蘭翔天

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

中國“社會反腐”的現(xiàn)狀與瞭望
——以《聯(lián)合國反腐敗公約》為視角

蘭翔天

（中國政法大學(xué)，北京 100088）

社會反腐是國家機關(guān)以外的社會主體對反腐敗工作的參與，能夠彌補國家反腐自身的局限與不足?！堵?lián)合國反腐敗公約》非常重視社會力量對反腐敗的參與，要求締約國采取具體措施保障反腐敗的社會參與。盡管中國已經(jīng)建立起較為完善的社會反腐制度，但仍有改進(jìn)之處。網(wǎng)絡(luò)時代的到來促使中國社會反腐進(jìn)入新的階段，中國應(yīng)當(dāng)采取措施保障、引導(dǎo)社會力量參與反腐敗工作。

《聯(lián)合國反腐敗公約》；社會反腐；網(wǎng)絡(luò)反腐

社會反腐是指國家機關(guān)（在我國還包括執(zhí)政黨）以外的公民、組織等社會主體對預(yù)防、查處、根除腐敗的參與。與傳統(tǒng)的國家反腐敗相比，社會反腐是一種“異體反腐”，可以很好地彌補國家反腐這種“自體反腐”的局限。在《聯(lián)合國反腐敗公約》中，社會參與反腐敗是公約的重要內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)成為每一個締約國反腐敗體系的重要組成部分。在中國國家層面的反腐倡廉體系中，社會力量的作用已經(jīng)受到了重視，并體現(xiàn)在許多反腐敗的具體制度中。近年來，隨著黨和國家對民意的重視以及信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，中國民眾參與反腐的熱情不斷高漲，幫助國家查處一批腐敗的大案要案，社會力量在反腐敗中的作用進(jìn)一步凸顯，而與此同時，社會反腐本身的軟肋和伴隨的不良現(xiàn)象也偶有顯現(xiàn)。本文將結(jié)合 《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定，解讀中國社會反腐的現(xiàn)狀，并對其現(xiàn)存問題的解決及未來發(fā)展趨勢提出自己的看法。

一、《聯(lián)合國反腐敗公約》中社會反腐的規(guī)定

“銘記預(yù)防和根除腐敗是所有各國的責(zé)任，而且各國應(yīng)當(dāng)相互合作，同時應(yīng)當(dāng)有公共部門以外的個人和團(tuán)體的支持和參與，例如民間社會、非政府組織和社區(qū)組織的支持和參與，只有這樣，這方面的工作才能行之有效”，公約序言中的這段內(nèi)容首先肯定了社會力量在反腐敗中應(yīng)有的地位，各締約國應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到社會力量的參與是預(yù)防和根除腐敗不可或缺的一環(huán)。公約的第2章“預(yù)防措施”第13條“社會參與”專門規(guī)定了締約國應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施拖動社會力量積極參與預(yù)防和打擊腐敗，這些措施可以概括為兩大類：

第一類側(cè)重于腐敗的預(yù)防和根除，包括：1.提高決策過程的透明度，并促進(jìn)公眾在決策過程中發(fā)揮作用；2.確保公眾有獲得信息的有效渠道；3.開展有助于不容忍腐敗的公眾宣傳活動，以及包括中小學(xué)和大學(xué)課程在內(nèi)的公共教育方案；4.尊重、促進(jìn)和保護(hù)有關(guān)腐敗的信息的查找、接收、公布和傳播的自由。在第4項中，公約提到了行使該項自由應(yīng)受兩方面的限制，一是“尊重他人的權(quán)利或者名譽”，二是“維護(hù)國家安全或公共秩序，或者維護(hù)公共衛(wèi)生或公共道德”，但是這種限制“應(yīng)當(dāng)僅限于法律有規(guī)定而且也有必要”的情形。

第二類側(cè)重于社會公眾參與對具體腐敗行為的查處和打擊，內(nèi)容為：“各締約國均應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，確保公眾知悉本公約提到的相關(guān)的反腐敗機構(gòu)，并應(yīng)當(dāng)酌情提供途徑，以便以包括匿名舉報在內(nèi)的方式向這些機構(gòu)舉報可能被視為構(gòu)成根據(jù)本公約確立的犯罪的事件?！边@項規(guī)定旨在確保公眾能夠?qū)⒄莆盏母瘮【€索交給國家有關(guān)機關(guān)，這不僅有助于幫助國家打擊腐敗，還是公眾遭遇腐敗侵犯自身權(quán)利時的重要救濟手段。公約第3章“定罪與執(zhí)法”第33條“保護(hù)舉報人”承接該規(guī)定，要求“各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮在本國法律制度中納入適當(dāng)措施，以便對出于合理理由善意向主管機關(guān)舉報涉及根據(jù)本公約確立的犯罪的任何事實的任何人員提供保護(hù)，使其不致受到任何不公正的待遇?！边@類保護(hù)舉報人的規(guī)定在權(quán)力制約制度不甚完善的國家顯得尤為必要。

縱觀公約全文，又可以從另一個角度看將社會力量在反腐敗中發(fā)揮作用劃分為兩個方面，第一個方面是提高全民的廉潔意識，建立起社會普通公眾對腐敗的“零容忍”態(tài)度。這一方面體現(xiàn)在加強廉潔教育，促使公民參與決策過程，在監(jiān)督權(quán)力運行的同時，培養(yǎng)公民在反腐敗中的主體意識等方面。這一過程接近于一種社會價值觀或者文化的形成，注定是一個漫長的過程，但是盡管如此，也不應(yīng)當(dāng)對此有任何的忽視，因為相對于直接的反腐敗制度和措施而言，這種全民反腐意識的培育更能起到持久且根本的作用。第二個方面則是公民向國家有關(guān)機關(guān)提供公職人員的腐敗線索，參與具體反腐敗案件的查處。這種方式是社會反腐最直觀的方式，一起案件的查處往往都會造成較大的影響，能夠給公職人員形成無形的壓力，促使他們廉潔地行使手中的權(quán)力。社會反腐的這兩方面作用是密切聯(lián)系的，互相促進(jìn)的，社會廉潔意識的培養(yǎng)會促使公民自覺地向國家提供反腐敗的線索，而具體個案的查處又會增強其他公民參與反腐敗的信心和主動性，警醒在任的公職人員以及將來任職的公職人員，從而提高整個社會的反腐意識和廉潔意識。

二、中國社會反腐的現(xiàn)狀

在中國，社會反腐并非新的事物，而早在新中國成立之初，執(zhí)政黨就曾發(fā)起廣大人民群眾開展了一次規(guī)模宏大的反腐敗運動，并在一段時期內(nèi)收到了良好的效果。[1]中國執(zhí)政黨在其群眾路線的指導(dǎo)下，已經(jīng)通過法律、政策建立起系統(tǒng)的公民監(jiān)督制度，其中，社會反腐是該體系中至關(guān)重要的組成部分。盡管這一制度的現(xiàn)實運行效果不盡如人意，但仍然為中國的反腐敗工作提供了重要的幫助，也為今后社會反腐的進(jìn)一步發(fā)展提供了制度依據(jù)。

（一）中國關(guān)于社會反腐的法律規(guī)定

1.憲法方面。中國憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害。

對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！痹摋l規(guī)定在憲法層面肯定了公民對國家公職人員的監(jiān)督權(quán)，控告、檢舉公職人員貪腐行為的權(quán)利是每一位的公民的憲法權(quán)利，對于公民的申訴、控告或者檢舉，國家機關(guān)負(fù)有查清事實并予以處理的義務(wù)，任何人不得壓制和打擊報復(fù)相關(guān)公民。

2.刑事法方面。中國《刑事訴訟法》第108條規(guī)定：“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報。”“公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院對于報案、控告、舉報，都應(yīng)當(dāng)接受?！敝袊谭ㄒ呀?jīng)建立起包括貪污罪、受賄罪、挪用公款罪等罪名在內(nèi)的較為完備的反腐敗罪名體系，公民通過公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院提交腐敗犯罪的相關(guān)線索，這些機關(guān)不得拒絕。中國刑法第254條規(guī)定，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復(fù)陷害的，應(yīng)該以報復(fù)陷害罪處理，最高可判處7年有期徒刑。另一方面，根據(jù)中國《人民檢察院舉報工作規(guī)定》，舉報腐敗案件屬實的，舉報人最高可以獲得20萬元人民幣的獎勵。通過刑法和刑事訴訟法的規(guī)定，中國在刑事法方面為社會反腐提供了較為完善的保障。

3.行政法方面。中國《行政監(jiān)察法》、《信訪條例》等行政法規(guī)，也都對依靠并保障公民對公職人員的監(jiān)督權(quán)做出了具體的規(guī)定?！缎姓O(jiān)察法》要求監(jiān)察機關(guān)必須建立舉報制度，接受公民和組織的控告舉報，對實名舉報的，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果等情況予以回復(fù)；監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關(guān)的信息予以保密，保護(hù)舉報人的合法權(quán)益?！缎旁L條例》是一部專門規(guī)定公民、組織通過信件、走訪等形式向各級人民政府反映情況、提出意見的行政法規(guī)。信訪起到的作用主要是信息接收、轉(zhuǎn)達(dá)與工作的協(xié)調(diào)，具體事務(wù)的處理仍然會交給相應(yīng)的主管機關(guān)。信訪反應(yīng)的問題，許多都與地方公職人員的腐敗和濫用權(quán)力相關(guān)。盡管信訪并不直接解決問題，但是由于各級政府對信訪的高度重視，信訪解決問題的效率往往會超過正常的司法行政程序，加上符合中國人傳統(tǒng)的維權(quán)思維，因而被許多公民選擇作為反映問題的方式。

4.執(zhí)政黨紀(jì)律方面。除了上述法律法規(guī)以外，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也制定了一系列保障普通公民監(jiān)督黨員的黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)范，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》、《中紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》等。中國的大部分國家公職人員均由中國共產(chǎn)黨黨員擔(dān)任，任何貪污腐敗都是嚴(yán)重違反中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)紀(jì)律的，一旦被黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)察部門確定有腐敗行為，都會導(dǎo)致該黨員公職的喪失以及被追究相關(guān)法律責(zé)任，因此，公民、組織通過向各級黨組織提供腐敗線索也是中國社會反腐的重要內(nèi)容。

應(yīng)當(dāng)說，從制度層面來看，中國的社會反腐的支持和保障制度是比較完善的，目前中國的社會反腐制度的最大問題不在于制度的本身，而在于制度的運行。盡管如此，中國在社會反腐的制度建設(shè)方面，仍有一些方面需要向《聯(lián)合國反腐敗公約》借鑒。

首先，公約在社會參與反腐敗方面特別強調(diào)公眾對決策的參與以及信息的公開。這些措施更側(cè)重對權(quán)力行為的事中監(jiān)督，有助于預(yù)防腐敗的發(fā)生，而中國的制度更側(cè)重于對腐敗的事后查處，而公眾對決策的參與程度以及信息的公開程度還缺乏相應(yīng)的制度保障，最典型的如中國遲遲沒有建立官員財產(chǎn)申報制等。

其次，公約在反腐敗教育中特別提到“包括中小學(xué)和大學(xué)課程在內(nèi)的公共教育方案”，而中國的學(xué)堂教育規(guī)劃還沒有將反腐敗納入進(jìn)去。這有可能會延緩廉潔觀念在整個社會的培育與確立。

再次，中國在保障公民對腐敗案件的舉報權(quán)方面存在不足，受制于中國的權(quán)力配置現(xiàn)狀，中國公民很難在所在區(qū)域內(nèi)對較高級別的公職人員形成有效的舉報，而越級舉報又受到諸多的制約。例如《信訪條例》規(guī)定信訪只能在本級及上一級進(jìn)行；再如越是級別高的主管機關(guān)案件容量越低，導(dǎo)致實踐中形成抓大放小的辦案“潛規(guī)則”，為許多腐敗官員躲避法律制裁創(chuàng)造了便利，公民的舉報權(quán)難以獲得普遍的保障。這也導(dǎo)致了很多中國的腐敗官員在退居二線后其腐敗行為才受到追究。

（二）中國近年來社會反腐的實踐與分析

中國近年來社會反腐實踐的最大特征應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)反腐的興起與發(fā)展，即使是傳統(tǒng)的舉報、信訪等方式揭發(fā)的腐敗案件，很多也是由于網(wǎng)絡(luò)傳播而擴大影響才最終受到查處的。中國近年來的網(wǎng)絡(luò)反腐出現(xiàn)了一系列的典型案例，如2008年的“周久耕天價煙案”、2010年的“韓峰性愛日記案”、2011年的“謝志強微博開房案”，2012年集中爆發(fā)的 “表叔楊達(dá)才”、“房姐龔愛愛”、“雷政富案”等等。 而在總數(shù)上，公民、組織的舉報已經(jīng)成為中國反腐敗線索的重要來源，據(jù)統(tǒng)計，中國全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)2012年立案調(diào)查的案件中，線索來源于群眾舉報的占到41.8%，這個比例在各種來源中最高。①來源于2013年5月7日中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://fanfu.people.com.cn/n/2013/0507/c64371-21390732.html.整體來看，中國的公民、組織等社會主體為中國的反腐敗工作提供了大量的線索材料，為國家查處腐敗案件起著越來越重要的作用。

分析近年來的典型案例，中國網(wǎng)絡(luò)反腐具有以下特征：第一，不再限于利害關(guān)系人在網(wǎng)上舉報腐敗案件，網(wǎng)民開始通過討論公職人員的不當(dāng)言行、穿戴奢侈物品等方式發(fā)掘腐敗信息，說明公民參與反腐敗的信心和主動性有所加強，從側(cè)面也反映出公民舉報腐敗的環(huán)境有所好轉(zhuǎn)。第二，網(wǎng)絡(luò)名人在網(wǎng)絡(luò)反腐中發(fā)揮重要作用，隨著微博等社交網(wǎng)絡(luò)的興起，網(wǎng)絡(luò)中興起一批關(guān)注者眾多的“大V”，這類名人發(fā)布的消息往往能引起眾多的關(guān)注和討論，形成廣泛的影響，進(jìn)而吸引國家機關(guān)的介入。第三，越來越多的社會公眾選擇通過網(wǎng)路這種更加安全、成本更低的方式舉報腐敗信息。第四，為了使自己舉報的腐敗信息能夠獲得關(guān)注，舉報人容易夸大相關(guān)信息，甚至虛構(gòu)部分引人注目的信息，以此來博得網(wǎng)友的關(guān)注與討論。[2]

對于興起的網(wǎng)絡(luò)反腐，中國政府的態(tài)度是歡迎并支持的，這可以從中國設(shè)立專門的網(wǎng)絡(luò)舉報網(wǎng)站，公布舉報電話，及時查處通過網(wǎng)路曝光的腐敗案件等方面看出。網(wǎng)絡(luò)方便社會公眾參與反腐敗工作的同時，也存在一定的負(fù)面影響，因為網(wǎng)絡(luò)同時也是謠言的天堂。[3]中國人民根深蒂固的“無官不貪”的心理，會導(dǎo)致關(guān)于腐敗的不實信息被制造并廣泛散播，如何對待不實或不盡實的反腐敗信息成為中國政府的一大難題。從中國最高人民法院最近出臺的司法解釋②最高人民法院、最高人民檢察院最新公布的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)造謠達(dá)到一定程度可追究刑事責(zé)任。來看，中國政府傾向于嚴(yán)格治理制造、散播不實反腐敗信息的公民。盡管這種規(guī)定本身并不違背《聯(lián)合國反腐敗公約》的精神和要求，但在實踐過程中必須極其慎重，以保證對公民發(fā)布、傳播反腐敗信息的自由 “僅限于法律有規(guī)定而且也有必要”的情形。[4]首先，反腐敗信息真實與否應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法定的程序去核實，不能簡單的認(rèn)定，這種核實程序應(yīng)當(dāng)會成為追究不實信息制造傳播者相關(guān)責(zé)任的必要前提；其次，必須堅守“必要性”原則，對于反腐敗信息不盡實的或者影響并不惡劣的案件，不應(yīng)依硬性標(biāo)準(zhǔn)追究相關(guān)公民的責(zé)任；再次，追究信息制造傳播者的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮民事、行政處罰，不得濫用刑事制裁；最后，追究制造、傳播者的刑事責(zé)任時，應(yīng)充分考慮公民的監(jiān)督權(quán)，入罪標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于普通的同類案件，而在犯罪構(gòu)成要件方面，應(yīng)當(dāng)有充分的證據(jù)證明行為人具有故意。這也反映網(wǎng)絡(luò)反腐存在一定的問題，需要有關(guān)部門加強監(jiān)管。如何在對于網(wǎng)絡(luò)反腐予以監(jiān)管和控制的同時不破壞網(wǎng)絡(luò)反腐本身的自由性，需要監(jiān)管部門把握一個合適的度。[5]

三、中國社會反腐的未來趨勢

中國的反腐敗一向都是以執(zhí)政黨和國家為主導(dǎo)推行的，這種反腐敗模式在取的重大成就的同時，也逐步陷入了困境。一方面是公職系統(tǒng)內(nèi)的腐敗風(fēng)氣并未取得根本改觀，另一方面是原本只存在于公職系統(tǒng)中的腐敗風(fēng)氣不斷向社會蔓延，企業(yè)、村委、學(xué)校都不能幸免，“送禮”、“回扣”成為中國人辦各種事情的潛規(guī)則。[6]后一種現(xiàn)象實際上正在不斷消解中國并不牢固的廉潔文化和規(guī)則意識，對國家的危害更為嚴(yán)重和久遠(yuǎn)，而且更加難以矯正。在這種嚴(yán)峻的形勢下，必須引入一種具有相當(dāng)威力的、自下而上的力量去與抗衡、消除這種腐敗風(fēng)氣，這種力量只能是社會力量。與《聯(lián)合國反腐敗公約》的要求和期望效果相比，中國的社會反腐還有很長的路要走，但是社會反腐的前進(jìn)趨勢是不會改變的。

[1]沈愛妹.社會主義社會反腐倡廉機制有效性的探索[J].理論學(xué)習(xí)月刊,1996（10）:64-66.

[2]凌同滿.現(xiàn)代社會反腐倡廉之新戰(zhàn)場——網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督[J].改革與開放,2011（23）:26-27.

[3]王珉.努力形成全黨全社會反腐倡廉強大合力[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報,2012-08-25（003）.

[4]安嶠.公民社會參與反腐問題研究[D].長沙：中南大學(xué),2011.

[5]范傳貴.互聯(lián)網(wǎng)反腐熱情如何納入法律程序之中[N].法制日報,2012-11-29（004）.

[6]杜治州.當(dāng)前中國反腐敗形勢及政策建議[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2009（4）:25-28，64.

Status and Outlook of“Social Anti-Corruption”in China——in the Perspective of“United Nations Convention against Corruption”

Lan Xiangtian
(China University of Political Science and Law,Beijing 100088)

Social anti-corruption refers to the involvement of the communities outside the state organs in the anti-corruption project to compensate for the limitations of the work of the nation.“United Nations Convention against Corruption”attaches great importance to the social factors involving in anti-corruption and requires States to take concrete measures to protect social anti-corruption.Although China has established a relatively complete system of social anti-corruption,more improvements need to be made.Network era promotes China’s social anticorruption to enter a new stage.China should take measures to protect and guide social forces to participate in anti-corruption work.

“United Nations Convention against Corruption”;social anti-corruption;network anti-corruption

DF979

A

1671-5101(2014)04-0013-04

（責(zé)任編輯：孫雯）

2014-03-26

蘭翔天(1990-)，男，廣東珠海人，中國政法大學(xué)2012級刑法學(xué)專業(yè)碩士研究生。