◆陜西省國(guó)家稅務(wù)局課題組

1994年，我國(guó)啟動(dòng)了新中國(guó)成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容深刻、力度最強(qiáng)的工商稅制改革。這次改革以“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)、理順分配關(guān)系、規(guī)范分配方式，保障財(cái)政收入，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅制體系”為指導(dǎo)思想，并以此形成了中國(guó)現(xiàn)階段稅收制度體系。

一、1994 年稅制改革背景、內(nèi)容及改革進(jìn)程分析

（一）1994 年稅制改革的背景分析

1.建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。1992 年1 月，鄧小平第二次南巡深圳并作重要講話，中國(guó)開始實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革。1992 年10 月，中共十四大從政治路線上明確了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1993 年11 月，中共十四屆三中全會(huì)作出《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一項(xiàng)開創(chuàng)性的偉大事業(yè)……當(dāng)前要緊緊抓住建立現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)體系和金融、財(cái)稅、計(jì)劃、投資、外貿(mào)等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革，制訂方案，采取步驟，取得新的突破”。1993 年12 月15 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》：“中央對(duì)地方從1994 年1 月1 日起實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制”。因此，1994 年稅制改革是國(guó)家宏觀治理中一個(gè)重要組成部分，是服務(wù)于總目標(biāo)的一項(xiàng)改革，是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大背景的需要、是加強(qiáng)宏觀調(diào)控的需要、是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制配套改革的需要、是理順分配關(guān)系的需要，也是與國(guó)際慣例接軌的需要。①財(cái)政部稅政司：《中國(guó)稅收制度》，北京：企業(yè)管理出版社，2004 年版。

2.“兩個(gè)比重太低”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要。1980—1990 年間，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的平均增長(zhǎng)率為9.5%，中央財(cái)政收入在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重下降到1993 年的12.6%；中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中的比重下降到1993 年的22%。這是因?yàn)椤拔覀兊呢?cái)政體制始終處于多變的、不穩(wěn)定的狀態(tài)中。1993 年之前的40 多年里，變動(dòng)了不下15 次，最短的一次財(cái)政體制只持續(xù)了一年?！雹诶钜淮T，駱偉瓊，項(xiàng)懷誠(chéng)：《用雄辯口才征服分稅制質(zhì)疑者》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2010 年04 月16 日。這種多變的體制形成了“窮中央、富地方”的格局，也促使地方預(yù)算外收入膨脹現(xiàn)象大量發(fā)生。1992 年，全國(guó)預(yù)算外資金規(guī)模為3855 億元，是當(dāng)年預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的97.7%。③姚軒鴿：《回望分稅制改革的歷史背景》，《陜西國(guó)稅》，2014 年第5 期。

（二）1994 年稅制改革的主要內(nèi)容①財(cái)政部稅政司：《中國(guó)稅收制度》，北京：企業(yè)管理出版社，1996 年版。

1.實(shí)施工商稅制改革，建立新型流轉(zhuǎn)稅制。（1）改革增值稅。①擴(kuò)大征收范圍。從工業(yè)環(huán)節(jié)部分工業(yè)品的銷售，延伸到全部工業(yè)品、商業(yè)批發(fā)和商業(yè)零售環(huán)節(jié)。②王雪絨：《1994 年稅制改革》，《稅收理論與實(shí)踐》，2012 年第12 期。簡(jiǎn)化稅率。由原來的11 檔稅率簡(jiǎn)化為3 檔稅率：基本稅率17%、低稅率13%，小規(guī)模納稅人6%的征收率。③王雪絨：《1994 年稅制改革》，《稅收理論與實(shí)踐》，2012 年第12 期。由價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅。增值稅不構(gòu)成商品價(jià)格，按不含稅銷售額計(jì)算銷項(xiàng)稅金，由購(gòu)貨方支付。④規(guī)范計(jì)稅方法。使用全國(guó)統(tǒng)一專用發(fā)票，企業(yè)按發(fā)票注明稅款抵扣。⑤劃分小規(guī)模納稅人。不能使用增值稅專用發(fā)票，不進(jìn)行稅款抵扣，按規(guī)定征收率計(jì)算繳納增值稅。（2）開征消費(fèi)稅。征稅產(chǎn)品主要包括煙、酒、化妝品、護(hù)膚護(hù)發(fā)品、貴重首飾及珠寶石、鞭炮煙火、汽油、柴油、汽車輪胎、摩托車、小汽車等11 類產(chǎn)品。（3）改革營(yíng)業(yè)稅?？s小范圍，由原14 個(gè)稅目減少為9 個(gè)，原營(yíng)業(yè)稅項(xiàng)目改征增值稅，簡(jiǎn)化稅率，大部分稅率為5%，一部分行業(yè)稅率為3%。

2.實(shí)施所得稅制改革，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅。（1）實(shí)行統(tǒng)一的企業(yè)所得稅制。取消按企業(yè)所有制形式設(shè)置所得稅的做法，將國(guó)營(yíng)企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅統(tǒng)一合并為企業(yè)所得稅。（2）建立統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制。將原個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅、城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶所得稅合并，征收個(gè)人所得稅。

3.實(shí)施具體稅種改革，簡(jiǎn)化稅制整體結(jié)構(gòu)。（1）開征土地增值稅、證券交易稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅。（2）改革城市維護(hù)建設(shè)稅。（3）調(diào)整撤并其他稅種。取消集市交易稅、牲畜交易稅、獎(jiǎng)金稅、工商調(diào)節(jié)稅，將鹽稅并入資源稅。將特別消費(fèi)稅、燒油特別稅并入消費(fèi)稅。（4）實(shí)行統(tǒng)一的房產(chǎn)稅和車船使用稅，取消對(duì)外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外籍人員征收的城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅。（5）調(diào)高土地使用稅稅額。（6）下放屠宰稅和筵席稅。（7）對(duì)一些原有稅種不作廢。包括外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、印花稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。稅制簡(jiǎn)化后，稅種由原來的32 個(gè)減少到18 個(gè)。

4.劃分中央和地方稅種，建立新型管理體制。②1993 年12 月15 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，從1994 年1 月1 日起，改革現(xiàn)行地方包干體制，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別管理；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立、健全分級(jí)預(yù)算制度，硬化各級(jí)預(yù)算約束。

5.實(shí)施稅收管理制度改革，建立新型申報(bào)征收制度。③主要以征管模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，1995 年確定新的稅收征管模式：“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查?！逼毡橥菩屑{稅申報(bào)制度；積極推行稅務(wù)代理制度；加速推進(jìn)稅收征管計(jì)算機(jī)化進(jìn)程；建立嚴(yán)格的稅務(wù)稽查制度；確立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的稅收基本規(guī)范。同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會(huì)中介組織相結(jié)合的服務(wù)體系、以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系、人工與計(jì)算機(jī)相結(jié)合的稽查體系、以征管功能為主的機(jī)構(gòu)設(shè)置體系等4 大體系也基本建立。

（三）20 年來稅制改革的發(fā)展進(jìn)程

1.稅制結(jié)構(gòu)在改革中不斷優(yōu)化。（1）增值稅兩次轉(zhuǎn)型。按照“先轉(zhuǎn)型、后擴(kuò)圍”的整體思路，2009 年1 月1 日，在全國(guó)實(shí)施生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)型為消費(fèi)型增值稅。2009 年上半年，全國(guó)增值稅一般納稅人新增固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額741 億元，平均每個(gè)月發(fā)生固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額123.5 億元。①增值稅全面轉(zhuǎn)型 09 年減稅或超1200 億[EB/OL]. http://www.gov.cn/gzdt/2009-11/11/content_1462225.htm，2009-11-11.2012年1 月1 日，在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)；2012 年9 月1日起擴(kuò)大至北京、天津、廣東等8 個(gè)省、直轄市。增值稅改革兩度成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策的重大戰(zhàn)略措施。②楊 曉：《壯哉 稅改！—五年來我國(guó)稅制改革的回顧與展望》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2012 年08 月10 日。到2014 年一季度，全國(guó)因?qū)嵤盃I(yíng)改增”減稅達(dá)375 億元。自2012年實(shí)施“營(yíng)改增”后，全國(guó)累計(jì)減稅2203 億元。③李麗輝，吳秋余：《全國(guó)營(yíng)改增試點(diǎn)累計(jì)減稅2203 億 電信業(yè)將納入試點(diǎn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014 年04 月23 日。（2）成品油稅費(fèi)改革。2008 年實(shí)施成品油價(jià)、稅、費(fèi)三方聯(lián)動(dòng)改革，對(duì)綠化稅制，確保能源安全具有重要意義；可創(chuàng)造更大的社會(huì)效益；有利于促進(jìn)節(jié)能減排，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。④靳東升：《成品油稅費(fèi)改革三周年：成效如何 專家評(píng)說》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2011 年12 月31 日。（3）深化資源稅改革。從2010 年6 月1 日起，在新疆進(jìn)行資源稅改革試點(diǎn)，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，并提高原油、天然氣稅負(fù)水平。2010 年12 月1 日起，油氣資源稅改革擴(kuò)大到整個(gè)西部地區(qū)。2011 年11 月1 日起，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施原油、天然氣資源稅從價(jià)計(jì)征改革。（4）強(qiáng)化消費(fèi)稅。2008 年再次提高大排量乘用車消費(fèi)稅稅率，稅率由20%上調(diào)至40%（≥4.0 升）；降低小排量乘用車消費(fèi)稅稅率，稅率由3%下調(diào)至1%（≤1.0升）。從2009 年5 月1 日起，提高卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)消費(fèi)稅稅率，調(diào)整卷煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)消費(fèi)稅計(jì)稅價(jià)格，在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道從價(jià)稅，稅率為5%，雪茄煙生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅稅率提高到36%。（5）完善個(gè)人所得稅制。2008 年，將工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由1600 元/月提高至2000 元/月。2011 年9 月1 日起，又將減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)提高至3500 元/月，將9 級(jí)超額累進(jìn)稅率改為7 級(jí)，將最低檔稅率由5%降至3%，適當(dāng)擴(kuò)大高檔稅率的適用范圍；調(diào)整個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得和承包租賃經(jīng)營(yíng)所得稅率級(jí)距。（6）試點(diǎn)房產(chǎn)稅。從2011 年1 月28 日起，上海、重慶開展對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)。上海市對(duì)居民家庭新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭新購(gòu)住房征收房產(chǎn)稅；重慶市對(duì)獨(dú)棟商品住房和新購(gòu)高檔住房，以及在重慶無戶籍、無工作、無企業(yè)的個(gè)人購(gòu)買第二套以上普通住房征收房產(chǎn)稅。之后，湖南、湖北兩省開始試點(diǎn)準(zhǔn)備。⑤楊 曉：《壯哉 稅改！—五年來我國(guó)稅制改革的回顧與展望》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2012 年08 月10 日。

2.稅收法制在改革中不斷健全。（1）統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅法。2008 年1 月1 日，《企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》實(shí)施。兩法合并，在法律上實(shí)現(xiàn)了各類企業(yè)所得稅制度的統(tǒng)一。（2）制定實(shí)施第一部財(cái)產(chǎn)稅法。2011 年2 月25 日，《車船稅法》通過，2011 年12 月5 日，《車船稅法實(shí)施條例》頒布。該法成為我國(guó)第一部地方稅法和財(cái)產(chǎn)稅法，是稅收法制化進(jìn)程進(jìn)一步加快的標(biāo)志。（3）修訂一批行政法規(guī)。陸續(xù)修訂個(gè)人所得稅法實(shí)施條例、增值稅暫行條例、營(yíng)業(yè)稅暫行條例、資源稅暫行條例、城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例、耕地占用稅暫行條例、船舶噸稅暫行條例等行政法規(guī)。（4）清理稅收法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。集中開展稅收法律法規(guī)全面情理工作，及時(shí)廢止不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求以及與上位法相抵觸、不一致，或相互不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

3.征收管理模式在改革中不斷變革。稅收征管模式在1995 年確立后，于2001 年提出“科技+管理”征管方向，并于2003 年提出34 字新模式，旨在“強(qiáng)化管理”，解決疏于管理，淡化責(zé)任的問題。2008 年，稅收征管改革突出“以稅源專業(yè)化”管理新特點(diǎn)。陜西省國(guó)稅局推行了“323”稅源管理互動(dòng)機(jī)制。⑥《陜西省志·稅務(wù)志》,西安：陜西出版集團(tuán)、陜西人民出版社，2014 年版。輔助以納稅評(píng)估為手段和風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，探索和構(gòu)建“以明晰征納雙方權(quán)利和義務(wù)為前提，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以專業(yè)化管理為基礎(chǔ)，以重點(diǎn)稅源管理為著力點(diǎn)，以信息化為支撐的現(xiàn)代化稅收征管體系”。2010 年4 月1 日，陜西省國(guó)稅局自主研發(fā)的《稅收征管分析與風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)》上線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)雙防控”，開展稅收征管分析、定期預(yù)警稅收征管風(fēng)險(xiǎn)、定期預(yù)警納稅遵從分析。①牟信勇，王謙英，王雪絨：《風(fēng)險(xiǎn)管理理念在稅收征管中的應(yīng)用問題研究》，《稅官論壇》，2013 年第2 期。

4.稅收分配關(guān)系在改革中不斷調(diào)整。（1）稅收縱向分配調(diào)整趨于規(guī)范。2008 年1 月15 日，財(cái)政部等三部委明確《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》，規(guī)定總分機(jī)構(gòu)統(tǒng)一計(jì)算的當(dāng)期應(yīng)納稅額的地方分享部分，25%由總機(jī)構(gòu)所在地分享，50%由各分支機(jī)構(gòu)所在地分享，25%按一定比例在各地間進(jìn)行分配。2008 年3 月8 日，總局明確《跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理暫行辦法》，規(guī)定總機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)應(yīng)分期預(yù)繳的企業(yè)所得稅，50%在各分支機(jī)構(gòu)間分?jǐn)傤A(yù)繳，50%由總機(jī)構(gòu)預(yù)繳。總機(jī)構(gòu)預(yù)繳的部分，25%就地入庫(kù)，25%預(yù)繳入中央國(guó)庫(kù)。2012 年，總局對(duì)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理辦法再次予以調(diào)整：匯總納稅企業(yè)按照《企業(yè)所得稅法》規(guī)定匯總計(jì)算的企業(yè)所得稅，50%在各分支機(jī)構(gòu)間分?jǐn)?，各分支機(jī)構(gòu)根據(jù)分?jǐn)偠惪罹偷剞k理繳庫(kù)或退庫(kù)，50%由總機(jī)構(gòu)分?jǐn)偫U納。（2）稅收橫向分配趨于公平。在缺乏稅收橫向分配法定框架下，稅收利益相關(guān)方以協(xié)商方式解決稅收橫向分配問題取得較為和諧公平效果。中石油長(zhǎng)慶油田分公司在陜、甘、寧、蒙四省（區(qū)）取得的稅收收入，經(jīng)四?。▍^(qū)）協(xié)商確定：①生產(chǎn)性勞務(wù)應(yīng)繳納的增值稅，按油氣田（井口）產(chǎn)量比例進(jìn)行分配。②雷炳毅，王雪絨：《區(qū)域稅收分配效率分析》，《稅務(wù)研究資料》，2010 年第12 期。銷售貨物、提供應(yīng)稅勞務(wù)應(yīng)繳增值稅，統(tǒng)一匯總計(jì)算應(yīng)繳增值稅。對(duì)需分?jǐn)偟倪M(jìn)項(xiàng)稅額，按該項(xiàng)業(yè)務(wù)的銷售收入占收入總額的比例分?jǐn)偂＂蹟?shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》。增值稅應(yīng)稅勞務(wù)應(yīng)繳納的增值稅，統(tǒng)一匯總計(jì)算應(yīng)繳增值稅。中國(guó)神華能源股份有限公司在陜、蒙、晉三省（區(qū)）稅收分配問題，經(jīng)三?。▍^(qū)）協(xié)商，實(shí)現(xiàn)的企業(yè)所得稅、增值稅以及城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加，按三地銷煤量劃分；企業(yè)所得稅從2004 年起由三地按比例分別入庫(kù)。②從2010 年起，企業(yè)所得稅、增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加，按三地煤炭銷售收入劃分。

二、二十年稅制改革取得的成就分析

（一）稅收收入大幅增長(zhǎng)

以陜西省為例，國(guó)稅稅收收入從1994 年的76.25 億元增長(zhǎng)到2013 年的1490.24 億元，年均增長(zhǎng)16.94%。財(cái)政收入從1994 年的83.31 億元增長(zhǎng)到2013 年的3003.10 億元，年均增長(zhǎng)20.76%。GDP 從1994 年的839.03 億元，增長(zhǎng)到2013 年的16045.21 億元，年均增長(zhǎng)16.80%。經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)為政府財(cái)力提供了保障，為民生的改善提供了強(qiáng)有力的支撐。

（二）兩個(gè)比重不斷提高③

以2008-2013 年為例，全國(guó)財(cái)政收入占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從2008 年的19.53%增長(zhǎng)到2013 年的22.70%。中央級(jí)財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重一直維系在50%左右，增幅明顯。

（三）企業(yè)稅負(fù)有所減輕④數(shù)據(jù)來源：陜西省國(guó)家稅務(wù)局收入規(guī)劃核算處。

新企業(yè)所得稅法的實(shí)施明顯降低了企業(yè)稅負(fù)；增值稅轉(zhuǎn)型有效降低了企業(yè)設(shè)備投資的稅負(fù)；提高營(yíng)業(yè)稅、增值稅起征點(diǎn)較大幅度減輕了個(gè)體經(jīng)營(yíng)和小微企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)；營(yíng)業(yè)稅改征增值稅有效促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展；針對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的減稅政策激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新升級(jí)的積極性。⑤楊 曉：《壯哉 稅改！—五年來我國(guó)稅制改革的回顧與展望》，中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2012 年08 月10 日。陜西省國(guó)稅局2001-2005 年5 年共減免各項(xiàng)稅收130.26 億元，占入庫(kù)國(guó)稅收入的12.5%。2008-2012 年5年辦理減免退稅751.74 億元，占國(guó)稅收入的14.31%（見表1）。

表1 陜西省國(guó)稅局2008-2012 年落實(shí)稅收優(yōu)惠政策情況統(tǒng)計(jì)表①1994-2007 年度稅收優(yōu)惠統(tǒng)計(jì)口徑不一致，未作錄入。 單位：億元

（四）工商稅制改革成功

（1）稅收趨于平等。取消按所有制設(shè)置稅種的方式，按照稅收平等和公平原則設(shè)置稅種，對(duì)所有納稅人一視同仁，從稅制設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了稅收平等。（2）堅(jiān)持了中性原則。將增值稅作為流轉(zhuǎn)稅主體稅種，消除了重復(fù)征稅，減少了稅收在宏觀經(jīng)濟(jì)中的干預(yù)作用。（3）健全了所得稅制。以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅為輔的稅制體系建立，使中國(guó)的稅制建設(shè)初步形成了有主有輔、相互補(bǔ)充的稅制格局，為中國(guó)式復(fù)稅制體系的建立奠定了基礎(chǔ)，也為以后的稅制改革預(yù)留了空間。（4）其他稅種趨于規(guī)范。資源稅擴(kuò)大征收，城市維護(hù)建設(shè)稅擴(kuò)稅，特定行為稅的并、停、撤，外資和外籍人員的房產(chǎn)稅和車船使用稅的征收，土地增值稅的開征等，不僅有利于稅收的廣泛調(diào)節(jié)，同時(shí)為地方稅體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

（五）征管技術(shù)日漸提高

信息技術(shù)普遍應(yīng)用于稅收征管，征管業(yè)務(wù)信息化程度普遍提高。截止2012 年9 月1 日，②《陜西省志·稅務(wù)志》，西安：陜西出版集團(tuán)、陜西人民出版社，2014 年版。陜西省國(guó)稅用于稅收征管業(yè)務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)共25 個(gè)，有15 個(gè)系統(tǒng)屬于總局推廣，10 個(gè)系統(tǒng)屬于自主研發(fā)。其中：POS 機(jī)刷卡系統(tǒng)全國(guó)首創(chuàng)，《稅收征管分析和風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)》領(lǐng)先全國(guó)，稅收征管和稽查水平日益提高。

（六）促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變初見成效

1.環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。利用增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等優(yōu)惠政策作為稅收政策調(diào)控手段，對(duì)促進(jìn)循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)口先進(jìn)的節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品，使單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%以上。③國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，國(guó)發(fā)〔2007〕15 號(hào)。

2.稅收減免及西部大開發(fā)等優(yōu)惠政策促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。中部、西部和東部的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差距明顯減小，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策在促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面作用明顯。從2008 年到2013 年，陜西國(guó)稅系統(tǒng)落實(shí)西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠達(dá)208.45 億元。

3.出口退稅政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。取消大批“高能耗、高污染、資源性”產(chǎn)品的出口退稅，降低了數(shù)千項(xiàng)容易引起貿(mào)易摩擦商品的出口退稅率；提高部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)品和鼓勵(lì)出口產(chǎn)品的退稅率，對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極作用。陜西省國(guó)稅局1995 年出口退稅規(guī)模為9.2 億元，到2013 年出口退稅規(guī)模達(dá)到39.54 億元，19 年間累計(jì)出口退稅397 億元。④數(shù)據(jù)來源：陜西省國(guó)家稅務(wù)局收入規(guī)劃核算處。

三、二十年稅制改革存在的問題分析

（一）改革倉(cāng)促上馬，二十年來稅收政策不斷調(diào)整變革

1994 年稅制改革稅制結(jié)構(gòu)、稅收征管以及分稅制改革是最為迫切需要解決的問題，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與管理問題，當(dāng)時(shí)基本沒有動(dòng)。⑤樓繼偉：《破舊立新分稅制》，《財(cái)經(jīng)》，2008 年第10 期。同時(shí)，分稅制財(cái)政管理體制與稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制改革對(duì)稅制改革的制約很大，因準(zhǔn)備倉(cāng)促而導(dǎo)致諸多文件粗糙；有些改革未曾一步到位；為避免較大的震動(dòng)而致一些改革預(yù)案沒能出臺(tái)或跟進(jìn)。①劉 佐：《新中國(guó)稅制60 年》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009 年版。之后，稅收政策處于不斷調(diào)整中，集中表現(xiàn)在2004-2008 年。出口退稅制度改革、各類企業(yè)稅收制度統(tǒng)一、消費(fèi)型增值稅改革、消費(fèi)稅完善、個(gè)人所得稅改革、城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革和地方稅政管理權(quán)限的賦予等，都是矛盾凸顯時(shí)實(shí)施的。

（二）非稅收入增加，稅收占財(cái)政收入比重不斷下降

改革20 年稅收收入占財(cái)政收入的比重呈下降趨勢(shì)，期間雖有微小反復(fù)，但總趨勢(shì)未變。1995年陜西國(guó)地稅收入占財(cái)政收入比重為95.34%，2001 年，達(dá)96.72%。之后，比重呈不斷下降趨勢(shì)，2011 年達(dá)到最小值，國(guó)地稅收入只占財(cái)政收入的80.10%，與最高值相差16.62 個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。這種情況相較1980 年利改稅后，稅收占據(jù)財(cái)政收入主體的情況，無疑是一種退步。②曹欽白：《一盤沒有下完的棋——分稅制二十年的得與失》，《陜西國(guó)稅》，2014 年第6 期。

表2 陜西國(guó)地稅收入占財(cái)政收入的比重 ③數(shù)據(jù)來源：陜西省國(guó)家稅務(wù)局收入規(guī)劃核算處、陜西省地稅局計(jì)劃會(huì)計(jì)處、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。 單位：億元

（三）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)乏力，稅制結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象呈加劇態(tài)勢(shì)

1.流轉(zhuǎn)稅占比較大。這會(huì)使稅收在經(jīng)濟(jì)增速下滑時(shí)產(chǎn)生更大幅度下滑，也容易推高物價(jià)、抑制內(nèi)需，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度；同時(shí)容易增加企業(yè)運(yùn)營(yíng)的資金壓力，減少企業(yè)投入技術(shù)研發(fā)和設(shè)備更新的資金，增大企業(yè)轉(zhuǎn)型的難度。④賈 康，程 瑜：《我國(guó)稅改二十年的回顧與展望》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)論壇》，2014 年第1 期。而在流轉(zhuǎn)稅中又以增值稅為主。1997 年陜西國(guó)稅收入中增值稅收入占總收入的77.20%，這種結(jié)構(gòu)不僅影響稅收的公平原則，同時(shí)會(huì)引發(fā)諸多征管風(fēng)險(xiǎn)。20 年來，由增值稅專用發(fā)票引發(fā)的犯罪活動(dòng)始終沒有停止，嚴(yán)重危害了稅制改革，擾亂了稅收管理秩序，極易誘發(fā)其他違法犯罪，威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。⑤王雪絨：《風(fēng)雨兼程二十載》，《陜西國(guó)稅》，2014 年第6 期。

2.所得稅調(diào)節(jié)乏力。在整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)中，所得稅占比不足，不能有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入的功能。2013 年，受煤炭進(jìn)出口政策、價(jià)格、市場(chǎng)等因素的綜合影響，陜西煤炭生產(chǎn)企業(yè)增值稅大幅下滑，實(shí)現(xiàn)稅收減少70 億元。①何建堂：《關(guān)于陜西煤炭生產(chǎn)企業(yè)稅收情況的調(diào)查》，2013 年。但企業(yè)所得稅增收226 億元，填補(bǔ)了流轉(zhuǎn)稅缺失。②數(shù)據(jù)來源：1994-2013 年度陜西國(guó)稅主要稅種收入統(tǒng)計(jì)表。如果這種結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期不改變，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，所得稅也很難在稅收收入總量上有所建樹。2011 年個(gè)人所得稅改革后，工資薪金所得稅的超額累進(jìn)調(diào)節(jié)機(jī)制僅僅覆蓋不到7%的工薪收入者，其他稅種基本沒有體現(xiàn)稅收自動(dòng)穩(wěn)定器的功能。③賈 康，程 瑜：《我國(guó)稅改二十年的回顧與展望》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)論壇》，2014 年第1 期。

3.財(cái)產(chǎn)稅缺乏調(diào)節(jié)。在財(cái)產(chǎn)稅種中，遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅暫時(shí)空白，房產(chǎn)稅作為柔性推動(dòng)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在上海、重慶兩地的局部試點(diǎn)處于起步和試水階段。具備強(qiáng)大調(diào)節(jié)功能的稅種缺乏：增值稅、營(yíng)業(yè)稅基本不具備收入分配調(diào)節(jié)功能；個(gè)人所得稅應(yīng)該發(fā)揮的“抽肥補(bǔ)瘦”功能距離稅種本身的要求還差得很遠(yuǎn)；房產(chǎn)稅試點(diǎn)擴(kuò)圍緩慢，執(zhí)行左顧右盼，使財(cái)產(chǎn)稅的整體功能發(fā)揮受限。

4.環(huán)保稅作用缺失。一方面，資源稅占比較小。資源稅稅率較低，涵蓋范圍較窄。1999 年到2008 年，我國(guó)資源稅收入由62.86 億元，增加到301.64 億元，10 年間收入增長(zhǎng)迅速。但資源稅收入占全部稅收收入的比重始終處于較低水平，分別為0.61%和0.52%。④章 軻：《環(huán)境稅征管模式敲定》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2013 年05 月29 日。不利于資源的有效利用和保護(hù)，對(duì)環(huán)境保護(hù)也非常不利。另一方面是環(huán)境保護(hù)稅缺失。環(huán)境保護(hù)處罰依靠排污費(fèi)收入，中西部地區(qū)“以收定支”現(xiàn)象嚴(yán)重，稅費(fèi)交納遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染治理成本。環(huán)境保護(hù)稅的缺失不僅造成環(huán)境污染的無能為力，也使與之配套調(diào)節(jié)的能源產(chǎn)品價(jià)格，在機(jī)制上出現(xiàn)僵化，在比價(jià)上出現(xiàn)扭曲。

（四）剛性原則缺乏，稅收法制建立健全道路漫長(zhǎng)

1.稅收立法問題明顯。⑤劉嘯軍：《論中國(guó)稅收法治建設(shè)中存在的問題及其對(duì)策》，蘇州：蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007。（1）憲法對(duì)稅收立法強(qiáng)調(diào)不夠?，F(xiàn)行憲法只在第56 條中規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)。”一般公民很難把納稅與憲法聯(lián)系起來。在中國(guó)法學(xué)界，也很少有學(xué)者從憲法角度研究稅收和稅法問題。（2）稅收法律效力明顯偏低。目前只有3 部稅收實(shí)體法，其余均停留在暫行條例、暫行規(guī)定等行政法規(guī)的層次上。這些行政法規(guī)在立法形式上不穩(wěn)定，在使用效率上有局限性。在執(zhí)法中，會(huì)受到各方面的干擾或沖擊。（3）缺少稅收基本法。稅收基本法又稱“母法”。它可以對(duì)稅收制度的性質(zhì)、稅收管理體制、納稅人的基本權(quán)利和義務(wù)、稅收征收范圍、稅收征收與管理、稅收保護(hù)組織和稅務(wù)行政司法機(jī)關(guān)等以法律的形式明確下來。中國(guó)目前基本法的缺失最大的問題是不能對(duì)稅收管理體制等核心問題在法律上予以明確。（4）稅收立法項(xiàng)目缺位。稅收占財(cái)政收入的比重不斷下降，說明“以費(fèi)擠稅”現(xiàn)象嚴(yán)重，稅收的缺位和“費(fèi)”的越位并存。稅收收入在法律上應(yīng)該成為政府合法的、穩(wěn)定的收入來源，并以法律名義出現(xiàn)。但財(cái)政收入的構(gòu)成變化表明，地方政府以財(cái)政收入吃緊為由，超越法律規(guī)定，以“費(fèi)”的形式收取了大量收入。（5）稅收立法歸屬權(quán)不清。目前稅收法規(guī)大多由國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定并發(fā)布，這種創(chuàng)制性行政立法造成了法律意義上的不合法。《立法法》明確規(guī)定：財(cái)政、稅收的基本制度只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，但實(shí)現(xiàn)情況尚未達(dá)到《立法法》的要求。

2.稅收?qǐng)?zhí)法存在失范。⑥侯俊武：《關(guān)于防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)思考》，《生活晨報(bào)》，2012 年02 月17 日。具體表現(xiàn)在稅收?qǐng)?zhí)法過程中還存在以下個(gè)別、少數(shù)問題或現(xiàn)象：（1）行政決策與事實(shí)不符。表現(xiàn)為稅收?qǐng)?zhí)法行政決策未按法定的權(quán)限、范圍、條件、方式和范圍做出，使稅收?qǐng)?zhí)法在本質(zhì)上出現(xiàn)錯(cuò)誤。（2）執(zhí)法者不具備執(zhí)法主體資格。新進(jìn)稅務(wù)干部身份的多樣性和執(zhí)法人數(shù)的欠缺等原因，使不具備執(zhí)法資格的稅務(wù)干部在執(zhí)法崗位上工作，導(dǎo)致執(zhí)法行為主體與做出執(zhí)法決定的主體不一致，越權(quán)實(shí)施執(zhí)法行為。（3）執(zhí)法依據(jù)援引錯(cuò)誤。對(duì)稅收法律的適用及稅收法律規(guī)范的援引出現(xiàn)錯(cuò)誤，導(dǎo)致無法定依據(jù)實(shí)施執(zhí)法行為等越權(quán)行為；或援引的稅收法律規(guī)范與事實(shí)之間沒有關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致法律依據(jù)錯(cuò)誤；或適用的法律規(guī)范與上位法沖突，導(dǎo)致無法適從；或不適用上位法作執(zhí)法依據(jù)等可能造成執(zhí)法失范問題發(fā)生。（4）執(zhí)法程序出現(xiàn)錯(cuò)誤。表現(xiàn)為執(zhí)法步驟缺失或程序顛倒，應(yīng)告知納稅人享有的權(quán)益、救濟(jì)手段、執(zhí)法信息等卻未告知等，或是未按法定形式送達(dá)法律文書等。（5）濫用職權(quán)或玩忽職守。執(zhí)法人員不能認(rèn)真履職，利用職務(wù)上的便利，侵占國(guó)家稅款，收取或索取納稅人、扣繳義務(wù)人不當(dāng)利益；與納稅人、扣繳義務(wù)人相互勾結(jié)，或協(xié)助其偷稅、騙稅或其他違法行為等，導(dǎo)致國(guó)家稅收利益或稅收行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害或損失。（6）稅務(wù)行為處罰失當(dāng)。表現(xiàn)為稅務(wù)處罰力度不夠；或以補(bǔ)代罰，對(duì)稅款實(shí)行補(bǔ)繳政策；或出現(xiàn)自由裁量權(quán)濫施現(xiàn)象，相同違法行為適用法律標(biāo)準(zhǔn)不一，處罰結(jié)果不一；相同違法行為不同層級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)處罰結(jié)果不一；相同違法行為同級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)不同部門處罰結(jié)果不一等現(xiàn)象。①牟信勇，寇偉斌，王謙英，王雪絨：《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題研究》，《稅務(wù)研究》，2014 年第7 期。

3.稅收優(yōu)惠政策尚有缺陷。②匡 萍：《我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的問題》，《山西財(cái)政稅務(wù)?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》，2005 年第1 期。（1）稅收優(yōu)惠政策無統(tǒng)一規(guī)定。稅收優(yōu)惠政策無整體規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏整體目標(biāo)和框架。政策零星、散落，大多依據(jù)一時(shí)一事的發(fā)展決策動(dòng)議和設(shè)定，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)一規(guī)定。（2）稅收優(yōu)惠政策相對(duì)滯后。不能根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的發(fā)展和變化對(duì)稅收優(yōu)惠政策及時(shí)做出調(diào)整，政策的時(shí)效性不強(qiáng)?，F(xiàn)行就業(yè)和再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策明顯落后于當(dāng)前形勢(shì)。（3）區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策泛濫。全國(guó)區(qū)域稅收優(yōu)惠政策有30 項(xiàng)之多，不利于維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一，不利于實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會(huì)公平，影響了公平競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，不符合建立現(xiàn)代財(cái)稅制度的要求。③楊孟著：《2014 年財(cái)稅改革：哪些內(nèi)容令人期待？》，《財(cái)會(huì)信報(bào)》，2013 年12 月23 日。（4）綠色產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠較小。環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水稅收優(yōu)惠政策范圍過窄。風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等新興能源產(chǎn)業(yè)缺乏稅收優(yōu)惠政策；節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護(hù)設(shè)備的稅收優(yōu)惠項(xiàng)目狹窄。（5）稅收優(yōu)惠對(duì)自主創(chuàng)新缺乏鼓勵(lì)。對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新的前期研發(fā)過程缺乏稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)；企業(yè)在研發(fā)過程中費(fèi)用加計(jì)扣除適用范圍過窄、門檻過高，對(duì)中小企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)激勵(lì)明顯不足；稅種選擇上其稅收優(yōu)惠政策僅限于所得稅。同時(shí)，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和科技進(jìn)步的稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行中也有難度。

（五）諸多矛盾顯現(xiàn)，稅收征管問題未得到有效重視

1.稅收征收管理法律依據(jù)薄弱。稅收?qǐng)?zhí)法建設(shè)存在的問題不僅導(dǎo)致稅收法定主義精神沒有很好體現(xiàn)，而且使稅收征管依據(jù)不足。在執(zhí)行中，《稅收征管法》過于籠統(tǒng)和原則，使稅收征管人員和納稅人不能準(zhǔn)確理解其含義，需要行政管理部門出臺(tái)大量解釋規(guī)定。但解釋規(guī)定大多一事一議，缺乏相互之間的溝通和關(guān)聯(lián)，缺少諸多法律之間的綜合考慮。同時(shí)，《稅收征管法》缺乏部門相互協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下的法律規(guī)范，導(dǎo)致部門之間配合出現(xiàn)掣肘現(xiàn)象，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下的稅收征管處于真空狀態(tài)。④王謙英，王雪絨：《稅收征管模式在<征管法>中如何體現(xiàn)》，《稅務(wù)研究資料》，2010 年第5 期。

2.稅收征收管理職責(zé)劃分不清。縱向結(jié)構(gòu)上，稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置層次較多，職責(zé)界定不明確。橫向結(jié)構(gòu)上，征收、管理、稽查等職能分工沒有徹底理順，部門之間的協(xié)調(diào)能力大大減弱。稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部強(qiáng)調(diào)各環(huán)節(jié)間的制約制衡，把工作重點(diǎn)放在集中征收與重點(diǎn)稽查上，造成了稅源管理部門管理職能的缺位，稅源監(jiān)管不力，降低了稅收征管效率。⑤李林軍：《二十年稅收征管改革回望》，《中國(guó)稅務(wù)》，2014 年第1 期。

3.稅收征管水平跟不上要求。征管資源配置和稅收集中度不匹配，按照行政區(qū)域設(shè)置征管機(jī)構(gòu)和劃片管戶的平均配置征管資源方式，不利于征管工作的深化和細(xì)化。稅務(wù)部門的征管手段與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配。企業(yè)管理呈現(xiàn)規(guī)?；?、專業(yè)化、團(tuán)隊(duì)化，應(yīng)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的人力、物力、財(cái)力和技術(shù)水平超過稅務(wù)機(jī)關(guān)數(shù)倍以上，致使稅務(wù)機(jī)關(guān)在征管中疲于應(yīng)付，艱難應(yīng)對(duì)。①雷炳毅，陳 軍，白 杰：《深化稅收征管問題研究》，2012 年陜西省國(guó)稅系統(tǒng)稅收科研重點(diǎn)課題。稅務(wù)機(jī)關(guān)與企業(yè)間的信息交流受阻，特別是跨國(guó)企業(yè)和跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)的大企業(yè)，結(jié)構(gòu)龐雜，其涉稅信息稅務(wù)機(jī)關(guān)無從掌握，造成了跨國(guó)企業(yè)、大企業(yè)稅收管理的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)。

4.征管人員的數(shù)量和質(zhì)量面臨挑戰(zhàn)。②數(shù)據(jù)來源：陜西省國(guó)家稅務(wù)局人事處。征管人員數(shù)量減少。2013 年陜西12763 名國(guó)稅干部中，55 歲以上人員所占比重連續(xù)遞增，整個(gè)系統(tǒng)進(jìn)入快速老化階段，35 歲以下人員持續(xù)減少。在培養(yǎng)上，全面性、針對(duì)性不強(qiáng)，學(xué)歷層次不高，陜西國(guó)稅系統(tǒng)大學(xué)本科學(xué)歷6006 人，大學(xué)專科學(xué)歷4915 人，大學(xué)專科以下學(xué)歷的1273 人，專科及以下學(xué)歷人員占總?cè)藬?shù)的10%。

5.稅收征管信息化水平有待提高。整個(gè)信息化工作缺乏整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，系統(tǒng)的重復(fù)開發(fā)造成了資金的浪費(fèi)，也為基層稅收征管人員帶來了不必要的工作負(fù)擔(dān)。征管數(shù)據(jù)的管理機(jī)制上不夠健全，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。企業(yè)涉稅信息的獲取無外部機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政、金融、海關(guān)等多部門信息共享。信息不具備系統(tǒng)性，各個(gè)系統(tǒng)間信息不能相互共享。不能對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分析、處理和應(yīng)對(duì)。稅收征收管理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的體系、模型和平臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)處置工作缺乏科學(xué)性，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理信息化工作任重道遠(yuǎn)。③牟信勇，王謙英，王雪絨：《風(fēng)險(xiǎn)管理理論在稅收征管中的應(yīng)用問題研究》，《稅官論壇》，2013 年第3 期。

6.稅收征管內(nèi)部機(jī)制有待完善。稅收征管流程和設(shè)計(jì)依照部門職能設(shè)計(jì)，導(dǎo)致稅源管理、稅收征管部門、國(guó)際稅收管理部門、大企業(yè)稅務(wù)管理部門、納稅服務(wù)部門、稅種管理部門以及稅務(wù)稽查部門之間，缺乏有效的信息溝通、傳遞渠道和傳遞方式，也無溝通、交流和協(xié)作機(jī)制，造成稅收管理部門之間溝通壁壘。任務(wù)多頭派發(fā)，信息多頭報(bào)送，增加了納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)。④牟信勇，寇偉斌，王謙英，王雪絨：《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問題研究》，《稅務(wù)研究》，2014 年第7 期。稅收征管業(yè)務(wù)流程中的審批程序設(shè)計(jì)不合理，造成了納稅人多頭申請(qǐng)、多頭申報(bào)，增加了納稅成本。

（六）稅收分配矛盾突出，稅收管理體制缺乏長(zhǎng)效舉措

1.稅收管理體制的確定缺乏法律依據(jù)。應(yīng)在憲法層面上制定同位節(jié)稅收基本法，在稅收基本法的框架之下確定稅收管理體制。由于基本法缺失，1994 年稅制改革時(shí)，稅收管理體制以國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》發(fā)布，并進(jìn)行了中央與地方稅種和收入比例的劃分。雖然《預(yù)算法》規(guī)定“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制”，但不能改變稅收管理體制未能在稅收基本法下確定的法律事實(shí)。

2.稅收分配不符合事權(quán)財(cái)權(quán)匹配原則。1994 年分稅制改革的一個(gè)重要原則，是“根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則”進(jìn)行劃分，理應(yīng)先劃分事權(quán)再分稅。但實(shí)際上是事權(quán)劃分先不動(dòng)，中央與地方政府的事權(quán)基本上延續(xù)過去《憲法》及法律的規(guī)定。中央與地方的收入劃分不是跟著事權(quán)走，而是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一般做法：即維護(hù)國(guó)家權(quán)益、涉及全國(guó)性資源配置、實(shí)施宏觀調(diào)控所需的稅種劃歸中央，中央收入占全國(guó)財(cái)政收入的大頭。⑤樓繼偉：《破舊立新分稅制》，《財(cái)經(jīng)》，2008 年第10 期。

3.稅收分配變化不利于中央與地方的穩(wěn)定。在中央與地方收入分配關(guān)系確定后，地方自有財(cái)力與地方支出責(zé)任之間出現(xiàn)了較大差異。為解決不對(duì)應(yīng)問題，采取了“?；鶖?shù)”的辦法，相應(yīng)調(diào)整了政府間轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和形式，著重建立中央對(duì)地方的稅收返還制度。但隨著財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，基數(shù)部分在地方財(cái)政收入中占的比重越來越低。從1995 年起，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)實(shí)行過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。⑥樓繼偉：《破舊立新分稅制》，《財(cái)經(jīng)》，2008 年第10 期。在稅收縱向分配中，以跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅分配調(diào)整最為突出。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局先后以【2008】28 號(hào)文件、【2012】57 號(hào)公告，明確跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅的分配比例和預(yù)繳辦法。這些辦法的出臺(tái)和調(diào)整是中央與地方稅收利益相互博弈的過程。這種博弈的過程和結(jié)果缺乏穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和長(zhǎng)效性，不利于中央與地方建立穩(wěn)定的稅收分配關(guān)系。

4.稅收橫向分配無穩(wěn)定長(zhǎng)效分配機(jī)制。在1994 年分稅制改革中，缺乏區(qū)域政府間稅收橫向分配相關(guān)內(nèi)容和規(guī)定，導(dǎo)致諸多稅收與稅源背離問題發(fā)生，地方政府為求稅收利益獲取，多次請(qǐng)求中央?yún)f(xié)調(diào)解決，效果甚微。為求有效解決區(qū)域稅收分配之間的關(guān)系，地方政府相互協(xié)商解決跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的橫向稅收分配利益。這種相互協(xié)商機(jī)制缺乏法律依據(jù)、缺乏穩(wěn)定和長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)重影響了稅收管理體制的嚴(yán)肅性，給互相掣肘、相互摩擦提供了空間。①雷炳毅，王雪絨：《區(qū)域稅收分配效率分析》，《稅務(wù)研究資料》，2010 年第12 期。

四、下一輪稅制改革的意見和建議

下一輪稅制改革應(yīng)本著“科學(xué)布局、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、依法治稅、有利發(fā)展”的原則實(shí)施：在稅收法定原則下，依據(jù)憲法制定稅收基本法。在稅收基本法之下，首先建立、確定和鞏固相對(duì)穩(wěn)定的稅收管理體制，之后確定合理、科學(xué)的稅制結(jié)構(gòu)，同時(shí)建立和健全各稅種法律。在稅收征收管理上，應(yīng)在《稅收征管法》之下，建立科學(xué)的、現(xiàn)代化的稅收征收管理制度②因現(xiàn)行稅收制度體系與理想稅收制度體系存在差異，因此“下一輪稅制改革意見和建議”與“二十年稅制改革存在的問題分析”不一定具有對(duì)應(yīng)性。（如下圖所示）。

理想的稅收制度體系

（一）保持稅收政策的連續(xù)性穩(wěn)定性。應(yīng)注意保持稅收政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，增強(qiáng)稅收調(diào)控政策的針對(duì)性、靈活性和前瞻性。③謝旭人：《保持積極財(cái)政政策連續(xù)性和穩(wěn)定性》，http://www.guandian.cn/article/20120306/118836.html。不論是稅收管理體制的健全，稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，稅收法治的建立和健全，各稅種法律的出臺(tái)和升級(jí)、稅收征收管理制度的改革和完善，都要站在推進(jìn)整個(gè)稅收法治進(jìn)程和稅制改革的全局衡量和把握。20 年改革經(jīng)驗(yàn)表明，穩(wěn)定稅負(fù)是稅制改革的重要工作，要達(dá)到既要抑制稅收增長(zhǎng)過快，也要防范減稅帶來的財(cái)政性風(fēng)險(xiǎn)的目的。④胡怡建：《中國(guó)稅制改革的四大目標(biāo)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2014 年04 月9 日。要在連續(xù)性、穩(wěn)定性稅收政策的基礎(chǔ)上，保持稅負(fù)的平衡增長(zhǎng)，這是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和進(jìn)行結(jié)構(gòu)性稅制改革的最終目標(biāo)。

（二）提高稅收在財(cái)政收入中的比重。⑤曹欽白：《稅：給你制衡權(quán)力的權(quán)利》，西安：陜西出版集團(tuán)、陜西人民出版社，2012 年版。應(yīng)站在稅收國(guó)家的角度上衡量稅收在現(xiàn)代國(guó)家中的地位和作用。稅收具有法律性、固定性，它對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響相對(duì)較小。非稅收入缺乏法律規(guī)范，在征收和分配環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督和制約，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)期和造成的不確定性，對(duì)國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、納稅人（繳納人）的稅收（既得）利益會(huì)造成一定程度的損害。應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家稅收在財(cái)政收入中的構(gòu)成達(dá)90%以上的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步降低非稅收入占財(cái)政收入的比重，降低地方政府“稅外增收”的可能性，保持稅收占財(cái)政收入的絕對(duì)比重。

（三）建立穩(wěn)定持續(xù)的稅收管理體制

1.在稅收基本法下確定稅收管理體制。在憲法原則下制定與其同位節(jié)的稅收基本法，在稅收基本法下確定稅收管理體制，明確中央與地方稅種和收入比例劃分，使稅收管理體制有法可依。

2.調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)原則，逐步理順中央與地方收入劃分，保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定。完善地方稅體系，界定地方稅權(quán)、確立地方稅種、優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)安排稅種分享比例，依據(jù)支出責(zé)任、民生事項(xiàng)的重要程度和社會(huì)公共管理的相關(guān)性確定稅種分享。與地方民生相關(guān)性大、地方特性較強(qiáng)的稅種，增大所在地分享比例。開征具有區(qū)域性稅源特征的地方性稅種。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。①李克強(qiáng)：《2014 年將從五個(gè)方面推進(jìn)稅制改革》， http://www.ctaxnews.com.cn/xinwen/sdfx/sdfxwt/201403/t20140305_1601344.htm。

3.建立橫向區(qū)域稅收分配機(jī)制。在建立中央與地方稅收分配關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立地方與地方的橫向稅收分配關(guān)系。以稅源貢獻(xiàn)大小為依據(jù)，以收益與貢獻(xiàn)相匹配為原則，體現(xiàn)稅收收入與稅源的一致性。建立區(qū)域間稅收分配協(xié)定，以稅源貢獻(xiàn)大小為分配原則，以有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，以稅種為分配對(duì)象，以貢獻(xiàn)量為分配依據(jù)，對(duì)稅收收入在區(qū)域間進(jìn)行有效劃分，在不侵蝕中央稅收收入的基礎(chǔ)上，盡可能做到收益與貢獻(xiàn)相匹配。②雷炳毅，王雪絨：《區(qū)域稅收分配效率分析》，《稅務(wù)研究資料》，2010 年第12 期。

（四）建立科學(xué)公平的稅制結(jié)構(gòu)體系

稅制改革的核心是稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。要逐步降低流轉(zhuǎn)稅的比重，降低增值稅在整個(gè)稅制中的份額，提高所得稅和財(cái)產(chǎn)稅比重，增強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)分配和擴(kuò)大消費(fèi)的作用。

1.加快消費(fèi)稅改革進(jìn)程，以消費(fèi)稅擠占增值稅比重。將消費(fèi)稅劃歸地方稅，改變“營(yíng)改增”后地方稅減少的現(xiàn)狀。改革消費(fèi)稅征收范圍狹窄、課稅環(huán)節(jié)單一且靠前、稅基偏小、稅率結(jié)構(gòu)欠合理等問題。適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，將高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征稅范圍。調(diào)整征收環(huán)節(jié)，弱化政府對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收的依賴，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量；調(diào)整部分稅目、稅率，充分發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)作用，③張 斌：《稅制改革將走向何方》，《時(shí)事報(bào)告》，2013 年第5 期。用消費(fèi)稅擠占增值稅比重，減少增值稅帶來的稅收風(fēng)險(xiǎn)。

2.實(shí)施個(gè)人所得稅改革，以所得稅平衡整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)。逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。逐步擴(kuò)大征稅范圍，將工資薪金、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、勞務(wù)報(bào)酬、財(cái)產(chǎn)租賃等有較強(qiáng)連續(xù)性或經(jīng)營(yíng)性收入納入所得稅“超額累進(jìn)”征收范圍。調(diào)整稅率級(jí)距和稅負(fù)水平，適當(dāng)降低最高邊際稅率，減少累進(jìn)級(jí)距，將超額累進(jìn)稅率級(jí)次進(jìn)一步減少為5 級(jí)或6 級(jí)，降低中等收入階層、尤其是中低工薪收入者的稅收負(fù)擔(dān)。規(guī)范費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和減免稅優(yōu)惠政策，建立與消費(fèi)稅范圍和物價(jià)水平相適應(yīng)的、相對(duì)穩(wěn)定的扣除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制。④賈 康：《新一輪稅制改革重點(diǎn)》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2013 年12 月03 日。

3.推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，以房產(chǎn)稅作為地方稅主要來源。落實(shí)稅收法定原則，加快房產(chǎn)稅立法，體現(xiàn)房產(chǎn)稅公平。在上海、重慶試點(diǎn)以及10 市“空轉(zhuǎn)模擬評(píng)稅”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌和理順房地產(chǎn)稅費(fèi)改革制度，合并現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收與某些相對(duì)合理的房地產(chǎn)收費(fèi)項(xiàng)目，促使“費(fèi)轉(zhuǎn)稅”。實(shí)施稅負(fù)轉(zhuǎn)移政策，將住房開發(fā)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)適當(dāng)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)。賦予地方政府在幅度范圍內(nèi)具體確定適用稅率的稅政管理權(quán)限，提高稅收法律、法規(guī)運(yùn)行機(jī)制的透明度。

4.建立環(huán)保稅體系，以環(huán)保稅綠化整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)。加快環(huán)保稅制度建設(shè)，進(jìn)一步理順環(huán)境稅費(fèi)制度。推動(dòng)資源稅改革，改變資源稅征收范圍窄、稅目列舉籠統(tǒng)、計(jì)稅依據(jù)不合理現(xiàn)狀。將煤炭、水資源納入資源稅征稅范圍，從價(jià)征收。進(jìn)一步提高資源稅稅率，以資源稅保護(hù)資源、促進(jìn)資源的合理利用。推動(dòng)環(huán)保“費(fèi)改稅”。加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，對(duì)各種排放物實(shí)施較為全面的環(huán)境保護(hù)稅。其稅率設(shè)計(jì)可從低到高，以低稅率切入，以企業(yè)承受能力逐步調(diào)整到適當(dāng)稅率。

（五）建立公平強(qiáng)大的稅收法治體系

1.強(qiáng)化稅收立法。既要講求長(zhǎng)遠(yuǎn)，又要從實(shí)際出發(fā)。稅法體系內(nèi)在級(jí)次關(guān)系要科學(xué)，在母法統(tǒng)領(lǐng)下的各單行法律、法規(guī)，其相互間的法律級(jí)次、隸屬關(guān)系應(yīng)當(dāng)理順。單行法律的表述應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)，防止產(chǎn)生漏洞和歧義。稅收立法要強(qiáng)調(diào)超前性和相對(duì)穩(wěn)定性。要著眼經(jīng)濟(jì)稅收工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，預(yù)計(jì)出可能發(fā)生的新問題，事先予以法律規(guī)范。

2.建立稅法體系。在稅收法定原則下，積極研究制定稅收基本法。借鑒國(guó)際通行做法，實(shí)行稅收立法、執(zhí)法和監(jiān)督三分離。逐步完善稅收實(shí)體法。將相對(duì)比較成熟的稅收條例、暫行條例和細(xì)則規(guī)定及時(shí)納入國(guó)家立法規(guī)劃，動(dòng)態(tài)提高稅法的法律層級(jí)。完善稅收程序法。按照加強(qiáng)征收管理權(quán)力和保護(hù)納稅人權(quán)益的原則，積極推動(dòng)稅收征管法、發(fā)票管理辦法等的修訂工作，完善稅收程序法和處罰法。

3.強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法。強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。從提高稅務(wù)干部執(zhí)法資格、執(zhí)法水平上杜絕執(zhí)法失范造成的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格執(zhí)法主體資格，杜絕不具備執(zhí)法資格的干部在執(zhí)法崗位工作。執(zhí)法崗位干部要強(qiáng)化稅收法治培訓(xùn)，提高執(zhí)法素質(zhì)。建立執(zhí)法人員能上能下的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)法程序，保護(hù)納稅人權(quán)益。提高稅收?qǐng)?zhí)法人員的政治修養(yǎng)和廉政意識(shí)。制定統(tǒng)一的稅務(wù)行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范稅收政策解釋權(quán)，取消省級(jí)以下稅務(wù)機(jī)關(guān)稅法解釋權(quán)。規(guī)范稅法解釋用語，提高規(guī)范性和明確性。確立書面解釋原則，減少稅法解釋隨意性帶來的稅收自由裁量權(quán)濫施現(xiàn)象。

4.規(guī)范稅收優(yōu)惠。建立全國(guó)統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠體系，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。制定獨(dú)立的專門規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的法規(guī)，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。堅(jiān)決杜絕地方政府或財(cái)稅部門出臺(tái)“土政策”，通過稅收返還，變相減免稅收，造成政策“洼地”，吸引外地資金的惡習(xí)。嚴(yán)格規(guī)范區(qū)域稅收優(yōu)惠，及時(shí)清理出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策，終止到期的優(yōu)惠政策；明確未到期的政策終止過渡期，帶有試點(diǎn)性質(zhì)且具備推廣價(jià)值的，盡快轉(zhuǎn)化為普惠制。加大稅收優(yōu)惠在促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新中的激勵(lì)作用。在營(yíng)業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種上給予自主創(chuàng)新企業(yè)不同程度的鼓勵(lì)和激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略。

（六）建立科學(xué)有序的稅收征管體系

1.強(qiáng)化稅收征收管理法律依據(jù)。在建立稅收基本法之下，將稅收征收管理法治建設(shè)等同于稅收管理體制、稅制結(jié)構(gòu)、各稅種法對(duì)待，形成完善的“金字塔”型稅收法治體系。明確各部門相互協(xié)作的法律責(zé)任以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件下的法律規(guī)范。

2.明確稅收征管部門職能劃分。在縱向?qū)哟紊辖y(tǒng)一稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，在橫向結(jié)構(gòu)上注重理順各部門之間的權(quán)力關(guān)系，強(qiáng)化稅源管理部門的職能。建立內(nèi)部協(xié)調(diào)、合作機(jī)制和信息傳遞、溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息的傳遞和共享，提高稅收征管效率。

3.切實(shí)提高稅收征收管理水平。樹立“人才是第一稅收收入”理念。建立稅收征收管理和納稅服務(wù)三級(jí)“領(lǐng)軍人才”、“標(biāo)兵人才”和“能手人才”庫(kù)，全力打造和培養(yǎng)優(yōu)秀征管人才，為提升征收管理水平奠定基礎(chǔ)。對(duì)稅收征收管理成效顯著的優(yōu)秀人才，在通報(bào)表彰、記功等獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，給予干部選拔任用、職務(wù)晉升時(shí)相同條件下的政策傾斜，提高他們的管理和服務(wù)積極性。

4.努力提升信息化管理水平。強(qiáng)化稅收征管信息系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)系統(tǒng)連接和數(shù)據(jù)共享，有效提取企業(yè)涉稅信息。建立企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。強(qiáng)化與其他管理部門的溝通和聯(lián)系，建立以企業(yè)數(shù)據(jù)提供，省級(jí)稅務(wù)管理部門數(shù)據(jù)審核，海關(guān)、國(guó)資委、財(cái)政、金融等部門數(shù)據(jù)參考的數(shù)據(jù)資料中心，為提升征收管理水平提供第一手資料。