相土宜，推廣種植，并興辦水利，修理道路，開辟場市，以便交通而收地利”。而蔡鍔則認為要想獲得經(jīng)濟建設所需的充足勞動力，就必須依靠從東部地區(qū)輸入人口和裁減冗兵。同時，為了摸清全省的土地基本情況以及調(diào)動農(nóng)民墾荒種田的積極性，云南軍政府頒布了《墾荒規(guī)則》《征集籽種令》。蔡鍔之后，唐繼堯于1913年11月設立了墾殖總局，負責辦理全省墾務。龍云執(zhí)掌云南政權(quán)后也積極推進殖邊，他在1929年向南京政府建議將江浙魯諸省過庶之人口向滇省移植，從事開拓的建議。

作為一項重要的社會基礎設施，交通不僅影響到地區(qū)間交流，經(jīng)濟發(fā)展，同時，也會對多民族國家的統(tǒng)一產(chǎn)生深刻影響。因此，民國初年，發(fā)展云南邊地交通成為云南地方政府的一項重要職責。

民國初年，蔡鍔就認識到交通不便給云南帶來的掣肘，因此極力主張修筑自己的鐵路。蔡鍔先后動議了在晚清時期籌設卻未能繼續(xù)的滇蜀鐵路、滇邕鐵路、滇百鐵路（欽渝鐵路的一段），但由于帝國主義的干擾和云南自身經(jīng)濟實力的限制未能實現(xiàn)。直至1910年至1930年間，云南才真正建成了第一條屬于自己的鐵路——個碧石鐵路。個碧石鐵路共分三段施工：個碧段、雞臨段、臨屏段（1929年已修一半，后因缺款而擱置）。個碧石鐵路是云南地方第一條地方自營、主權(quán)為己的鐵路。

云南在謀求修筑民族鐵路的同時，也在積極開展公路建設。1929年，龍云將公路建設列為其四大要政之一，成立了“全省公路總局”，負責全省公路的設計與建設。該局設計了以昆明為中心向四面延伸，以期最后貫通滇黔、滇蜀、滇桂及本省西部的幾條干道，并將全省公路分為省道、縣道、村道三類，以速修省道，擇修縣道為主旨，分段漸次修建主要路段。

除此之外，云南礦產(chǎn)蘊含豐富，為了發(fā)展礦業(yè)，云南一方面厘訂礦業(yè)試辦章程和試辦獎勵章程，規(guī)定云南礦業(yè)以開放為宗旨，對正常經(jīng)營礦業(yè)的企業(yè)均一律維護；另一方面，積極鼓勵私人投資礦業(yè)和采煉業(yè)，允許官商集股開礦，鼓勵地方設立礦業(yè)學校，研究開采冶金技術(shù)，為云南培養(yǎng)礦業(yè)人才。同時設立設立礦山巡警，在昆明設立礦物化驗所、地質(zhì)調(diào)查研究所，在迤南整頓錫務等舉措，積極推動云南礦業(yè)的開發(fā)。蔡鍔之后，云南方面基本上延續(xù)了其政策，并使之繼續(xù)完善，極大推動了云南當?shù)夭傻V、冶金業(yè)的發(fā)展 。”

（四）教育文化的推行

民國初年百業(yè)待興，資金困難，再加上邊地本身教育基礎薄弱，云南教育建設發(fā)展并不明顯，直至南京國民政府成立以后，云南的邊地教育才開始推行。1931年4月，“為謀求全省內(nèi)地及邊地教育文化之平均發(fā)展”，云南省政府制定了《云南省政府實施邊地教育辦法綱要》，并設立云南省邊地教育促進委員會，專門負責邊地教育的推進。1933年4月，云南將邊地教育納入義務教育的范疇，并制訂了《本省邊地教育三年推進計劃》。1934年8月，云南省教育廳實施苗民教育補助費，對邊地少數(shù)民族接受教育進行補助，以提高少數(shù)民族接受教育的積極性。

在法律法規(guī)上保障邊民教育的同時，云南省政府還加強了組織管理，采用臨時調(diào)劑余缺和加強師資培養(yǎng)的辦法擴大教師隊伍，提高邊疆教職人員的待遇，對少數(shù)民族學生采取照顧政策等，從而促進了學校教育和國民教育在云南少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。另外，社會各界還設立獎學金，獎勵優(yōu)秀教職員和各族學生。還有部分土司也比較重視本地教育的發(fā)展。

除此之外，云南省遵照教育部制定了《全省民教館設置綱要》，并于1933年2月，由省立博物館和民眾圖書館原有機構(gòu)，改組成立昆華民教館。此后，各級民教館逐步在全省設立，促進了民眾教育的發(fā)展。

三、民國前期云南邊疆治理的成效評價

民國成立后，國內(nèi)政局動蕩，但由于云南地區(qū)特殊的地理位置，使其展現(xiàn)出與內(nèi)地不一樣的政治風貌，在治理邊疆方面，也略有成效。

首先，有力地保障了國家主權(quán)。民國初年，云南地區(qū)領(lǐng)土并沒有在前清基礎上大幅喪失，同時，利用帝國主義國家之間的矛盾，爭回若干權(quán)益，這是我們在回顧這段歷史時應首肯之處。

其次，民國初年云南地區(qū)的交通建設，雖受限于各種客觀條件，多方掣肘，但是其僅有之成果，卻足以加強與周邊省份與中央的交流，鞏固了國家的統(tǒng)一。

再次，民族關(guān)系較為和諧。云南作為中國文化的邊緣地帶，受中國傳統(tǒng)文化熏陶的同時，也保留了多元的民族文化，在這種寬容的文化氛圍和政治環(huán)境下，云南始終沒有出現(xiàn)重大民族沖突事件，更沒有出現(xiàn)新疆、西藏、外蒙那種“獨立”傾向，這也是民國前期中國政治的一大奇觀。

最后，由于政府的推動，現(xiàn)代國民教育獲得了較大發(fā)展，高等院校開始成立，這種發(fā)展，不僅有效塑造了邊疆各民族的國民意識，同時也為云南現(xiàn)代化建設提供了智力支持，更為日后昆明成為抗戰(zhàn)時三大文化中心奠定了基礎。

然而，不可否認的是，中央和云南地方政府在云南邊疆治理的觀念和所為，其局限性也是非常明顯的。

首先，就其邊疆社會的具體情況來說，土強流弱情況嚴重，土流關(guān)系并不協(xié)調(diào)的情況仍然普遍。 其次，在邊疆治理的設計方面，也存在著權(quán)責不清的困局。殖邊督辦公署是作為省、縣之間的特殊機構(gòu)，但它與省、縣之間的關(guān)系甚不明晰，它們之間既非隸屬關(guān)系，又非同級。一旦有事，全憑兩級官員的自覺性來協(xié)調(diào)和配合，不免效率低下，應對失時。再次，民國前期出臺了許多相關(guān)政策，但這些政策在實施過程中往往沒有一個主導的機構(gòu)，缺乏統(tǒng)一的指揮，出臺的措施往往得不到有效的貫徹。最后，雖不乏像柯樹勵之類開創(chuàng)治邊新局面的有為之士，但受時代的局限，具體負責落實各級政府民族政策的邊政人員沒能在邊疆建設，以及改善人民生活和民族關(guān)系方面做出突出貢獻。

[1]伯爾考維茨.中國通與英國外交部[M].北京：商務印書館，1959：124-125.

[2]馬曜.云南簡史[M].昆明：云南人民出版社，2009：245.

[3]云南省志編纂委員會.續(xù)云南通志長編[M].1986：1112.

[4]云南省志編纂委員會.續(xù)云南通志長編[M].1986：1113.