李林蔚

（大連理工大學 公共管理與法學學院，遼寧 大連 116024）

1 引言

公共停車設施在城市交通體系中扮演著一個不可或缺的重要角色，完善的城市公共停車設施能夠有效地提高城市道路通行能力、改善居民生活水平、增進城市發(fā)展活力。近年來，鄭州市的社會經(jīng)濟發(fā)展取得了突飛猛進的成效，居民生活質量不斷提升，截至2012年，市區(qū)機動車數(shù)量已突破200萬輛，與此同時，行車難、停車難、亂停車的問題也日漸突出，大大影響了城市的和諧與健康發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計顯示，鄭州市停車位缺口已高達100萬。雖然近些年政府不斷出臺各種政策大力投建公共停車場，但是仍未解決現(xiàn)存的供需矛盾，已投入使用的停車場也存在著不可忽視的經(jīng)營管理問題。針對上述現(xiàn)狀，應充分認識到公共停車場建設管理的重要性，因此有必要對其發(fā)展現(xiàn)狀做進一步研究，以探索其建設管理的具體措施，改善鄭州市的交通狀況，構建“暢通鄭州”。

2 公共停車場的屬性及分類

2.1 公共停車場的屬性

公共停車場是指專門劃設的供車輛停放的車輛集散場所，是道路系統(tǒng)中的一個重要組成部分。它具有受益的非排他性，針對的是所有擁有機動車輛的居民，任何該類人群都不能被排除在外；它還具有消費的非競爭性，對于一個停車場而言，大量的人群可以同時消費，增加一名消費者的邊際成本為零；同時公共停車場對于緩解路面壓力，保持交通暢通具有一定的積極作用，因此它是一種特殊的“準公共物品”。

2.2 公共停車場的分類

目前我國對于停車設施還沒有統(tǒng)一的分類標準，通常情況下，停車場可以按照以下的方式劃分：

（1）按服務對象劃分：一是公用停車場，指在城市的商業(yè)區(qū)、人群集散地供車輛停放的場地。二是配建停車場，指某一建筑或社區(qū)配套建設的，提供與該建筑或社區(qū)功能、生活相關的停車場。三是路面停車場，指道路一側或兩側專門劃定的供車輛停放的場地[1]。

（2）按收費標準劃分：一是完全免費停車場，指車輛停放的時間不限，且不收取任何費用。二是限時收費停車場，指在規(guī)定的時限內免費停車，一旦超過規(guī)定時間就要繳納相應的費用。三是完全收費停車場，指無論車輛停放時間長短都必須繳納其所規(guī)定的費用。

3 鄭州市中心城區(qū)停車調查及分析

為分析鄭州市停車場目前存在的問題，為研究提供可靠的基礎資料，本次調查依據(jù)鄭州市交巡警微博的 “市內停車位信息”，并結合實地調查，選取鄭州市人流量及車流量相對較大的三個商圈，由百腦匯、創(chuàng)新大廈、科技市場組成的科技型商圈；由國貿(mào)360、丹尼斯花園店組成的花園路農(nóng)業(yè)路娛樂型商圈；由商貿(mào)城、汽車站、火車站東西廣場組成的火車站集散型商圈，隨機選取11.22-29非節(jié)假日和圣誕節(jié)、春節(jié)籌備期兩個時間段為樣本，每天選取9:30、11:30、15:30三個時間段來進行統(tǒng)計。通過調查發(fā)現(xiàn)：（1）樣本中的科技市場、花園路農(nóng)業(yè)路商圈多為地上泊車位，只有大型商業(yè)廣場建有配套的地下停車場，場地使用率幾乎超過75%，節(jié)假日使用率更高，停車飽和度較高。（2）商圈中心停車場數(shù)量不足，導致商圈周邊商用、公用停車場被占用。（3）停車場地周轉率較低，免費車位長時間占用現(xiàn)象嚴重，降低了場地的使用率。

4 鄭州市中心城區(qū)停車設施存在的問題

4.1 泊車位供需失衡，車輛停放混亂

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，人們的生活質量不斷提升，私人擁有機動車的數(shù)量急劇增長。截至2012年10月，鄭州市機動車保有量已突破200萬輛，在全國省會城市中排名第四，僅次于成都、廣州和杭州。據(jù)有關方面的數(shù)據(jù)分析，目前，鄭州市城區(qū)道路只有1232.3公里，如果每輛車挨個停放，按5米長度計算，鄭州市區(qū)所有道路需要停滿8排車?！案鶕?jù)國際標準，每輛機動車需要配備1.2至1.5個停車位，市區(qū)機動車保有量130萬輛，行駛的車輛有170萬輛，停車位則不足40萬個。如果按照車輛和停車位1比1.2的比例算，缺口在100萬以上。”在現(xiàn)有的停車場中，路邊與路外停車處比例嚴重失衡，且部分場地空間設置不合理，造成停車設施使用率低，大量機動車輛非法占道?？傊?，停車位建設的相對滯后，導致交通阻塞、停車難、亂停車的現(xiàn)象尤為突出。

4.2 停車場配套服務滯后

一是已投入使用的停車場缺少如電子監(jiān)控器、自動報警器、廣角鏡等停車必備設施；二是部分私人投建的停車場完全以盈利為目的，采取不科學的、非法的手段進行經(jīng)營管理，造成不良的影響；三是部分停車場僅簡單地劃出停車區(qū)域，缺少相應的引導標志，使用效率低下，致使大量車輛占道停放；四是停車管理多數(shù)以人工管理為主，管理人員素質較低，少數(shù)人為追求個人利益，違法收費，且車輛丟失或損壞的情況時有發(fā)生。

4.3 收費政策不合理

鄭州市現(xiàn)行的收費標準是于2010年5月20日開始實施的《鄭州市車輛存放服務收費管理辦法》，辦法規(guī)定“機動車停放20分鐘以內免收任何費用”，但并沒明確規(guī)定免費停放的區(qū)域；“非自然壟斷經(jīng)營的停車場，即商場、娛樂場所、賓館酒店、寫字樓等建筑物可自行規(guī)定停車費用”，導致某些場所為追求經(jīng)濟利益，在高峰時段肆意加價，停車費用過高，引起居民的強烈反應；“停車場經(jīng)核準可采用計次或計時收取存放服務費，實行分區(qū)域差別停車收費標準”，由于這一規(guī)定目前還無法實行，收費標準仍按照2004年的征收。但是近幾年隨著城市發(fā)展的突飛猛進，人民生活水平不斷改善，機動車輛保有量大幅上升，城區(qū)交通擁堵狀況日益嚴重，原有的收費標準已不能適應現(xiàn)實的狀況，因此迫切需要制定新的收費標準，使其在一定程度上控制中心城區(qū)的機動車停放數(shù)量，改善城市交通現(xiàn)狀。

4.4 政府投資不足，投資方式單一

作為一種特殊的“準公共物品”，鄭州市公共停車場大多數(shù)由政府部門來投資建設，由于政府涉及的事務眾多，且財政可支配資金有限，因此停車場建設資金相對匱乏。雖然2012年鄭州市政府已陸續(xù)出臺各項政策措施，要求各區(qū)政府財政撥款大力投建公共停車設施，但是由于各種原因，該項資金未能完全到位，導致工期不斷延遲，難以發(fā)揮公共停車設施在整個城市交通系統(tǒng)中應有的作用。

4.5 管理主體繁多，效率低下，監(jiān)管不力

鄭州市現(xiàn)行的停車設施建設管理辦法規(guī)定：規(guī)劃部門負責停車場用地的規(guī)劃與審批；國土資源部門負責停車場建設用地審批和登記管理；園林管理部門負責停車場的綠化保障及相關費用補償?shù)脑u估工作；環(huán)保部門按照審批權限負責辦理停車場項目的環(huán)評審批手續(xù)；建設行政主管部門負責開工手續(xù)的辦理及建設質量的監(jiān)督；物價管理部門負責停車場車輛存放服務收費標準的監(jiān)督和管理；各級公安消防部門、執(zhí)法部門、派出所負責安全保障工作等。從規(guī)劃審批到建設經(jīng)營涉及到的部門超過20多個，管理主體過多，且職能相對分散，沒有明確的主管機構，甚至有職能重疊現(xiàn)象的發(fā)生，多數(shù)部門持“誰審批，誰管理”、“民不舉，官不究”的態(tài)度，沒有發(fā)揮自身部門應承擔的責任，導致公共停車場管理混亂，形成惡性循環(huán)。

5 完善鄭州市中心城區(qū)停車設施的思考

5.1 合理規(guī)劃建設用地

一是政府部門應嚴格控制停車場規(guī)劃用地，避免承建者違反規(guī)定，將土地擅自改為他用，尤其是二七廣場、紫荊山等交通狀況惡劣的商圈，應更好的協(xié)調各方關系，充分保證停車位的有效供給；二是不僅要解決當下停車困難的問題，更要目光長遠，依據(jù)機動車保有量的增長速度，規(guī)劃合適數(shù)量的停車場，一般情況下，停車場的增長速度應是機動車的1.5倍。對于金水區(qū)、管城區(qū)這些城市密度較大、交通擁堵嚴重的中心地帶，可采取改造舊樓、危房，發(fā)展立體停車場、地下停車場等方式來擴建停車設施。三是適當平衡路外停車場和路邊停車場的比例，減少車輛非法占用道路，暢通動態(tài)交通；四是合理布局停車場的空間位置，避免出現(xiàn)某處大量空置，他處擁擠不堪的現(xiàn)象，促使停車設施利用均衡化。逐步形成以配建停車場為主，路外公共停車場為輔，路邊停車場為補充的合理格局。

5.2 提高停車場配套服務水平

一是完善停車場的基礎設施建設，如電子定位設備、電子監(jiān)控器、自動報警器、擋車器、廣角鏡、消防栓、移動滅火等設備；二是停車場必須按照政府價格主管部門的規(guī)定實行明碼標價，在車輛存放場所入口處及收費地點的醒目位置，用標價牌標明收費項目、收費依據(jù)、收費標準、計費方法、免費存放時限、12358投訴電話等，接受社會的廣泛監(jiān)督；三是停車場工作人員應具備良好的業(yè)務素質，佩戴統(tǒng)一的工作證，嚴格按照標準收取費用，負責場地的日常維護，并保證準確地記錄車輛牌號，進入時間的存放憑證，以降低車輛丟失及損壞的概率；四是推行電子收費。加強停車位智能化管理，變現(xiàn)在的人工收費為智能化收費，利用數(shù)控中心、平板電腦、POS機，杜絕跑冒滴漏；還可以利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)，發(fā)布停車信息，引導市民停車。五是選取適合的場地，將增值服務與車位供應有機結合，適當為顧客提供報刊、零售、餐飲、免費咨詢、汽車美容等多元化的服務項目，改善停車質量，打造停車場的特色，提高停車場顧客的滿意度[2]。

5.3 規(guī)范收費標準

由于公共停車場是混合物品，具有消費的非競爭性和受益的非排他性，如果大量提供免費的停車場，非但不能夠解決停車困難的問題，反而會進一步加劇供需矛盾，因此必須制定合理的收費政策。上海市早在上世紀90年代就已開始探索“六級六等”的停車收費分區(qū)結構，將經(jīng)營性停車場分別按照其地段、配套設施、停放車型、停放時長進行差別化收費[3]。隨著鄭州市近年來車輛的迅猛增長，城市交通不堪重負，建議可適當采納上海市已有的經(jīng)驗，根據(jù)城市自身的特點，將公共停車場劃分為以下三個等級，并制定相應的收費標準。（1）按其所在地段分為三級：一級為金水路、花園路、紫荊山路、農(nóng)業(yè)路、人民路、太康路所組成的中心區(qū)域；二級為中原路、桐柏路、隴海路、京廣路所組成的內環(huán)區(qū)域；三級為西環(huán)路、中州大道、北環(huán)路、航海路所組成的外環(huán)區(qū)域。（2）按其配套設施水平分為三等：一等為高密度立體式的先進停車場；二等為單層自行式的完善停車場；三等為露天的簡易停車場。（3）按停車車型分為大型（超過7座）、中型（7座）、小型（5座）。 （4）按停放時間分為白天（上午7:00—晚上21:00）、夜間（晚上21:00—次日上午7:00）。（5）按停放時長分為少于20分鐘、多于20分鐘少于1小時、多于1小時少于8小時、多于8小時少于24小時。鄭州市每當上下班高峰期就會嚴重出現(xiàn)交通擁堵的問題，而高額的停車費用，尤其是在交通狀況惡劣的中心城區(qū)，可以在一定程度上控制停車數(shù)量，潛移默化地引導人們改變出行方式，從而有效地緩解停車難和交通擁擠等問題，因此在制定收費標準時應加以考量。綜合上述因素，小型車具體計費標準如下表：

注：中型車每小時收費為小型車收費每格加1元；大型車每小時收費為小型車收費每格加2元；停車時長少于20分鐘免費；高峰時段（早上7:00—9:00，下午17:00—19:00）每格加2元；夜間（晚上21:00—次日上午7：00）每格加1元。

5.4 采用多元化的投資方式

（1）政府應設立停車場建設管理專項基金。為促進鄭州市公共停車場的建設發(fā)展，發(fā)揮財政資金的引導作用，建議設立公共停車場建設發(fā)展基金。其來源主要有：一是財政專項資金，由財政劃撥專門的資金用于公共停車場的建設經(jīng)營[4]。二是停車收費獲得的資金，可將這部分資金按照20%的比例劃歸建設賬戶。三是違章停車罰款收入，經(jīng)于交管部門協(xié)商，劃撥一定的比例用于公共停車設施建設。對于停車場建設發(fā)展基金的使用，必須由獨立的管理部門進行統(tǒng)一調配，避免腐敗的滋生蔓延。（2）鼓勵社會投資，探索BOT投融資模式。BOT是私人資本參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種特殊的投資方式，包括建設、經(jīng)營、移交三個過程。建議新建的停車場由政府統(tǒng)一規(guī)劃，制定合理的優(yōu)惠政策，優(yōu)化審批程序，鼓勵私人投資，并以協(xié)議的方式使投資方獲取經(jīng)營權。鼓勵銀行業(yè)、金融機構積極為社會投資建設公共停車場提供信貸資金支持[5]。（3）鼓勵單位、社區(qū)以“錯時停放”的方式開放其專屬的配建停車場，可按照公用停車場的標準適當收取費用。對于此項措施，北京市政府已率先開放各機關大院停車場，實行“錯時停車”，目前，在單位下班后，城區(qū)共有58處停車場、7750個停車位提供給居民使用。據(jù)調查顯示，鄭州市委、市政府（南院）及市人大（北院）的停車場已逐步向市民免費開放，接下來，政府將鼓勵各區(qū)政府、市直機關、社區(qū)逐步實行停車場對外錯時開放，預計將有8萬個停車位供市民使用。由于各政府機關、社區(qū)多分布于主城區(qū)，因此尤其可以減輕主城區(qū)的路面壓力，緩解高峰時段的交通擁堵。

5.5 明確管理機構，加強監(jiān)管力度

為了規(guī)范停車場的建設經(jīng)營，首先，本市所有公共停車場均需持有交通運輸主管部門核發(fā)的經(jīng)營許可證。然后根據(jù)現(xiàn)行的管理辦法，充分發(fā)揮有關職能部門的優(yōu)勢，進行合理分工，明確責權，盡量避免因職能交叉重疊而導致的多頭管理[6]。目前，鄭州市逐步實現(xiàn)“所有路內停車泊位信息都有”，將路邊停車位將統(tǒng)一編號，和監(jiān)管者職責掛鉤，加大處罰監(jiān)管力度。簡化審批程序，提高監(jiān)管效率。具體來說，逐步將政府投資建設的停車場統(tǒng)一交由鄭州市停車管理中心進行經(jīng)營維護；私人投資的停車場由投資方或者投資方委托經(jīng)營者進行日常的建設維護；各行政企事業(yè)單位的專用停車場由該單位指派專人或者委托物業(yè)進行管理；城市社區(qū)配建停車場由該社區(qū)所屬物業(yè)負責日常維護。上述所有公共停車場統(tǒng)一接受市政府主管部門的監(jiān)督。監(jiān)管機構應制定合理有效的監(jiān)督措施，形成完善的管理體制，對公共停車場的基礎建設、日常運營、配套服務、收費情況進行監(jiān)督指導，落實各項優(yōu)惠政策和效能考核獎懲措施，促進停車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，積極推進“暢通鄭州”工作的順利進行[7]。

6 結語

隨著人們生活水平的不斷提高，對城市宜居程度要求也越來越高，加之近年來私家車的數(shù)量急劇增長，城市交通問題越來越受到大家的廣泛關注[8]。本文在分析鄭州市公共停車場建設經(jīng)營的問題的基礎上，重點從停車場規(guī)劃、配套服務、收費政策、投資方式、監(jiān)督管理等方面進行研究，以改善停車設施的現(xiàn)狀。提出以下結論：（1）合理規(guī)劃建設用地，逐步建設布局恰當、比例平衡、使用率高的停車設施。（2）完善停車配套設施，提高管理人員素質，適當發(fā)展增值服務。（3）根據(jù)鄭州市的實際情況，將停車場分為“三級三等”，實行差別化收費。（4）鼓勵社會投資，部分停車場逐步探索BOT投融資模式。（5）對于停車場的監(jiān)督管理，應明確主管部門，涉及到的相關機構合理分工，提高行政、規(guī)劃、審批、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的效率。

本文對于城市公共停車場建設經(jīng)營的問題研究較為粗淺，尤其對于多元化的投資模式還存在很大的局限性，有待進一步調查研究、深入探討。

[1] 李浩然.西安市公共停車場建設管理問題分析與研究[D].西安：西北大學，2011.

[2] 許乃星.停車場顧客增值服務不容忽視[J].汽車工業(yè)研究，2009（10）：32-33.

[3] 張戎，周維，王林平.完善公共停車場收費的路徑選擇[J].價格理論與實踐，2008（10）：37-38.

[4] 梁燕君.加快天津市公共停車場建設管理的政策建議[J].城市，2007（11）：38-41.

[5] 中日合作研究.中國城市停車場建設與停車管理[J].綜合運輸，2002（4）：6-11.

[6] 程毅.談現(xiàn)代城市化建設中的公共停車場發(fā)展戰(zhàn)略[J].科技致富向導，2011（30）：193.

[7] 王琢玉，謝志明，繆江華.廣州市城市公共停車場發(fā)展政策研究[J].城市交通，2008（5）：36-40.

[8] 劉新寶.昆明城市中心區(qū)公共停車場開發(fā)經(jīng)營研究[D].昆明：云南大學，2011.