劉 秀 光

(廣東白云學(xué)院 國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系，廣東 廣州 510450)

一、引言

政策信譽(yù)是指政策制定者(政府)的政策目標(biāo)與公眾的政策目標(biāo)預(yù)期的統(tǒng)一。換言之，政府承諾與公眾期待的統(tǒng)一就構(gòu)成了政策信譽(yù)，或者說政策信譽(yù)就是政府承諾與公眾期待兩者的平衡。否則，兩者不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一就是政策信譽(yù)失衡。如果政府將房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)建立在現(xiàn)實(shí)條件基礎(chǔ)上，并且能夠?qū)崿F(xiàn)承諾，而公眾政策目標(biāo)預(yù)期也是符合(而不是超越)現(xiàn)實(shí)條件的期待，即構(gòu)成房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的政策信譽(yù)。

不過，即使房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控具有政策信譽(yù)，也不等于政府的政策目標(biāo)與政策措施是完美無缺的，也不能保證滿足所有人的期待。因?yàn)橐徊糠中枨笳呦胭徺I住房，但由于在現(xiàn)有價(jià)格水平上沒有支付能力而不得不“望房興嘆”；一部分房地產(chǎn)商想賣出更多的住房，但由于現(xiàn)有的房價(jià)沒有達(dá)到預(yù)期則將“捂盤惜售”。所以，政策信譽(yù)只是表明在一定時(shí)期或者一定范圍內(nèi)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)與大多數(shù)人政策目標(biāo)預(yù)期的統(tǒng)一。

在國際范圍內(nèi)考察，也并不是所有人在任何條件下對住房需求都有支付能力。因此，政府需要采取多種政策調(diào)控房價(jià)最大限度地滿足社會(huì)的住房需求。例如，為滿足低收入階層的住房需求，美國一些地方政府規(guī)定在住宅小區(qū)規(guī)劃和建設(shè)中，必須將一定比例的住房留作低價(jià)房；日本政府自20世紀(jì)60年代開始制定國民住宅計(jì)劃，把保障房開發(fā)和建設(shè)作為主體，并且主要面向中低收入家庭出售或者出租；法國政府規(guī)定各大城市必須建設(shè)一定數(shù)量的廉租住房，廉租住房建設(shè)減少了人們對商品住房的需求，使房價(jià)處于穩(wěn)定狀態(tài)；墨西哥在城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)村人口涌入城市，中低收入人口的住房問題成為影響社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵，為此，墨西哥政府采取了向低收入階層傾斜的住房政策。

但是，如果政府對房地產(chǎn)市場的政策安排不當(dāng)，市場秩序?qū)⒊霈F(xiàn)混亂。例如，在美國1982～1984年間的建筑熱，導(dǎo)致美國各地的建筑面積急劇增多而空房率持續(xù)居高不下，包括紐約在內(nèi)的全國27個(gè)主要城市都有類似的現(xiàn)象，出現(xiàn)這些現(xiàn)象的重要原因，是里根政府稅制改革存在缺陷。1981年里根總統(tǒng)簽署《經(jīng)濟(jì)復(fù)興稅法》，其目的在于從稅制方面來提高對不動(dòng)產(chǎn)投資的熱情，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，但結(jié)果卻是對泡沫經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生起到了推波助瀾的作用[1]。

本文通過回顧我國房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的演變過程，分析其中的政策信譽(yù)及其信譽(yù)失衡問題，以探尋房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策產(chǎn)生信譽(yù)失衡的原因。

二、房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策回顧

自1998年提出“加強(qiáng)房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控”以來，我國政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控采取了多種政策措施。在政策工具上，既有激烈的存款準(zhǔn)備金率，也有溫和的不動(dòng)產(chǎn)信用控制，還有對住房銷售和購買的多種稅率調(diào)整；在管理手段上，既有總需求管理(如提高第二套以上住房貸款首付款比例)，又有總供給管理(如加大經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè))。盡管這些宏觀調(diào)控政策都對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生過不同程度的影響，甚至有些政策措施在短期內(nèi)效果非常顯著，然而，在一系列政策措施實(shí)施之后，房價(jià)變動(dòng)的總趨勢依然是持續(xù)上漲，這就是房地產(chǎn)市場的“宏觀調(diào)控悖論”[2]。

筆者匯總了自2002年以來政府出臺(tái)的具有代表性的房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策，并將政策目標(biāo)與市場表現(xiàn)做了比較(見表1)。

表1 房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策及市場表現(xiàn)

續(xù)表1

三、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變與政策信譽(yù)問題

(一)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)及其轉(zhuǎn)變

1.國發(fā)[1998]23號(hào)文與國發(fā)[1998]34號(hào)文——政府承諾與公眾期待的統(tǒng)一

1998年中央政府頒布了兩個(gè)重要文件，一個(gè)是《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)[1998]23號(hào)，簡稱23號(hào)文，下同)，另一個(gè)是《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控加快住房建設(shè)的意見》(國發(fā)[1998]34號(hào)，簡稱34號(hào)文，下同)。

23號(hào)文要求：自通知發(fā)布之日起停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；對不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房。34號(hào)文件要求：加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場價(jià)格總水平的調(diào)控，建立與住房供應(yīng)新體系相適應(yīng)的住房價(jià)格體系，要以保持經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格的穩(wěn)定為重點(diǎn)，做好房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控和住房價(jià)格新體系的建立工作。

可見，23號(hào)文和34號(hào)文包含著滿足公眾的住房需求和控制房價(jià)的“雙重主題”，前者是為了獲得何種等級(jí)的住房，后者是為了獲得穩(wěn)定的住房價(jià)格。并且兩個(gè)文件至少在邏輯起點(diǎn)上體現(xiàn)了政府承諾與公眾期待的統(tǒng)一，因?yàn)樽》繂栴}既是經(jīng)濟(jì)問題，更是重要的民生問題，雖然居者有其屋并不表明所有人都擁有產(chǎn)權(quán)屬于自己的住房，但讓所有人都有安身之所是政府和人民的共同期待。同時(shí)，23號(hào)文和34號(hào)文關(guān)于房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的基本取向，更偏重于政府干預(yù)而不是市場競爭。

2.國發(fā)[2003]18號(hào)文——宏觀調(diào)控政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志

2003年8月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號(hào)，簡稱18號(hào)文，下同)的頒布，是國家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。改變住房供應(yīng)體系和放棄以保持經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格穩(wěn)定為重點(diǎn)，是18號(hào)文最核心的內(nèi)容，也是時(shí)間一致性政策向相機(jī)抉擇政策的轉(zhuǎn)變。

出臺(tái)18號(hào)文的背景是，一方面，自2001年下半年起我國房地產(chǎn)市場投資量和交易量快速增長，房價(jià)大幅提升，市場出現(xiàn)了明顯過熱的跡象。另一方面，政府認(rèn)為房地產(chǎn)業(yè)作為國民消費(fèi)的重要領(lǐng)域和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)，如果不能持續(xù)健康發(fā)展勢必影響經(jīng)濟(jì)增長，由此使政府面臨兩難處境并產(chǎn)生巨大壓力，也迫使政府試圖通過轉(zhuǎn)變政策目標(biāo)解決這些問題和矛盾。

(二)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變帶來的不良后果

1.政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變導(dǎo)致房價(jià)持續(xù)上漲

18號(hào)文將23號(hào)文和34號(hào)文的“以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”及“以保持經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格的穩(wěn)定為重點(diǎn)”的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椋骸爸鸩綄?shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”，“經(jīng)濟(jì)適用住房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，廉租住房建設(shè)要形成“以財(cái)政預(yù)算資金為主，多渠道籌措資金”的結(jié)構(gòu)。

盡管23號(hào)文和34號(hào)文將經(jīng)濟(jì)適用住房及廉租住房建設(shè)擺的位置很高，多年來政府也一直在加大經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)力度，但是，經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房建設(shè)是一個(gè)長期問題，面對巨大的住房需求和持續(xù)上漲的房價(jià)，經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房的建設(shè)數(shù)量并不能對房價(jià)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)，2012年新開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程住房1 043萬套(戶)，基本建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房432萬套。這432萬套保障性住房，相對于規(guī)模巨大的住房需求群體而言，短期內(nèi)對總體房價(jià)的影響也是微乎其微。不過，城鎮(zhèn)保障性安居工程作為穩(wěn)定房價(jià)和安居保障的長遠(yuǎn)目標(biāo)，必須堅(jiān)定不移地進(jìn)行下去。

18號(hào)文將“滿足公眾不同等級(jí)住房的需求”和“控制房價(jià)”的“雙重主題”，轉(zhuǎn)向“重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)調(diào)控房價(jià)”，其政策目標(biāo)的初衷是“促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展”，而房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的最終目的，是最大限度地滿足公眾的住房需求。但是此后，房價(jià)持續(xù)上漲成為房地產(chǎn)市場的主旋律，這就不能不讓公眾對政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變以后的政策效力產(chǎn)生疑問。

用18號(hào)文頒布8年后即2011年不同社會(huì)群體的收入水平與房價(jià)收入比(見表2)，可以說明政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變對“控制”、“抑制”直至“遏制”房價(jià)的實(shí)際效果并不理想。

表2 2011年不同社會(huì)群體的收入水平與房價(jià)收入比

2.政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變后公眾政策目標(biāo)預(yù)期的改變

雖然政策目標(biāo)是政策制定者向公眾傳達(dá)的觀念和信息，但這些觀念和信息將轉(zhuǎn)化為公眾的行為。當(dāng)政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變之后，公眾政策目標(biāo)預(yù)期也將隨之改變。根據(jù)23號(hào)文和34號(hào)文的政策目標(biāo)，公眾政策目標(biāo)預(yù)期是能夠在各自不同的收入水平上得到廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和不同等級(jí)的商品住房。但是，18號(hào)文頒布以后房價(jià)持續(xù)上漲(由2003年同比上漲3.8%驟增至2004年同比上漲14.4%)，房價(jià)的這種變動(dòng)態(tài)勢昭示公眾，他們原有的政策目標(biāo)預(yù)期需要迅速改變。

實(shí)際上，無論是“最低收入家庭”和“中低收入家庭”，還是“其他收入高的家庭”，其新的政策目標(biāo)預(yù)期可以概括為超前購房透支需求、投資和投機(jī)獲利的預(yù)期逐漸強(qiáng)烈以及對住房需求的非理性行為等三種形式。具體地說，超前購房透支需求是住房消費(fèi)者為了應(yīng)對房價(jià)預(yù)期不斷上漲，便通過透支未來購房需求提前進(jìn)行購房，以減少未來購房支出；投資者購房是為了在房價(jià)不斷上漲時(shí)實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)升值或者獲得更高的投資回報(bào)，投機(jī)者購房則是為了通過房價(jià)炒作，在低買高賣中獲得投機(jī)收益；住房需求的非理性行為是住房消費(fèi)者為規(guī)避購房政策限制，通過“假離婚”等非理性方式獲得購房資格及購房貸款優(yōu)惠的行為。無論哪一種類型的購房行為，都是助推房價(jià)不斷走高的作用力，也是政府調(diào)控政策效力的反作用力。

3.房地產(chǎn)業(yè)沒有真正發(fā)揮支柱產(chǎn)業(yè)的作用

18號(hào)文將房地產(chǎn)業(yè)確定為我國“國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”。所謂支柱產(chǎn)業(yè)是對國民經(jīng)濟(jì)具有引導(dǎo)和推動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)，也是重在產(chǎn)值和利潤的產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)和推動(dòng)作用毋庸置疑，例如，2008年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官員在評(píng)價(jià)房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)時(shí)指出，房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率保持在2個(gè)百分點(diǎn)以上，房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)增加值占GDP的比重超過10%[3]。中國指數(shù)研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2009年房地產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)超過13%，如果加上房地產(chǎn)開發(fā)投資通過關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和拉動(dòng)消費(fèi)對GDP的拉動(dòng)，房地產(chǎn)開發(fā)投資對經(jīng)濟(jì)增長的總貢獻(xiàn)率甚至超過20%[4]。

在肯定房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的重要作用的同時(shí)，如何認(rèn)識(shí)房地產(chǎn)業(yè)的高產(chǎn)值和高利潤？房地產(chǎn)業(yè)的利潤水平居高不下，多次居于中國十大暴利行業(yè)首位，并由此在短時(shí)間內(nèi)造就了許多富豪，遙遙領(lǐng)先于其他行業(yè)。然而，房地產(chǎn)業(yè)的高產(chǎn)值和高利潤很難說是完全憑借參與市場競爭獲得的。首先，房地產(chǎn)業(yè)是一個(gè)科技含量不高的產(chǎn)業(yè)，人力資本收益在其全部收益中所占比重并不高。其次，房地產(chǎn)的開發(fā)資金主要來自金融機(jī)構(gòu)的貸款，而不是自有資本。最重要的因素是，政府賦予了房地產(chǎn)商對土地資源的壟斷。就此來說，政策目標(biāo)的關(guān)鍵并不在于將房地產(chǎn)業(yè)確定為支柱產(chǎn)業(yè)本身，而在于如何推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，真正發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。

(三)對宏觀調(diào)控政策選擇的反思

1.既然宏觀調(diào)控政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變導(dǎo)致一系列不良后果，那么政府應(yīng)該如何干預(yù)房地產(chǎn)市場？

就人多地少這一特殊國情而言，中國的房地產(chǎn)市場應(yīng)該是一個(gè)既需要市場競爭又需要政府干預(yù)的市場，并且是一個(gè)更需要偏重政府干預(yù)的市場。但是，政府如何干預(yù)房地產(chǎn)市場以及如何將住房的結(jié)構(gòu)、價(jià)格和數(shù)量調(diào)控在盡可能合理的水平，是擺在各級(jí)政府面前的重要課題。因此，需要對18號(hào)文下發(fā)之后房地產(chǎn)市場的表現(xiàn)進(jìn)行反思：為什么在宏觀調(diào)控政策執(zhí)行過程中，為修正一些政策缺陷頒布新的政策，反而帶來了新的政策缺陷。這既說明政府調(diào)控市場的能力需要加強(qiáng)，同時(shí)又證實(shí)即使政府選擇靈活性的相機(jī)抉擇政策，如果政策安排不當(dāng)，其政策缺陷仍然難以避免。

假定各級(jí)政府對中央政府“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”和“建立與住房供應(yīng)新體系相適應(yīng)的住房價(jià)格體系”的政策目標(biāo)堅(jiān)定不移，并且公眾相應(yīng)地根據(jù)這一政策目標(biāo)制定了住房需求計(jì)劃或者決定，那么，公眾的超前購房透支需求、投資和投機(jī)獲利的預(yù)期以及諸多非理性購房行為或許不會(huì)如此強(qiáng)烈。然而，當(dāng)政府面臨宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化(包括國際金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)增長減速以及住房供給和需求沖擊的短期壓力等)卻不斷轉(zhuǎn)變宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，這種轉(zhuǎn)變導(dǎo)致出現(xiàn)“宏觀調(diào)控悖論”，公眾因此開始懷疑政府的承諾，并放棄了原有的期待，政策信譽(yù)失衡也因此就顯現(xiàn)出來。

2.在房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策的選擇問題上，是選擇一致性政策還是選擇相機(jī)抉擇政策？

時(shí)間一致性政策路徑優(yōu)于相機(jī)抉擇政策路徑的結(jié)論，其前提條件是只對于可預(yù)料的事件才成立，并且適用于所有潛在結(jié)果的客觀概率都已知的靜態(tài)環(huán)境中[5]。對于各國房地產(chǎn)的價(jià)格變動(dòng)而言，無論是歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還是現(xiàn)實(shí)狀況都表明，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，房地產(chǎn)的價(jià)格是剛性的或者逐步上漲的，這是房地產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)的一般規(guī)律。

對于房地產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)的一般規(guī)律，都是“可預(yù)料的事件”和“已知”的。既然如此，房價(jià)可預(yù)期的上漲作為一個(gè)常量，完全能夠通過實(shí)施強(qiáng)有力的政策措施，將房價(jià)保持在相對穩(wěn)定的水平。因此，在我國房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了十多年的宏觀調(diào)控之后，反思宏觀調(diào)控政策在時(shí)間一致性政策與相機(jī)抉擇政策之間轉(zhuǎn)變，及其政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變之后所產(chǎn)生的政策信譽(yù)失衡后果，對當(dāng)前和今后政策目標(biāo)的選擇和執(zhí)行仍有一定的參考價(jià)值。

四、地方政府履責(zé)與政策信譽(yù)問題

一般地說，如果價(jià)格在合理的區(qū)間上漲，不僅不會(huì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成損害，還會(huì)有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。反之，如果價(jià)格上漲超出了經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠承受的區(qū)間，以致于出現(xiàn)市場泡沫和虛假繁榮，就一定會(huì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來危害。因此，中央政府在十多年間反復(fù)要求各級(jí)地方政府對控制房價(jià)負(fù)責(zé)，要求建立健全穩(wěn)定房價(jià)工作的考核問責(zé)制度，加強(qiáng)對所轄城市的督查、考核和問責(zé)。但是，有兩大癥結(jié)嚴(yán)重阻礙著各級(jí)地方政府履行自己應(yīng)盡的職責(zé)，這兩大癥結(jié)就是“土地財(cái)政”和“市場綏靖立場”，前者可能與政策安排有關(guān)，后者是地方政府對市場的妥協(xié)行為。

(一)地方政府的土地財(cái)政問題

關(guān)于土地財(cái)政問題在理論界已經(jīng)形成共識(shí)并為公眾所熟知，土地財(cái)政常被地方政府作為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的一種工具。由于土地財(cái)政源自土地出讓金及與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)收入，因此這也激勵(lì)著地方政府出讓土地的熱情，而土地出讓金暴漲直接拉動(dòng)房價(jià)上漲。

而基于房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的政策信譽(yù)問題，我們關(guān)注的是地方政府如何制造壟斷及其與房地產(chǎn)商的“合謀”行為。地方政府在出讓土地的過程中充分利用市場競爭的優(yōu)勢，采用拍賣方式出讓住房建設(shè)用地，因此，土地資源越稀缺，土地出讓競爭越激烈，土地出讓價(jià)格就越高，地方政府獲得的土地出讓金就越豐厚。

隨著土地出讓過程中自由競爭的結(jié)束，房地產(chǎn)市場的壟斷競爭甚至寡頭壟斷就得以產(chǎn)生，因而，得到土地的房地產(chǎn)商就自然成為所得土地的壟斷者?？梢?，就控制土地資源而言，是地方政府在房地產(chǎn)市場制造了一種壟斷。作為土地壟斷者的房地產(chǎn)商，將土地出讓金轉(zhuǎn)嫁到房價(jià)中并且由此抬高了房價(jià)，因此，房價(jià)持續(xù)上漲的“板子”不能只打在房地產(chǎn)商身上，地方政府才是房價(jià)持續(xù)上漲的主要推手。

地方政府為什么對土地出讓有如此高的熱情，觀點(diǎn)之一是因?yàn)?994年實(shí)行的分稅制使地方財(cái)政收入減少，才迫使地方政府出讓土地以補(bǔ)充地方財(cái)政收入。如果根本原因在于此，就應(yīng)該修正政策安排或者糾正政策偏向，從而從根本上推動(dòng)控制房價(jià)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，改革財(cái)稅體制建立現(xiàn)代財(cái)政制度，這能否從根本上解決土地財(cái)政問題仍值得期待。

(二)地方政府的市場綏靖立場

所謂市場綏靖立場，是指地方政府改變既定的政策目標(biāo)，對市場采取妥協(xié)行為。市場綏靖立場集中表現(xiàn)為政府對房地產(chǎn)市場調(diào)控采取“松綁”措施，包括放松“限價(jià)令”和放寬“限購令”。當(dāng)房地產(chǎn)市場出現(xiàn)降溫跡象的時(shí)候，地方政府便會(huì)對房地產(chǎn)市場采取市場綏靖立場。

廣東省中山市自2012年1月22日開始，將該市商品房的限價(jià)從原來的5 800元/平方米上調(diào)至6 590元/平方米，因此成為全國首個(gè)放松“限價(jià)令”的城市[6]。無獨(dú)有偶，浙江省溫州市成為全國首個(gè)放寬“限購令”的城市。該市人民政府《關(guān)于落實(shí)住房限購政策有關(guān)問題的通知》(2011年)曾經(jīng)規(guī)定，自2011年3月14日起，本市戶籍居民家庭以及能夠提供1年以上本市納稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本市戶籍居民家庭只能新購買1套商品住房(含存量住房)。而當(dāng)2011年9月以來溫州市房價(jià)連續(xù)22個(gè)月同比下降(這本來是房價(jià)數(shù)年上漲的自然回調(diào))的時(shí)候，2013年8月中旬該市對限購政策進(jìn)行微調(diào)：溫州市戶籍居民家庭如果已在本市區(qū)擁有第一套住房，可以再購買第二套市區(qū)住房，名下沒有住房的可以購買兩套住房。

地方政府對房地產(chǎn)市場采取市場綏靖立場的本意，也許是為了讓更多的人擁有住房，但結(jié)果卻是推動(dòng)房價(jià)持續(xù)上漲，對那些沒有支付能力的購房需求者來說反而產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，同時(shí)，公眾對地方政府的市場綏靖立場，總會(huì)認(rèn)為是地方政府為了增加GDP顯示其政績。

中央政府雖然多次明確表示堅(jiān)持房地產(chǎn)調(diào)控政策不動(dòng)搖，反復(fù)要求各級(jí)地方政府對控制房價(jià)負(fù)責(zé)并由省政府負(fù)總責(zé)，但是房價(jià)并沒有控制在合理的范圍，而地方政府也并沒有表示對此如何負(fù)責(zé)，這也許是多年來政府控制房價(jià)“雷聲大雨點(diǎn)小”、“聲勢轟轟烈烈而成效不明顯”的主要原因。

五、結(jié)語

綜上所述，如果政策目標(biāo)與公眾政策目標(biāo)預(yù)期相統(tǒng)一就構(gòu)成政策信譽(yù)，否者就是政策信譽(yù)失衡。

我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策目標(biāo)從時(shí)間一致性政策向相機(jī)抉擇政策的轉(zhuǎn)變，并沒有實(shí)現(xiàn)政府承諾與公眾期待的統(tǒng)一。地方政府的土地財(cái)政和市場綏靖立場，是阻礙地方政府盡職盡責(zé)控制房價(jià)的兩大癥結(jié)。政策目標(biāo)轉(zhuǎn)變和地方政府履責(zé)不力，是造成政策信譽(yù)失衡的主要原因。

為了促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，讓房價(jià)穩(wěn)定在合理的區(qū)間，我國政府需要重新審視房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策，提高政策的科學(xué)性和有效性，而各級(jí)地方政府作為控制房價(jià)政策的執(zhí)行者，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)考核問責(zé)制度，認(rèn)真履行自身職責(zé)。

[1] 宮崎義一．泡沫經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)對策——復(fù)合蕭條論[M]．陸華生，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2000：63-67．

[2] 劉秀光．房地產(chǎn)市場的“宏觀調(diào)控悖論”及其糾正[J]．長白學(xué)刊，2010(5)：100-104．

[3] 房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率保持2個(gè)百分點(diǎn)以上[EB/OL]．(2008-03-17)[2013-09-20].http：//news．qq．com/a/20080317/002037．htm．

[4] 正確認(rèn)識(shí)房地產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)[EB/OL]．(2010-02-08)[2013-09-22].http：//soufun．com/news/2010-02-08/3082473．htm．

[5] 杰格迪什·漢達(dá)．貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]．郭慶旺，劉曉路，陳衛(wèi)東，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：335．

[6] 廣東中山成為今年以來全國首個(gè)放松限價(jià)令的城市[EB/OL]．(2012-02-13)[2013-09-22].http://sy.house.sina.com.cn/esf/2012-02-13/081186796.shtml．