文｜唐鈞 饒文文

（作者唐鈞系中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任、社科院藍(lán)皮書《形象危機(jī)應(yīng)對研究報告》主編，饒文文系中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心研究人員。本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“基層政府社會管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究（11&ZD032）”和北京高等學(xué)校青年英才計劃項目的研究成果。）

在已經(jīng)過去的2013年，哪些官員的行為，影響到了官員群體的整體形象？比如說，高層官員嚴(yán)重違紀(jì)，在國內(nèi)外造成了惡劣影響；再比如說執(zhí)法官員暴力執(zhí)法，遭到群眾的強(qiáng)烈譴責(zé)，使城管形象被“妖魔化”；還有村干部涉黑涉惡、巨額貪腐，準(zhǔn)官員奸殺幼女、突破道德底線、嚴(yán)重違反法律，基層官員作風(fēng)懈怠、履職不力。

而這五類官員，都能在媒體的報道中找到他們的代表：“高層官員”薄熙來，因受賄、貪污、濫用職權(quán)，二審被判無期徒刑；“執(zhí)法官員”湖南省臨武縣城管人員，在執(zhí)法過程中與一商販發(fā)生沖突，致該商販死亡；“村干部”河北某村村支書，受賄、涉黑，一審死刑；“準(zhǔn)官員”山東濰坊一名老師，將15歲高中女生強(qiáng)暴后分尸，拋尸荒野；“基層官員”廣東陸豐9名官員，辦公時間聚賭，被免職。

除了這些有一定代表性的官員做出的不良行為，會影響到官員形象外，還有一些容易在官場滋生的典型事件，亦會影響甚至損害到官員群體的整體形象，比如說玩忽職守、火箭提拔、性丑聞、消極腐敗和被假冒。

這五類事件，也很容易就能在2013年的媒體報道中發(fā)現(xiàn)：在江西，校車事故致11名兒童死亡，兩官員涉瀆職被立案；在安徽，望江22歲的團(tuán)縣委副書記任職資格確定造假，已被撤職；在上海，法官集體招嫖視頻被網(wǎng)絡(luò)公布；在四川，某鎮(zhèn)的人大主席為兒辦102桌婚慶宴，被責(zé)令辭職；在北京，一農(nóng)民冒充警察強(qiáng)奸多名少女，被判刑20年。這些事件都造成了惡劣的后果，有的引發(fā)了群眾對政府的不信任，有的致使政府公信力嚴(yán)重受創(chuàng)，有的因涉及作風(fēng)問題而主動損害了官員形象；有的在“八項規(guī)定”下竟頂風(fēng)作案；還有的人假冒官員犯刑事案件，使官員形象“被影響”。

日前，在社科院藍(lán)皮書《形象危機(jī)應(yīng)對研究報告》的基礎(chǔ)上，中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心課題組通過對“2013年全國官員形象危機(jī)典型案例庫”和全國范圍的民意調(diào)查，綜合形成了“官員形象危機(jī)2013年度報告”，報告中將上述的十個案例列為了“2013官員形象危機(jī)十大事件”。

同時，研究表明：十八大以來官員形象危機(jī)應(yīng)對已獲得群眾的普遍認(rèn)同，但同時群眾認(rèn)為官員形象仍有較大的待改觀空間。

官員形象危機(jī)“多元高發(fā)”，群眾“恨貪厭瀆”

根據(jù)中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心的官員形象危機(jī)典型案例庫，2013年官員形象危機(jī)呈“多元高發(fā)”態(tài)勢，主要集中在五大風(fēng)險領(lǐng)域：“貪”（貪腐問題）、“瀆”（失職瀆職）、“色”（性丑聞、強(qiáng)奸）、“假”（包括火箭提拔、“被影響”、“造假造謠”等要素）、“枉”（暴力執(zhí)法、遭遇暴力抗法、作風(fēng)粗暴等）。

五大風(fēng)險領(lǐng)域呈多元化變化趨勢。貪腐問題的曝光數(shù)量在2013年的四個季度里呈激增趨勢，這是反腐力度加大和“社會倒逼”加劇的共同作用所致。而“瀆”、“枉”、“色”和“假”的頻次在第四季度均呈下降趨勢，表明反腐措施有效果。其中“瀆”和“枉”在第二季度曝光數(shù)量最多，“色”和“假”則在第三季度達(dá)到峰值。

中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心的官員形象調(diào)查報告顯示，在“群眾對官員負(fù)面形象的厭惡排名”中，“貪”（30.7%）、“瀆”（24.8%）和“假”（17.4%）位列群眾對官員負(fù)面形象厭惡排名的前三位，“色”（16.6%）和“枉”（10.5%）次之。

由此可以看出，當(dāng)前，群眾更加厭惡“貪”和“瀆”的官員，而“貪”和“瀆”都屬于對“公權(quán)力”的濫用，說明群眾普遍認(rèn)為“公權(quán)力”應(yīng)合法、合理使用。

官員形象“窗口效應(yīng)”顯著，群眾“喜服務(wù)、煩管制”

官員形象調(diào)查顯示，官員形象的“窗口效應(yīng)”顯著，群眾對民政干部等服務(wù)類官員的評價明顯高于城管等執(zhí)法類的官員。這反映了群眾“喜服務(wù)煩管制”的傾向，偏好于官員更多地提供服務(wù)，而不是進(jìn)行管制。群眾認(rèn)為2013年形象最差的官員群體依次為：城管、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)、村干部、警察、國企領(lǐng)導(dǎo)和民政干部。

城管屬于執(zhí)法類官員，執(zhí)法不當(dāng)往往造成惡劣影響，在中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心的2013年官員形象危機(jī)典型案例庫中，“暴力執(zhí)法”典型案例就有20起；同時，執(zhí)法作為一種“管制”行為，極易引起執(zhí)法相對人的差評和遭到公眾的不理解，在中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心的2013年官員形象危機(jī)典型案例庫中，有9起官員“遭遇暴力抗法”典型案例，例如廣州一城管被小販連砍七刀，被砍城管表示最痛心的是社會對其工作的不理解。

民政干部屬于服務(wù)類官員，相比于城管、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)和村干部等官員群體評價較高。與城管等執(zhí)法類官員的“管制”相反，民政干部更多的是提供服務(wù)，相對比較容易得到群眾的理解。

2013 官員形象危機(jī)十大事件

1 薄熙來因受賄、貪污、濫用職權(quán)二審被判無期徒刑

2 湖南省臨武縣城管人員在執(zhí)法過程中與一商販發(fā)生沖突，致該商販死亡

3 河北村支書受賄、涉黑一審死刑山東濰坊一名15歲高中女生慘遭老師強(qiáng)暴分尸，拋尸荒野

4 廣東陸豐9名官員辦公時間聚賭被免職

5 校車事故致11名兒童死亡 江西兩官員涉瀆職被立案

6 安徽望江22歲團(tuán)縣委副書記任職資格確定造假，已被撤職

7 上海法官集體招嫖視頻被網(wǎng)絡(luò)公布

8 四川一鎮(zhèn)人大主席為兒辦102桌婚慶宴被責(zé)令辭職

9 北京一農(nóng)民冒充警察，強(qiáng)奸多名少女被判刑20年

2013 形象最差的七大官員群體

官員形象危機(jī)應(yīng)對“普獲認(rèn)同”，群眾力挺“從嚴(yán)查處”

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)和部署反腐倡廉建設(shè)，中央提出并嚴(yán)格執(zhí)行改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”，從中央到地方呈現(xiàn)出嚴(yán)查各類違紀(jì)違法案件、狠抓頂風(fēng)違反“八項規(guī)定”行為的高壓態(tài)勢，讓人民群眾感受到官員作風(fēng)建設(shè)收到的實效。官員形象調(diào)查顯示，官員形象危機(jī)應(yīng)對“普獲認(rèn)同”，群眾普遍認(rèn)為官員形象有改觀，并且認(rèn)為官員形象仍存在較大的改觀空間，力挺“從嚴(yán)查處”。

工作級別不同的群眾對“官員形象已改觀程度”和“官員形象需改觀空間”的評價有所差異。其中高層領(lǐng)導(dǎo)對“官員形象已改觀程度”的評價最高，對“官員形象待改觀程度”評價最低?！肮賳T形象已改觀程度”平均為51.7%，表明群眾普遍認(rèn)為官員形象有改觀；而“官員形象待改觀程度”平均為73.2%，表明群眾認(rèn)為官員形象需進(jìn)一步改善，目前仍存在較大的改觀空間。

官員形象危機(jī)源“外患內(nèi)憂”，亟待“外防內(nèi)控”

官員形象危機(jī)發(fā)自“外患”，緣于“內(nèi)憂”?！巴饣肌笔枪賳T的形象危機(jī)問題，而“內(nèi)憂”則是相關(guān)制度的不完善。

“外患”主要因“社會責(zé)任事故”而起。社會責(zé)任事故是指官員等責(zé)任主體負(fù)有主要責(zé)任并造成惡劣后果和社會影響的危機(jī)事件，是導(dǎo)致官員“形象危機(jī)”的主因。2013年全國官員的社會責(zé)任事故案例數(shù)量已占到其形象危機(jī)案例總數(shù)的78%，反映官員形象危機(jī)的形勢嚴(yán)峻。

“內(nèi)憂”的主要表現(xiàn)之一是官員查處的“滯后性”。“滯后性”是指官員查處不及時，官員形象危機(jī)往往爆發(fā)于案發(fā)的一段時間之后。2013年爆發(fā)的官員形象危機(jī)事件大都案發(fā)在2013年之前，比例高達(dá)63%；而真正案發(fā)于2013年的，僅占37%。

因此官員形象危機(jī)的應(yīng)對一方面需從外部高度防范，避免因“社會責(zé)任事故”造成惡劣的社會影響。另一方面需從內(nèi)部完善制度，減少官員查處的“滯后性”，防止量變發(fā)展為質(zhì)變。

群眾“愛才喜惠”，官員形象需“才德兼?zhèn)洹?/h2>

根據(jù)中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心的官員形象調(diào)查報告，從群眾對官員形象的偏好排名可以看出，當(dāng)前群眾“愛才喜惠”，更加偏好“能力本位”和“惠民導(dǎo)向”的官員，因此官員形象需“才德兼?zhèn)洹?。而無論是“能力”型官員還是“惠民”型官員均屬于實務(wù)型官員，說明群眾最為期待的是官員專注于實事，真正讓社會獲益。

官員形象整體上“破多立少”，需塑造中國官員新形象

當(dāng)前官員形象整體上呈現(xiàn)“破多立少”的格局，官員的負(fù)面評價較多，而正面形象塑造較少。

官員形象“破多”是內(nèi)外共同作用所致，除去內(nèi)部的官員素質(zhì)問題，外部社會對官員“形象偏差”以及官員形象的社會屬性是重要原因之一。

社會形象預(yù)期與實際職能定位之間的差距，構(gòu)成了“形象偏差”。形象預(yù)期是共性和理想的，具體形象是個性的和現(xiàn)實的。社會各界對形象的看法本身可能存在偏差和誤解，既有傳統(tǒng)上形象定位的偏差，也有由于個別情況導(dǎo)致的整體偏差和誤解。

官員形象的社會屬性是指社會對官員的形象預(yù)期具有“連續(xù)性”和“一致性”，即使官員退休離職，對官員形象的預(yù)期并沒有降低，一旦退休官員發(fā)生形象危機(jī)，仍會危及現(xiàn)任的官員群體。

官員形象“立少”是當(dāng)前需要關(guān)注的問題。十八大之后，各級官員開始不約而同地深入基層、走進(jìn)群眾，努力塑造其公眾形象?？偨Y(jié)起來，官員塑造形象的主要做法有“平民化”、“互動化”、“透明化”和“娛樂化”。

首先應(yīng)該對官員塑造公眾形象的做法給予肯定，這是官員改進(jìn)作風(fēng)、踐行群眾路線的具體體現(xiàn)。然而，群眾對這些做法還存在著一定程度的誤解和質(zhì)疑。之所以被會錯意，遭遇尷尬，主要是兩個原因所致。一是總體來說，官員塑造官員形象的做法還是太少，而當(dāng)越來越多的官員開始走親民務(wù)實路線，很多人認(rèn)為這些做法違反“常態(tài)”而持質(zhì)疑態(tài)度。二是缺乏針對性，沒有真正了解群眾的需求，一些做法讓群眾產(chǎn)生了形式化的印象。

因此塑造官員新形象，一是要將親民、惠民等展示正面形象的行為常態(tài)化制度化，提高群眾的認(rèn)可度。二是要迎合群眾需求，了解群眾真正偏好的官員形象，增加針對性。官員形象調(diào)查顯示，群眾最偏好“能力本位”和“惠民導(dǎo)向”的官員，最厭惡“貪污受賄”和“失職瀆職”的官員，可見中國官員需要樹立能干、惠民、不貪、不瀆的新形象。

綜上所述，打破官員形象“破多立少”的格局，塑造中國官員新形象，一方面要全面防范官員形象危機(jī)，降低“形象偏差”；另一方面要將親民惠民常態(tài)化制度化，塑造符合民意、有能力并且造福群眾的新形象。

注：此數(shù)據(jù)來源于中國人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心“2013年官員形象危機(jī)典型案例庫”，時間段為2013年1月1日至2013年12月31日；具有此類研究方法的相應(yīng)誤差。