東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院 葛新旗

一、引言

保障性住房是指由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的小戶型住房。保障房本身福利性的特點(diǎn)決定了保障房建設(shè)特別是融資模式不能完全依靠市場化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)，自身融資非常困難，加上近年國家宏觀房地產(chǎn)“不放松”政策的限制，保障房融資成為其建設(shè)發(fā)展的主要瓶頸。本文借鑒國內(nèi)外一些城市及國家在保障房建設(shè)中取得的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和采用的融資模式，羅列出主要的融資模式，結(jié)合我國保障房建設(shè)現(xiàn)狀，分別就優(yōu)劣勢、適用性及可推廣性進(jìn)行詳細(xì)分析，以期對解決保障房資金瓶頸提供一些政策建議。

二、保障房融資模式比較

（一）REITs 融資REITs（RealEstateInvestmentTrusts）是指信托公司接受房地產(chǎn)及相關(guān)財(cái)務(wù)信托，通過發(fā)行股票或收益憑證的方式向不特定多數(shù)人募集資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將獲得的收益按比例分配給投資者的一種信托基金。

（1）融資優(yōu)勢。REITS 能夠廣泛募集民間閑散資金，由于對投資者資金額度沒有大的限制使得中小投資者也能參與融資的收益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，故REITS 融資風(fēng)險(xiǎn)相對較低，且資金來源廣泛。對于投資者而言，由于保障房建設(shè)中政府的監(jiān)管特點(diǎn)及保障房后期出售或出租的穩(wěn)定的現(xiàn)金流都使該融資方式具有較大的吸引力。

（2）可行性分析。據(jù)《2011 年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示的數(shù)據(jù)：我國2011 年年末，全部金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額82.7萬億元，其中，住戶存款余額高達(dá)人民幣34.8萬億元。如果民間資本能夠需要尋求收益高且穩(wěn)定的投資渠道，這些資金充分利用起來完全可以解決保障房資金短缺的問題。但是目前很多融資方式對投資額度的門檻設(shè)置較高，一定程度上限制了民間資本的投資熱情。REITS以收益穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)較小的金融工具能夠順應(yīng)民間資本的大潮，豐富了我國房地產(chǎn)市場特別是保障房融資結(jié)構(gòu)，滿足了投資者的投資保值增值愿望。其次，國內(nèi)外已有REITS用于保障房融資的成功經(jīng)驗(yàn)也為我國保障房建設(shè)提供了借鑒的價(jià)值和措施，我國2007年4月成立的中國房地產(chǎn)投資基金專題研究領(lǐng)導(dǎo)小組，也標(biāo)志著中國內(nèi)地的REITs進(jìn)入實(shí)際操作前的準(zhǔn)備工作階段。最后，REITS融資如果能得到政府補(bǔ)貼或稅金減免政策的優(yōu)惠，在保障房建設(shè)上如果能在周邊商鋪、停車場等項(xiàng)目上適當(dāng)設(shè)計(jì)，進(jìn)一步提高投資收益率，這種融資方式勢必會吸引更多的中小投資者，保證保障房運(yùn)營取得更大的成功。

（3）政策建議。一是政策引導(dǎo)提高REITS融資信心。REITS無論是在美國還是在香港取得的成功經(jīng)驗(yàn)都表明，借助政府公信度提高保障房融資收益，對這種融資方式的成功推廣至關(guān)重要。多數(shù)民眾在選擇投資項(xiàng)目時(shí)會選擇收益率高、風(fēng)險(xiǎn)小的保值增值項(xiàng)目，保障房建設(shè)本身的福利性特點(diǎn)決定了REITS融資風(fēng)險(xiǎn)較小，但收益率也低。在REITS融資模式中，政府部門既是監(jiān)管部門又是發(fā)起部門，政府部門既充當(dāng)融資發(fā)起人角色，選擇保障房投資項(xiàng)目、托管機(jī)構(gòu)、基金管理公司，又監(jiān)管基金管理公司及保障房地產(chǎn)項(xiàng)目的交付、收費(fèi)等。如果政府在這種融資模式上能夠給予政策上的優(yōu)惠，如放寬保障房建設(shè)用地土地出讓條件，給予住戶一定的租金補(bǔ)貼，減免交易中的某些稅收，給參與保障房建設(shè)的開發(fā)商適當(dāng)?shù)馁J款補(bǔ)息，這些都能夠極大地提高民間投資者參與REITS的熱情。二是多元化投資組合提高REITS收益率。保障房項(xiàng)目本身收益不高，如果能在配套項(xiàng)目如周邊商鋪、停車場、寫字樓等項(xiàng)目上商業(yè)化運(yùn)作，通過商鋪、商場、停車場等項(xiàng)目的附加收入與保障房自身的銷售收入、租金收入等相互補(bǔ)充，提高REITS的收益率。三是完善法律法規(guī)及投融資平臺。房地產(chǎn)行業(yè)雖然作為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要行業(yè)，具備了一定的規(guī)模和經(jīng)驗(yàn)，但保障房畢竟是新生事物，國家很多法律法規(guī)在界定REITS時(shí)多劃定為資金私募，收到諸多法律法規(guī)和門檻的限制，阻礙了大多民間資本的流通，在政策支持和稅收優(yōu)惠上也急需借鑒美國或香港在公租房運(yùn)用REITS的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。另外，REITS是通過發(fā)行股票或收益憑證的方式籌集資金，應(yīng)該在公開市場上交易，而我國推出的房產(chǎn)信托基金多是非標(biāo)準(zhǔn)的集合投資信托，本質(zhì)屬于債券類產(chǎn)品，最多在場外交易市場提供轉(zhuǎn)讓服務(wù)，規(guī)模不大，缺乏流動性，這些都有待于完善的投融資平臺和交易市場的搭建，政府和社會各界應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)REITS的合法化和公開化、透明化，只有這樣，民間資本才能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不斷流向保障房市場，才能真正意義解決保障房資金瓶頸的問題。

（二）PPP融資 PPP模式由1997年英國政府提出，隨后在歐洲及北美國家興起，是一種公共部門與民間私人在公共項(xiàng)目共同參與，相互合作的一種新型融資模式。在PPP模式運(yùn)行過程中，政府部門通過采購或招標(biāo)的方式將特許經(jīng)營權(quán)賦予私人財(cái)團(tuán)（民間投資者），雙方共同組建項(xiàng)目公司，尋求建筑或經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)公共設(shè)施或公共項(xiàng)目的建造、監(jiān)管及移交。

（1）融資優(yōu)勢。一是投資主體多元化，發(fā)揮民營企業(yè)資金和技術(shù)優(yōu)勢。PPP 模式有效調(diào)動民間資本的參與積極性，私人企業(yè)不僅是投資者，也是經(jīng)營者和參與者。在政府用于保障房的財(cái)政資金不足的情況下，私人資本參與保障房的項(xiàng)目招標(biāo)并與公共部門成立特殊項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)保障房的建設(shè)、監(jiān)管、移交等。整個建設(shè)過程中，私人資本為了自身利益最大化，必定采用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，在項(xiàng)目建設(shè)速度、周期、質(zhì)量等方面提高效率，節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)雙方共贏和社會資源的效益最大化。二是減輕政府財(cái)政壓力，提高政府監(jiān)管水平。PPP有效地將政府的社會責(zé)任、整體規(guī)劃和私營企業(yè)的龐大資金實(shí)力結(jié)合，在保障房建設(shè)過程中最大化地彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足和壓力，使政府在繁重的日常事務(wù)中解放出來，降低項(xiàng)目融資的難度，盡快參與項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)及移交監(jiān)管等，為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供有效的保障。同時(shí)由于私人資本的參與，分散了雙方的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，最大程度上整合力社會的各項(xiàng)資源，也使政府部門在與私人部門的合作中學(xué)習(xí)到私人部門先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和方法，為后期參與更多保障房惠民項(xiàng)目提供可靠保證。

（2）可行性分析。一是國內(nèi)外保障房建設(shè)PPP融資成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。PPP模式起源于20世紀(jì)的英國政府，隨后在歐美國家興起。有幾十年的應(yīng)用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，日本是亞洲首次在公共住房上面運(yùn)用此模式的國家，香港政府也成功利用公私合作的方式解決了中低收入市民居住問題。北京、重慶和成都等城市也先后在保障性住房建設(shè)方面進(jìn)行過有益的探索，這些經(jīng)驗(yàn)為PPP模式在我國的成功推行提供了可供借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。二是PPP模式可引用充足的民間資本，加強(qiáng)政府與民營資本的長期合作。我國民營資本在國民經(jīng)濟(jì)中的比重目前已達(dá)到60%左右，這些民營經(jīng)濟(jì)同時(shí)也提供了70%左右的就業(yè)機(jī)會和崗位，如果能通過PPP模式加強(qiáng)與政府之間長期的合作關(guān)系，取得政策上相應(yīng)的支持對民營企業(yè)本身意義重大。同時(shí)，政府利用龐大的社會資金有效解決保障房資金不足問題，在與民間資本合作的同時(shí)，學(xué)習(xí)民間私人部門先進(jìn)的技術(shù)和管理水平，對政府部門來說也是雙贏的機(jī)會。目前國內(nèi)政策環(huán)境寬松，國家鼓勵民間資本參與政府公共交通、公共住房等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，PPP模式能夠借鑒政府公信力，民間資本的技術(shù)資金優(yōu)勢以及保障房出售出租穩(wěn)定的現(xiàn)金流為政府及民間資本創(chuàng)造了合作雙贏的良好局面。

（3）政策建議。一是完善住房保障的相關(guān)法律法規(guī)。保障房制度是政府對社會的中低收入者提供住房保障非常有效的舉措之一，經(jīng)濟(jì)適用房是價(jià)格較低的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、監(jiān)管、移交等過程應(yīng)建立完善的法律法規(guī)進(jìn)行約束。如項(xiàng)目運(yùn)行中對特殊項(xiàng)目公司（SPV）公司的特許經(jīng)營權(quán)問題、保障房項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、招投標(biāo)程序、定價(jià)程序、項(xiàng)目移交等具體程序和管理辦法要有法可依，明確政府部門和私人部門的權(quán)利義務(wù)，明確民間資本的法律地位，真正做到政策公開公平，避免擠出效應(yīng)。其次，建立配套的投融資機(jī)制，除了吸收民間資本參與保障房項(xiàng)目的同時(shí)，政府部門應(yīng)繼續(xù)完善金融、信貸方面的優(yōu)惠政策，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對民間資本進(jìn)行積極的引導(dǎo)和控制。二是建立有效的激勵約束與合作機(jī)制。PPP模式核心在政府部門與私人資本的長效合作，將原是保障房項(xiàng)目的建設(shè)者-政府部門變?yōu)轫?xiàng)目的監(jiān)管者，私人部門則成為項(xiàng)目的主要投資者、供給方和運(yùn)營商。激勵機(jī)制和合作機(jī)制應(yīng)針對兩者都提出相應(yīng)的要求。在激勵方面，應(yīng)通過保障房的完成情況對其政績進(jìn)行考核，鼓勵各級政府在保障房建設(shè)上長期進(jìn)行下去，同時(shí)地方政府可以通過稅收減免、貼息補(bǔ)助等措施激勵民間資本的參與熱情，也可吸引外資進(jìn)入保障房建設(shè)，改革投融資項(xiàng)目審批制度，協(xié)調(diào)好地方政府和民營資本的平衡關(guān)系；在監(jiān)管方面，各級政府要嚴(yán)格審核私營企業(yè)的進(jìn)入資質(zhì)，在鼓勵民間資本進(jìn)入的同時(shí)，對一些不合招標(biāo)和經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)要嚴(yán)令禁止，防止以次充好，擾亂市場競爭機(jī)制，在對保障房項(xiàng)目的用地、準(zhǔn)入、移交等環(huán)節(jié)要力爭公開透明，可以適時(shí)建立專門機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，政府部門應(yīng)保證企業(yè)收回成本獲取合理利潤的同時(shí)規(guī)避相應(yīng)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在移交環(huán)節(jié)對建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，戶型及購買群體、購買價(jià)格都應(yīng)有嚴(yán)格的審核機(jī)制，使得真正保障中低收入者的合法權(quán)益。

（三）住房公積金貸款 住房公積金貸款是指由各地住房公積金管理中心運(yùn)用職工所繳納的住房公積金，委托商業(yè)銀行向繳存公積金的職工發(fā)放的房屋抵押貸款。2009年，住建部、財(cái)政部等七部委出臺《關(guān)于使用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》為利用閑置沉淀住房公積金支持保障房建設(shè)提供了新思路。2010年在北京、天津、重慶等28個城市進(jìn)行試點(diǎn)。住房公積金作為“?？顚Ｓ谩薄暗痛娴唾J”的福利性工資，本身具有社會性和政策性的特點(diǎn)。

（1）融資優(yōu)勢。我國自1999年首次提出住房公積金概念以來，因其自身“存易貸難”和“?？顚Ｓ谩钡奶匦?，隨著住房公積金規(guī)模的增長，閑置資金也不斷增加，截止2011年底，公積金資金閑置數(shù)額已達(dá)到7000億元，如果能將這部分資金運(yùn)用到保障房建設(shè)中，將極大解決保障房融資瓶頸，但就目前我國住房公積金對住房貸款的作用而言，還是非常薄弱的，并沒有真正起到社會福利和社會保障的功能。其次，住房公積金作為我國政策性的低息貸款，相對低于商業(yè)銀行貸款利息，通過繳存的住房公積金貸款可以緩解商業(yè)貸款利息的一些壓力，提供居民生活水平，對整個社會而言，緩解財(cái)政預(yù)算資金不足帶來對保障房項(xiàng)目的約束，使政府能在保障房項(xiàng)目上做大做廣，真正使老百姓享受保障房的福利。

（2）可行性分析。一是住房公積金沉淀資金充足可以緩解保障房融資瓶頸。公積金的?？顚Ｓ脤傩詻Q定了“存易貸難”，加上我國住房公積金貸款制度中對公積金貸款額度的限制，公積金規(guī)模越大，沉淀的資金也就越充足。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國很多城市住房公積金閑置率很高，甚至能達(dá)到70%，將公積金運(yùn)用保障房建設(shè)，可以提高資金使用效率，提升公積金社會福利性，同時(shí)保證公積金保值增值。二是國內(nèi)外保障房項(xiàng)目引用公積金貸款的成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。2010年我國率先在北京、重慶等28個城市進(jìn)行公積金貸款支持保障房項(xiàng)目的試點(diǎn)工作，國外也有在這方面的成功經(jīng)驗(yàn)，加之保障房項(xiàng)目在政策方面有優(yōu)惠，住房公積金貸款的收益會更穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)也會更低，可以實(shí)現(xiàn)公積金的保值增值。

（3）政策建議。住房公積金制度用于保障房建設(shè)雖然已啟動，但在相關(guān)法律制度上尚未明確，盡管《實(shí)施意見》已經(jīng)出臺，但真正在《住房公積金管理?xiàng)l例》中還未真正明確實(shí)施，有待進(jìn)一步合法化。住房公積金各地政策規(guī)定不一，如想真正將公積金貸款完全融入保障房這種福利性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目中來，有必要統(tǒng)籌各地住房公積金管理中心，對公積金貸款是否運(yùn)用保障房建設(shè)實(shí)施監(jiān)督，必要時(shí)可成立第三方托管機(jī)構(gòu)，成立專門的保障房基金投資公司，形成規(guī)?；淖》抗e金貸款保障房投資，實(shí)現(xiàn)雙贏。

當(dāng)然，保障房融資除了上述三種方式外，還可以引入債券融資渠道，但考慮到我國證券交易市場多為3-5年的企業(yè)債券，與保障房項(xiàng)目建設(shè)周期1-2年不很吻合，在這里就不作為主要的融資方式進(jìn)行分析。無論采用哪種融資方式，都是為了能解決保障房融資困難的方法，都以最大限度地引入民間資本，實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化，真正實(shí)現(xiàn)住有所居為終極目標(biāo)，而每種融資方式的選擇都必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際及保障房的類別進(jìn)行，都需各地政府給予政策法律上的支持才能使保障房建設(shè)長期有效地得以推廣。

［1］王林：《我國保障性住房融資模式探討》，《中國房地產(chǎn)》2012年第7期。