上市公司審計(jì)監(jiān)管?chē)?guó)際合作法律淺探

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 李 勃

一是美國(guó)與歐盟審計(jì)監(jiān)管法律框架。

美國(guó)薩班斯法案。21世紀(jì)初，美國(guó)爆發(fā)了一系列著名企業(yè)的財(cái)務(wù)丑聞，包括世通、安然和泰科等，這些財(cái)務(wù)丑聞都涉及企業(yè)內(nèi)部高管人員在財(cái)務(wù)記錄上造假，從而掩蓋內(nèi)幕交易、隱匿債務(wù)、虛增資產(chǎn)等手段。這些財(cái)務(wù)丑聞嚴(yán)重?fù)p害了投資者的利益，大大打擊了投資者的信心，不僅是對(duì)美國(guó)上市公司秩序的擾亂，也是對(duì)美國(guó)的會(huì)計(jì)審計(jì)制度及其監(jiān)管體系的嚴(yán)重沖擊。針對(duì)此次嚴(yán)重事件，美國(guó)國(guó)會(huì)在2002年出臺(tái)了《公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法案》，又稱薩班斯法案，該法案對(duì)會(huì)計(jì)執(zhí)業(yè)監(jiān)管、公司治理、證券市場(chǎng)監(jiān)管等做出了許多新的規(guī)定。薩班斯法案共11章，規(guī)定組建獨(dú)立的公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（PCAOB），主要職責(zé)是監(jiān)督為公司提供審計(jì)服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的活動(dòng)，從而確保審計(jì)報(bào)告的準(zhǔn)確性和可信度。薩班斯法案給公司治理帶來(lái)了革命性的進(jìn)步，但在對(duì)外國(guó)在美上市公司及為它們提供審計(jì)服務(wù)的外國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的法律適用方面，卻確立了備受爭(zhēng)議的域外管轄模式。

歐盟第8號(hào)公司法指令。受2002年薩班斯法案、意大利帕爾馬特丑聞等一系列事件的推動(dòng)，歐盟于2006年頒布了第8號(hào)公司法指令，旨在完善財(cái)政信息的可靠性，并為歐盟成員確定一個(gè)基本的審計(jì)框架，保證規(guī)范審計(jì)的獨(dú)立性。8號(hào)指令中，關(guān)于審計(jì)監(jiān)管的國(guó)際合作方面，主要涉及等效性認(rèn)定和充分性認(rèn)定。獲得等效性認(rèn)可，意味著第三國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)無(wú)需在歐盟成員國(guó)進(jìn)行注冊(cè)，并接受其監(jiān)管；所謂充分性，是指歐盟認(rèn)為第三國(guó)就交換審計(jì)工作底稿方面具備了與歐盟成員國(guó)達(dá)成互惠工作安排的能力，也包括第三國(guó)從歐盟成員國(guó)所獲取的信息進(jìn)行保密的能力。

就上市公司審計(jì)監(jiān)管的國(guó)際合作而言，薩班斯法案建立的是域外管轄和跨境執(zhí)法的模式，是典型的信任本國(guó)監(jiān)管的模式；而歐盟8號(hào)公司法指令是以等效性和充分性認(rèn)定為基礎(chǔ)的相互信任模式。

二是美國(guó)與歐盟審計(jì)監(jiān)管?chē)?guó)際合作模式比較。

美國(guó)審計(jì)監(jiān)管?chē)?guó)際合作模式。根據(jù)薩班斯法案，凡是承擔(dān)在美上市公司審計(jì)業(yè)務(wù)的事務(wù)所，必須在美國(guó)PCAOB注冊(cè)，并接受PCAOB和SEC為期1至3年一次的定期檢查。美國(guó)并不信賴其他外國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告，它認(rèn)為在PCAOB注冊(cè)并經(jīng)過(guò)PCAOB和SEC的審查更能保證事務(wù)所進(jìn)行高質(zhì)量的審計(jì)，以保護(hù)投資者利益。薩班斯法案規(guī)定的信息轉(zhuǎn)移是單方面的，即規(guī)定了為美國(guó)上市公司提供審計(jì)服務(wù)的外國(guó)事務(wù)所必須向PCAOB單方面提供信息，以接受PCAOB的檢查，但是PCAOB沒(méi)有義務(wù)向其他國(guó)家提供任何信息，這種規(guī)定遭到很多國(guó)家的反對(duì)?？紤]到互換信息在加強(qiáng)跨國(guó)審計(jì)監(jiān)管合作方面的重要性，美國(guó)于2010年對(duì)信息的分享主體作出突破性規(guī)定，允許PCAOB將信息與外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享。以聯(lián)合檢查為代表的美國(guó)模式，要求PCAOB對(duì)為在美上市公司出具審計(jì)報(bào)告的外國(guó)事務(wù)所進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，在一定程度提高了審計(jì)質(zhì)量。弊端也是明顯的，首先，這種監(jiān)管規(guī)定并不能確保不發(fā)生規(guī)避監(jiān)管的行為。外國(guó)投資者可以通過(guò)很多方式來(lái)規(guī)避這種要求，從而達(dá)到不接受PCAOB監(jiān)管的目的。比如目前很多在美上市公司不進(jìn)行IPO公開(kāi)募股，而是通過(guò)反向收購(gòu)，違反了監(jiān)管規(guī)定。其次，這種單方面擴(kuò)張國(guó)內(nèi)法律的域外效力也很難得到多數(shù)國(guó)家的信任和合作，大部分國(guó)家會(huì)消極回應(yīng)甚至抵制美國(guó)的域外執(zhí)法要求。最后，美國(guó)模式所導(dǎo)致的跨境監(jiān)管和域外執(zhí)法，對(duì)于被監(jiān)管的外國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所而言是沉重的負(fù)擔(dān)，它們不得不應(yīng)付來(lái)自本國(guó)和美國(guó)的雙重監(jiān)管，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管對(duì)象而言，都是一種高成本模式。

歐盟審計(jì)監(jiān)管?chē)?guó)際合作模式。歐盟8號(hào)指令規(guī)定了等效性認(rèn)定的制度，獲得等效性認(rèn)可，意味著第三國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)無(wú)須在歐盟成員國(guó)進(jìn)行注冊(cè)和接受歐盟成員國(guó)監(jiān)管，歐盟承認(rèn)第三國(guó)審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是可信和等效的。歐盟模式有很多優(yōu)點(diǎn)。一是意識(shí)到高質(zhì)量的審計(jì)對(duì)保護(hù)投資者利益的必要性；二是避免了美國(guó)模式單方面擴(kuò)大域外管轄權(quán)的弊端；三是避免了對(duì)事務(wù)所進(jìn)行重復(fù)監(jiān)管所帶來(lái)的成本。與美國(guó)模式不同，歐盟的監(jiān)管尊重投資者母國(guó)的法律制度，信賴母國(guó)的監(jiān)管，與母國(guó)在同一層面上進(jìn)行對(duì)等的監(jiān)管合作，更容易得到第三國(guó)承認(rèn)，也更容易促使母國(guó)改進(jìn)監(jiān)管技術(shù)，提高監(jiān)管水平，從而實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)審計(jì)水平的提高。弊端在于：第一，第三國(guó)審計(jì)監(jiān)管體系獲得歐盟等效性認(rèn)定的周期通常較長(zhǎng)；第二，第三國(guó)的審計(jì)監(jiān)管體系即使獲得了嚴(yán)格的等效性認(rèn)定，也不意味著與歐盟的監(jiān)管水平完全一致；第三，在獲得歐盟等效性認(rèn)定之后，并不能自動(dòng)享受歐盟8號(hào)指令的有關(guān)利益，如登記豁免等，還需要與歐盟成員國(guó)簽署合作安排，才能真正享受這些待遇。

三是中美及中歐上市公司審計(jì)監(jiān)管合作前景。

中美上市公司審計(jì)監(jiān)管合作。美國(guó)作為全球最大的資本市場(chǎng)，吸引了全球大量的優(yōu)質(zhì)企業(yè)上市。以紐約證券交易所為例，該交易所上市公司的半數(shù)均為外國(guó)企業(yè)，近10年來(lái)，先后有400多家中資企業(yè)赴美上市，為這些企業(yè)提供審計(jì)服務(wù)的，有不少是中國(guó)的事務(wù)所，包括“四大”在中國(guó)的分支機(jī)構(gòu)。薩班斯法案頒布以來(lái)，已有50多家中國(guó)的事務(wù)所在PCAOB進(jìn)行注冊(cè)登記，接受其監(jiān)管。隨著PCAOB在全球范圍內(nèi)推行域外檢查，這些中國(guó)事務(wù)所面臨著PCAOB進(jìn)行實(shí)地檢查甚至調(diào)查的巨大壓力，也對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)管體制形成了很大挑戰(zhàn)。PCAOB一直對(duì)外聲稱，中國(guó)一直是美國(guó)急于達(dá)成審計(jì)監(jiān)管?chē)?guó)際合作安排的重點(diǎn)國(guó)家之一。截止目前，50%以上的中資企業(yè)赴美上市都采取“反向收購(gòu)”的戰(zhàn)略，即中資公司通過(guò)契約安排由已在美國(guó)證券市場(chǎng)上市的殼公司收購(gòu)進(jìn)而與之合并，實(shí)現(xiàn)在美國(guó)公開(kāi)上市。由于無(wú)需經(jīng)過(guò)IPO嚴(yán)格的審查程序，常被指責(zé)為財(cái)務(wù)欺詐發(fā)生的“溫床”。在這些反向收購(gòu)的中資公司中，大部分由美國(guó)的小事務(wù)所審計(jì)，但是實(shí)質(zhì)的審計(jì)是由中國(guó)的事務(wù)所助手完成的。PCAOB認(rèn)為，美國(guó)事務(wù)所對(duì)所聘請(qǐng)的外部助手審計(jì)工作參與不夠，不能說(shuō)完成的審計(jì)工作為公司財(cái)務(wù)報(bào)告發(fā)表意見(jiàn)提供了合理基礎(chǔ)。另一個(gè)對(duì)“中國(guó)概念股”不利的因素，是美國(guó)某些做空集團(tuán)的炒作。少數(shù)在美上市公司的欺詐行為，為提供審計(jì)服務(wù)的事務(wù)所帶來(lái)直接損害，要求美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)在美上市的中資企業(yè)監(jiān)管呼聲日益高漲。其中，對(duì)中資企業(yè)進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)管是關(guān)鍵一環(huán)。因此，美國(guó)強(qiáng)烈要求與中方加強(qiáng)在審計(jì)監(jiān)管方面的對(duì)話與合作。現(xiàn)有的法律框架下，我國(guó)盡量避免接受美國(guó)的入境檢查，轉(zhuǎn)而采取互派觀察員等合作方式。2012年9月，中美監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，就美方向我國(guó)派遣觀察員觀察我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)事務(wù)所的常規(guī)檢查走出安排，美方隨后實(shí)施了實(shí)地觀察?？紤]到我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于外國(guó)機(jī)構(gòu)在中國(guó)取得信息有嚴(yán)格限制，允許美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在中國(guó)實(shí)施聯(lián)合檢查等行為，也與中國(guó)主張的多邊主義原則不符。從未來(lái)的監(jiān)管需要出發(fā)，未來(lái)“國(guó)際板”市場(chǎng)中我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)來(lái)華上市公司和外國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的需要，也應(yīng)盡量采用歐盟的信任母國(guó)模式。這一模式充分體現(xiàn)了對(duì)所在國(guó)主權(quán)的尊重，而對(duì)于監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象，可以節(jié)省大量成本。薩班斯法案中的單邊主義做法必然在國(guó)際層面引發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治、法律和文化的諸多沖突，而真正有效解決這類沖突，出路有兩條：建立一個(gè)全球性的國(guó)際審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；或者是各國(guó)建立起相互承認(rèn)的制度。第一種途徑，可以利用現(xiàn)有的國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織平臺(tái)，或者國(guó)際審計(jì)監(jiān)管論壇，負(fù)責(zé)全球的審計(jì)監(jiān)管合作。第二種方案，即以相互信任為基礎(chǔ)的相互承認(rèn)機(jī)制，既能達(dá)到薩班斯法案所追求的保護(hù)投資者利益的目的，同時(shí)也能最大限度的去除域外管轄因素。未來(lái)，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的溝通協(xié)調(diào)，促使美國(guó)從單邊執(zhí)法回到多邊主義的談判桌前，尋求全球范圍內(nèi)相互尊重和可持續(xù)的審計(jì)監(jiān)管?chē)?guó)際合作模式。

中歐上市公司審計(jì)監(jiān)管合作。2011年2月，歐盟委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于承認(rèn)部分第三國(guó)審計(jì)監(jiān)管體系等效以及延長(zhǎng)部分第三國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所在歐盟成員國(guó)執(zhí)業(yè)過(guò)渡期的決定》，確認(rèn)包括中國(guó)在內(nèi)的10個(gè)國(guó)家審計(jì)監(jiān)管體系與歐盟審計(jì)監(jiān)管體系具有等效性，由成員國(guó)基于相互信任原則決定在何種程度內(nèi)愿意信賴第三國(guó)的審計(jì)監(jiān)管體制，該種信任和合作的程度通過(guò)成員國(guó)與第三國(guó)以合作安排的形式予以確定。為此，下一步需要與主要成員國(guó)盡快展開(kāi)談判，簽署合作性安排。對(duì)于充分性認(rèn)定，著眼于未來(lái)國(guó)際板的建立和運(yùn)行，如果允許歐盟企業(yè)來(lái)華上市，為這些歐洲企業(yè)提供審計(jì)服務(wù)的歐洲審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，必將是一個(gè)不容回避的問(wèn)題，因?yàn)樾畔⒔粨Q是審計(jì)監(jiān)管合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，應(yīng)以獲得歐盟充分性認(rèn)定為契機(jī)，梳理和完善我國(guó)在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)立法，對(duì)會(huì)計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域個(gè)人信息給予與歐盟相當(dāng)?shù)某浞中员Ｗo(hù)，為獲得歐盟的充分性認(rèn)定奠定重要基礎(chǔ)。