課題組

(重慶行政學院，重慶 400041)

統(tǒng)籌推進三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的制度建設研究

課題組

(重慶行政學院，重慶 400041)

統(tǒng)籌三峽庫區(qū)生態(tài)建設和環(huán)境保護，構筑長江上游重要生態(tài)屏障是國家環(huán)境戰(zhàn)略的考量。著力統(tǒng)籌推進三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的制度建設，拐點是塑造一種新的政府思維模式，基點是構建三級管理的綜合管理體制，關節(jié)點是塑造一種新的政府行為模式，重點是完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護的運行機制。在加快庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時切實保護好生態(tài)環(huán)境，構建城鄉(xiāng)一體化生態(tài)屏障，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。文章在深入調(diào)研三峽重慶庫區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的基礎上，著重提出統(tǒng)籌三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的體制模式與運行機制的主張。

生態(tài)環(huán)境保護;三峽庫區(qū);城鄉(xiāng)一體生態(tài)屏障;制度建設

隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，環(huán)境問題凸顯，特別是近年來一些重要河流、湖泊頻頻出現(xiàn)的重大污染事件，已引起了國家對生態(tài)環(huán)境保護的深層思考。黨的十八大報告強調(diào):“必須把生態(tài)文明建設放在突出地位?！保?］三峽重慶庫區(qū)座擁庫容量高達393億立方米的淡水資源，是國家僅次于石油、天然氣能源的戰(zhàn)略儲備，由于這種獨特的生態(tài)區(qū)位和極端重要的戰(zhàn)略作用，國家將三峽庫區(qū)的生態(tài)安全與環(huán)境保護納入國家環(huán)境戰(zhàn)略的謀劃，并把三峽庫區(qū)總體上劃定為限制開發(fā)區(qū)”，交給了重慶建設“長江上游地區(qū)生態(tài)文明示范區(qū)”的重任［2］?，F(xiàn)實的狀況是三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，與此密切相關的是環(huán)保管理體制中存在建管分割、城鄉(xiāng)分離的體制性弊端。統(tǒng)籌推進三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的制度建設，構建城鄉(xiāng)一體生態(tài)屏障的管理體制與運行機制，同步改善城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量勢在必行。

一、貫徹好實踐好馬克思主義綠色發(fā)展觀

生態(tài)環(huán)境保護反映的是人與自然的關系問題。人與自然的關系是人類生存發(fā)展中要認識和處理的諸多關系的最重要、最基本的關系。恩格斯在《自然辯證法》中說:“我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界，存在于自然界的;我們對自然界的整個統(tǒng)治，是在于我們比其他一切動物強，能夠認識和正確運用自然規(guī)律?！保?］人類對于自然的主觀能動性在于能夠認識和利用自然規(guī)律，人類社會就是在認識、利用，改造和適應自然的過程中不斷發(fā)展的。人類對于人與自然關系的認識經(jīng)歷了一個曲折發(fā)展過程。不斷追求人與自然的和諧，實現(xiàn)人類社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是人類共同的價值取向和最終歸宿。可見，人與自然和諧發(fā)展是人類追求的最高目標，是人實現(xiàn)其本質(zhì)力量的重要標志。要實現(xiàn)這個目標，首先必須摒棄人與自然對立觀，樹立人與自然和諧觀。人與自然的和諧，就是既關心人類，又關注自然，實現(xiàn)人與自然的攜手，生物與非生物的共生，過去與現(xiàn)在的統(tǒng)一，現(xiàn)在與未來的對話，時間與空間的協(xié)調(diào)。人與自然和諧發(fā)展，就是在維護人類利益的同時，又維護自然的平衡，確保社會系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

人與自然關系的歷史演變呈現(xiàn)為一個從和諧到失衡，再到新的和諧的螺旋式上升過程。原始社會，人與自然曾保持了一種原始的和諧關系。農(nóng)業(yè)社會，人與自然關系在整體保持和諧的同時出現(xiàn)了階段性和區(qū)域性不和諧。20世紀70年代，發(fā)生了兩次世界性能源危機。人類目前所面臨的人與自然不和諧問題比歷史上任何時期都要復雜和嚴峻，但是人類絕不可能退回到被動適應自然的道路上，只有依靠發(fā)展，才能實現(xiàn)新形勢下的人與自然的和諧，實現(xiàn)資源的合理可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的有效保護。

三峽庫區(qū)涵蓋重慶市20區(qū)縣和湖北宜昌市3區(qū)縣及巴東縣。宜昌市是長江上、中游分界處，處于承東啟西的戰(zhàn)略部位，所轄夷陵區(qū)、興山縣、秭歸縣被列為三峽經(jīng)濟開放區(qū)。重慶是中國中西部地區(qū)唯一的直轄市，如果將長江比作扁擔，重慶這個中央直轄市具有一江擔兩頭的戰(zhàn)略促動作用，能否成功解決三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護這個問題直接關系其戰(zhàn)略促動作用的發(fā)揮，重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探路［4］，“盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制”，關鍵在于按照人與自然和諧發(fā)展要求統(tǒng)籌三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會、資源和環(huán)境相互協(xié)調(diào)發(fā)展。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境已成為三峽庫區(qū)建設和發(fā)展中的“瓶頸”問題。其生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未扭轉(zhuǎn)，保護和建設壓力巨大;三峽工程建后管護難度大，后續(xù)發(fā)展問題未能得到根本解決;三峽工程蓄水對庫區(qū)水環(huán)境影響逐步顯現(xiàn)，消落區(qū)生態(tài)環(huán)境問題日益突出;缺乏穩(wěn)定的投入保障機制，環(huán)境保護和生態(tài)建設資金嚴重不足;缺乏流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)督管理機制，區(qū)域協(xié)作性差。加強三峽庫區(qū)生態(tài)文明建設，生態(tài)環(huán)境保護在制度建設上還應關注以下問題:(1)缺乏系統(tǒng)的理論指導，中國對生態(tài)文明理論的研究起步較晚，其理論體系尚待建立;(2)尚未把生態(tài)理念轉(zhuǎn)到體現(xiàn)以全過程控制、從源頭上減少資源消耗和削減污染物排放的清潔生產(chǎn)上來;(3)生態(tài)環(huán)境保護方面的法制建設仍然薄弱，不能適應建設生態(tài)文明的要求;(4)尚未形成庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的政策體系，難以綜合運用財稅、投資、信貸、價格等政策手段，調(diào)節(jié)和影響市政主體的行為，促其自覺節(jié)約資源和保護環(huán)境;(5)技術落后，尚未形成三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的技術支撐體系與評估體系;(6)全民資源意識、節(jié)約意識和環(huán)保意識薄弱。自三峽工程興建以來，國內(nèi)對三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的研究頗多，但大多局限在技術層面上，缺乏對統(tǒng)籌推進三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的制度性研究，而要按區(qū)域發(fā)展客觀規(guī)律來對統(tǒng)籌推進的制度建設進行審視及其相應的運作對策，其所涉及的生態(tài)理論與生態(tài)文明制度建設的理論與實際十分復雜，目前在國內(nèi)外尚無十分成熟的理論體系作為有效的理論指導，這也是十八大報告強調(diào)加強生態(tài)文明制度建設之所在。

三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，需要政府、企業(yè)、公眾充分認識到，不以人與自然和諧發(fā)展為根基，不注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，不注重“環(huán)境是最大的品牌”的意識，不注重提高資源的節(jié)約和利用水平，不管三峽庫區(qū)的后續(xù)工作多么標新立異、花樣翻新。結(jié)果是“既保不住金山銀山，又痛失綠水青山”。

由此看來，“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”［1］。借鑒國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)驗，針對三峽庫區(qū)生態(tài)文明建設主要問題和突出矛盾，抓住“預防、治理、維護、監(jiān)管”四個關鍵環(huán)節(jié)，構建統(tǒng)籌其生態(tài)環(huán)境保護的管理體制與運行機制，同步改善庫區(qū)環(huán)境質(zhì)量非常必要。

二、創(chuàng)新統(tǒng)籌推進的體制模式

(一)搭建新的政府工作平臺

生態(tài)環(huán)境保護具有很強的地域性特征［5］。全新政府工作平臺搭建的聯(lián)結(jié)是重慶、宜昌兩市均構建包括非編制、常設的最高決策機構、綜合管理體制與監(jiān)管體制。

構建綜合決策機構:促進“經(jīng)濟—社會—生態(tài)”一體化。設立市環(huán)境委員會，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護的非編制、常設的最高決策機制。其主要職能是:指導域內(nèi)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護政策、體制和籌資框架的方案，審定全域城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃;決策域內(nèi)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護重大事宜;審議環(huán)境政策和法規(guī)(按程序提交人大)。環(huán)境委員會下設秘書處，專司組織協(xié)調(diào)、通訊聯(lián)絡、檢查督辦等日常事務。此外，設立環(huán)境專家委員會，為環(huán)境保護的非編制、常設的最高咨詢機構。

構建綜合管理體制:搭建“三、四平臺”。(1)健全環(huán)保機構，延伸環(huán)保管理職能，形成市、區(qū)縣(自治縣)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級管理體制。一是市級管理。管理部門與環(huán)保局作為市政府的重要組成部門，負責統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境信息;領導區(qū)縣(自治縣)環(huán)保局業(yè)務工作。二是區(qū)縣級管理。對主城區(qū)環(huán)保局實行直屬管理，采取分局制;對庫區(qū)區(qū)縣和其余區(qū)縣環(huán)保局仍暫行屬地管理，區(qū)縣環(huán)保部門負責人的任免由現(xiàn)在的“應事先征求市環(huán)保部門的意見”改為“應當征得市環(huán)保部門的同意”。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設立環(huán)保所(站)，作為區(qū)縣環(huán)保局的派出機構。同時，市工業(yè)園區(qū)所在地環(huán)保局視其規(guī)模派駐環(huán)保機構。(2)逐步建立四大管理體系。一是建立以實行排污總量控制為抓手，實施首長環(huán)保目標考核制;以實行雙重領導為契機，實施地方環(huán)保局長環(huán)?？冃ж熑沃?以實行“誰污染誰治理”為手段，實施企業(yè)法定代表人環(huán)保責任追究制的環(huán)保目標責任體系。二是建立以嚴格的環(huán)境標準引導企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構，推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的政策標準引導體系。三是設立以“美麗庫區(qū)”環(huán)保信用等級管理平臺，將所有排污企業(yè)均納入庫區(qū)環(huán)保信用管理體系。四是建立嚴格的建設項目環(huán)境影響評價制度，實行項目環(huán)境管理屬地負責制、自下而上的監(jiān)督檢查責任制、環(huán)境影響評價終身制的環(huán)境監(jiān)督管理體系;同時嚴格執(zhí)行建設項目環(huán)境影響評價制度，實行環(huán)境影響評價“一票否決制”和審批責任“終身制”。

構建監(jiān)管體制:督查。設置市政府環(huán)境保護督查辦公室，配備相應的專職局級督查專員;在督查辦公室設三個環(huán)境保護督查處，由市環(huán)保局歸口管理。

（二）確立統(tǒng)籌推進的政府思維模式

統(tǒng)籌推進三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護制度建設的重點是建立一種新的政府思維模式。在確立統(tǒng)籌管理體制的基點后，應改變“立足資源搞開發(fā)”的傳統(tǒng)思路和方式，確立經(jīng)濟、社會、生態(tài)和諧發(fā)展的理念導向，按照“循環(huán)再生、協(xié)調(diào)共生和持續(xù)自生”三大原則構建“經(jīng)濟—社會—生態(tài)”一體化綜合決策機制，塑造庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟模式。這一寓生態(tài)環(huán)境保護與重建于開發(fā)性移民和經(jīng)濟社會發(fā)展之中，促進人口、資源、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的思維模式主要有三個基本特征。首先是黨委、政府在制定重大經(jīng)濟、社會發(fā)展政策時，應充分考慮庫區(qū)資源、環(huán)境的可持續(xù)性，重視生態(tài)可持續(xù)能力建設，即考慮到移民安置后的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的重構。其次是各部門各行業(yè)在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃時，應充分聽取計劃、衛(wèi)生、環(huán)保、礦產(chǎn)管理、水文氣象等部門的意見。堅持“經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設與生態(tài)建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展”的方針，把生態(tài)建設的目標、指標、任務、措施等內(nèi)容納入總體規(guī)劃之中。最后是各單位在制定資源開發(fā)、城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)力布局等方面的重大行動計劃和項目時，要進行科學的資源、環(huán)境可行性論證，堅持“誰開發(fā)利用資源，誰投資補償生態(tài)重建”的原則，綜合考慮經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的一體化和互補性，從決策源頭上為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施奠定基礎，為三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟模式的構建創(chuàng)造條件。

(三)塑造統(tǒng)籌推進的政府行為模式

統(tǒng)籌推進三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護制度建設的關節(jié)點是塑造一種新的政府行為模式。確保政府以新的思維模式建構綜合決策機制，關鍵是要建造起統(tǒng)一規(guī)劃、分口實施、建管一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集中監(jiān)管和市場運營這樣一種新的政府行為模式來保障運行。(1)統(tǒng)一規(guī)劃:全局的生態(tài)功能區(qū)和城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護的重大項目布局等。(2)分口實施:在城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃總體規(guī)劃下，各部門嚴格按規(guī)劃的內(nèi)容及要求，具體組織實施生態(tài)環(huán)境與保護項目。(3)建管一體:從生態(tài)系統(tǒng)本身的整體性、協(xié)調(diào)性出發(fā)，統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃;從生態(tài)效益、社會效益出發(fā)，統(tǒng)一對生態(tài)建設、生態(tài)恢復和污染治理項目進行監(jiān)管和后評估。(4)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌:以城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃為統(tǒng)攬，城鄉(xiāng)環(huán)境統(tǒng)籌保護，城鄉(xiāng)設施統(tǒng)籌建設，城鄉(xiāng)污染統(tǒng)籌治理，城鄉(xiāng)共同享受環(huán)境質(zhì)量改善成果。(5)集中監(jiān)管:由市環(huán)保局牽頭，相關部門密切配合，建立健全庫區(qū)環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體系，并行使統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法職能;整合生態(tài)環(huán)境信息資源完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和預警機制，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的環(huán)境監(jiān)測預警體系，提升城鄉(xiāng)環(huán)境污染監(jiān)控的應急反應能力。(6)市場運營:積極推進垃圾、污水集中處理和環(huán)保設施運營的市場化運作。

（四）建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式

統(tǒng)籌三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的持續(xù)點是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。庫區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式的立腳點是以“三統(tǒng)籌防治”助推“三化”。(1)在推進工業(yè)化進程中，統(tǒng)籌三峽庫區(qū)城鄉(xiāng)工業(yè)污染防治，大力發(fā)展循環(huán)型工業(yè)，開展“清潔生產(chǎn)先進企業(yè)”創(chuàng)建活動，推動企業(yè)內(nèi)部循環(huán)。使企業(yè)經(jīng)過努力，其清潔生產(chǎn)主要指標達到國內(nèi)同行業(yè)的領先水平或國際先進水平，污染物達到或接近“零”排放。(2)在推進城鎮(zhèn)化進程中，統(tǒng)籌構建城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施共享的機制，加大三峽庫區(qū)小集鎮(zhèn)生活污染治理力度。樹立綠色消費理念，推行政府綠色采購，倡導環(huán)境友好消費方式，形成全社會共同參與的循環(huán)經(jīng)濟體系。(3)在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，統(tǒng)籌三峽庫區(qū)農(nóng)業(yè)源污染防治。充分發(fā)揮財政、科委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源等職能部門的作用，齊抓共管，開展“水源清潔”、“家園清潔”、“田園清潔”行動，大力發(fā)展“養(yǎng)殖—沼氣—種植”循環(huán)模式。

(五)優(yōu)化統(tǒng)籌推進的評估體系

把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)庫區(qū)生態(tài)文明的目標體系、考核辦法、獎懲機制，完善庫區(qū)最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度，環(huán)境保護制度，建立反映市場供求和水資源稀缺制度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和補償制度，加強環(huán)境監(jiān)管、嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護目標責任制，強化總量控制指標考核［6］，健全四大評估體系:(1)健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評估體系。合理確定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測指標，根據(jù)三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的態(tài)勢，結(jié)合環(huán)境統(tǒng)計資料，采用環(huán)境質(zhì)量、污染氣象、生物豐度指數(shù)、植被覆蓋指數(shù)、水網(wǎng)密度指數(shù)、水土流失指數(shù)、災害指數(shù)等指標體系，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進行評估;分類評估生態(tài)環(huán)境保護特點的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系并予分類評估。(2)健全生態(tài)環(huán)境政策評估體系。評估現(xiàn)行三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護政策效果，以改進環(huán)境政策制定系統(tǒng)，克服環(huán)境政策制定與運行中的弊端，增強環(huán)境政策的活力和效益，提高制定環(huán)境政策的能力;評估三峽農(nóng)村生態(tài)環(huán)境政策的實施效果，針對其生態(tài)環(huán)境保護的政策盲點，建立和完善統(tǒng)籌三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)政策體系。(3)健全生態(tài)環(huán)境工作質(zhì)量評估體系。評估庫區(qū)各級政府的環(huán)境保護綜合決策機制，包括對重大項目決策是否進行了環(huán)境影響論證，竣工的生態(tài)建設和環(huán)境治理工程是否進行了環(huán)保后評估。(4)健全生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟競爭力評估體系。建立綠色GDP核算體系，將資源成本和環(huán)境成本一并納入國民經(jīng)濟核算體系，從根本上改變屬地領導的發(fā)展觀和政績觀，推動粗放型經(jīng)濟增長向低消耗、低排放、高利用的集約型經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，增強生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟競爭力。將生態(tài)建設、農(nóng)村環(huán)境保護目標和任務納入黨政一把手環(huán)保實績考核，著力構建三大考核機制。一是考核業(yè)績，注重生態(tài)文明制度建設;二是考核轉(zhuǎn)方式，注重實際效果;三是考核投入程度，注重駕馭能力。把考核結(jié)果作為干部政績考核的剛性指標。

三、創(chuàng)新統(tǒng)籌推進的運行機制

(一)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃為抓手

把城市建設、小城鎮(zhèn)綜合改革試點納入全局工作重點，對城鄉(xiāng)環(huán)境進行綜合整治，開展“點線面”攻堅，確立“城市讓生活更美好、鄉(xiāng)村讓環(huán)境更宜居”的實現(xiàn)目標。(1)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，構建城市綠化網(wǎng)絡系統(tǒng)，切實解決農(nóng)村發(fā)展與建設布局問題，把做強特色產(chǎn)業(yè)、做大塊狀經(jīng)濟、做優(yōu)品牌產(chǎn)品作為提升縣域經(jīng)濟發(fā)展水平的重要考核指標。到2020年，庫區(qū)各縣基本建成生態(tài)農(nóng)業(yè)縣，無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機食品品牌分別達到80%、70%、60%以上。(2)順應城鄉(xiāng)經(jīng)濟日趨融合和三次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的趨勢，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“十二五”期間，重點在化工、造紙、冶金、建材等行業(yè)建設一批零排放示范工程，把沿江地區(qū)建設成為循環(huán)經(jīng)濟的密集區(qū);培育“綠色市場”，積極開展區(qū)域性食品安全問題的治理整頓，提高食品安全性;創(chuàng)建“綠色飯店”，到2015年，70%的星級飯店建成“綠色飯店”。

(二)完善投入機制

增加統(tǒng)籌三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的投入。(1)中央財政繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，可以2006年轉(zhuǎn)移支付額度為基數(shù)，每年對庫區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付增加幅度不低于20%，以彌補其因生態(tài)保護而帶來的稅源損失。(2)渝、宜市財政統(tǒng)籌水利、農(nóng)業(yè)、扶貧等用于生態(tài)保護和建設的資金，加大生態(tài)環(huán)境保護的投入力度，并統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，如三峽庫區(qū)集鎮(zhèn)綠化、人畜飲水、面源污染、溝渠治理等工程，提高資金使用效益。(3)各級財政預算建立生態(tài)補償專項資金，并根據(jù)物價水平及生態(tài)建設與運營成本的變動情況適時調(diào)整，逐步增加資金規(guī)模。(4)建立責、權、利統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護的投入體制。根據(jù)“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，對水電、礦山、旅游等生態(tài)效益的直接受益單位，從其經(jīng)營收入中提取一定比例的資金，充實生態(tài)補償專項資金。(5)中央財政增加國債資金投入生態(tài)環(huán)境保護的重大項目，籌劃三峽庫區(qū)生態(tài)建設的重大項目，以項目運作充分利用國內(nèi)外資本。(6)拓寬資金渠道，繼續(xù)利用國債這一有利的籌資手段，解決資金缺口問題，同時可以考慮發(fā)行三峽庫區(qū)中長期特種生態(tài)環(huán)保債券或彩票籌集資金，爭取國家加大轉(zhuǎn)移支付力度。

(三)建立長江流域生態(tài)環(huán)境補償機制

按照國家“十二五”規(guī)劃“加大對生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，研究設立國家生態(tài)補償專項資金”［6］，國家增設長江流域生態(tài)補償基金，基金由中央財政每年統(tǒng)一提取、統(tǒng)一劃撥、?？顚Ｓ?基金補償主要用于三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護項目，并根據(jù)補償范圍明確規(guī)定各專項資金的支持范疇及補償標準;建立體現(xiàn)三峽庫區(qū)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和補償制度。

(四)創(chuàng)新統(tǒng)籌推進的工作機制

統(tǒng)籌推進三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護制度建設的側(cè)重點是完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護的工作機制，“實行主要污染物排放總量控制”［6］。

突出重點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)防治污染。(1)加大城鎮(zhèn)生活污染治理力度。加大對城鎮(zhèn)背街小巷、集貿(mào)市場和城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境衛(wèi)生整治力度;各區(qū)縣城區(qū)和建制鎮(zhèn)垃圾處理場服務半徑范圍內(nèi)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)(村)，配備垃圾收集、轉(zhuǎn)運設施設備，將垃圾進入?yún)^(qū)縣城區(qū)或建制鎮(zhèn)的垃圾處理場進行衛(wèi)生填埋處理。到2020年，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率和污水集中處理率分別達到85%、70%以上。(2)加強農(nóng)業(yè)面源和畜禽養(yǎng)殖污染的防治。推進農(nóng)村面源污染綜合治理工程，重點對畜禽養(yǎng)殖污染、化肥農(nóng)藥污染等實施治理。實施清潔化生產(chǎn)、資源化利用、無害化處理三大技術，加大農(nóng)村農(nóng)戶生產(chǎn)生活污染治理。2020年，農(nóng)村衛(wèi)生戶廁普及率達到80%以上。(3)加大城鄉(xiāng)飲用水源保護力度。首先，推進農(nóng)村飲用水源建設工程。在人口相對集中居住的農(nóng)村地區(qū)，集中建立飲用水源保護區(qū);在人口居住分散的地區(qū)，實施供水到戶工程;在難以找到良好水源的農(nóng)村地區(qū)，因地制宜地建設一批飲用水源替代工程。其次，開展城市污水處理廠達標改造和污水處理中心建設和城鎮(zhèn)生活垃圾収運系統(tǒng)建設。(4)以船舶和漂浮物為重點，加強流動污染源治理。在重慶主城、涪陵、萬州、巫山等重點港區(qū)以及郭家沱、黃旗、紅溪溝三個滾裝船碼頭設置船舶垃圾接收點，并在涪陵、萬州、巫山配備垃圾接收船舶，嚴格禁止船舶垃圾入江。

著力生態(tài)環(huán)境整治。(1)消落區(qū)，編制生態(tài)環(huán)境整治規(guī)劃。實施三峽水庫消落區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治工程。針對消落區(qū)所面臨的生態(tài)系統(tǒng)破壞、水陸交叉污染、水土流失、疫病誘發(fā)、地質(zhì)隱患等主要問題，進一步加大防治措施和重大項目，著力實施開縣、忠縣、奉節(jié)、巫山、云陽等重點區(qū)段的重大整治工程。(2)水土流失，加大綜合治理力度。著力實施山、水、田、林、路綜合治理，確保治理一片，見效一片。全社會綜合治理庫區(qū)水土流失面積8 000平方公里以上，水土流失面積占幅員面積的比例下降到40%。(3)地質(zhì)災害，加強治理工程的后期維護。有關區(qū)縣應切實承擔起地質(zhì)災害治理項目的后期維護工作，制定后期維護實施方案，落實責任單位，并安排專項經(jīng)費保障維護工作需要。

(五)健全統(tǒng)籌推進的運轉(zhuǎn)機制

重視建成項目的運營管理。一是加強城市污水、垃圾處理項目的運營管理。二是加強生態(tài)建設項目的后期維護管理。各區(qū)縣政府應切實落實管護責任單位和管護人員，將維護管理經(jīng)費支出納入?yún)^(qū)縣財政預算，對庫周綠化帶、水土保持、退耕還林、天然林資源保護工程的后期管理予以重點安排。三是盡快建立三峽庫區(qū)野生動物疫源疫病防控體系，建成較為完備的疫情監(jiān)測、疫情封鎖、疫情除治、應急防控體系，全面增強疫病疫情防控能力。

建立域內(nèi)管理責任制。一是設立水庫管理機構。二是將各級黨委、政府領導防治水污染的責任制度化、法律化。對違法排污、水產(chǎn)畜禽養(yǎng)殖、破壞生態(tài)建設、船舶污染、城鎮(zhèn)生活污染等法律責任予以細化明確。三是實施區(qū)域污染物總量控制和濃度控制，建立水質(zhì)環(huán)境目標考核獎懲制度，并建立相應的環(huán)境保護審計制度、環(huán)境保護責任追究制度等。四是建立健全環(huán)境保護公眾參與和監(jiān)督機制，探索實行環(huán)境信息發(fā)布、環(huán)境影響評價聽證會等制度，保障公眾的知情權、建議權和監(jiān)督權，鼓勵非政府組織參與生態(tài)環(huán)境保護的決策和監(jiān)督［7］。

(六)營造全民生態(tài)環(huán)境保護氛圍

確定未來政府在生態(tài)文明領域的工作路線。將政府、個人消費者和社會各層面都動員起來，投入到一場保護環(huán)境、堅持可持續(xù)發(fā)展的攻堅戰(zhàn)中。一是開展領導干部生態(tài)文明建設教育，將生態(tài)文明制度建設納入庫區(qū)各級黨委中心學習組、黨校、行政干部學校的學習、調(diào)研計劃，提高領導干部對實現(xiàn)“五位一體”科學發(fā)展的綜合決策能力。二是加強生態(tài)文明知識普及教育，將生態(tài)環(huán)境教育納入中小學教學教育，提高國民的環(huán)保意識。三是倡議政府發(fā)起全庫區(qū)“減少垃圾”宣傳活動，倡導開展“從小事做起、在日常生活中做到保護環(huán)境、愛護家園”的“美麗庫區(qū)”活動，幫助和引導公眾樹立生態(tài)文明理念、養(yǎng)成良好的環(huán)保習慣。四是建議中央批準發(fā)行公益性、全國性的生態(tài)環(huán)保彩票，籌資用于三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護項目。

總而言之，面對三峽工程“初期蓄水、永久船閘通航、首批機組發(fā)電”三大目標初步實現(xiàn)的國家宏偉夙愿，“后三峽時代”推進庫區(qū)人與自然和諧發(fā)展，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，生態(tài)環(huán)境保護的制度建設迫在眉睫。三峽庫區(qū)作為長江流域重要的生態(tài)屏障，其生態(tài)環(huán)境保護不僅事關庫區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展大局，更肩負著長江流域的生態(tài)安全和經(jīng)濟高速持續(xù)發(fā)展的歷史重任。始終把生態(tài)建設和環(huán)境保護作為長期戰(zhàn)略任務，統(tǒng)籌推進庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護制度建設，努力實現(xiàn)“一江碧水，兩岸青山”［8］，乃是擺在國家、地方政府面前的重大課題。筆者堅信，只要我們不斷堅持下去，“兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山”的三峽美好情景定能不斷延續(xù)下去。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［M］.北京:人民出版社，2012:39，41.

［2］中共重慶市委研究室.中共重慶市委二屆九次會議文獻［R］.2006:75.

［3］馬克思恩格斯選集(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1995:518.

［4］楊順湘.欠發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革研究［M］.鄭州:河南人民出版社，2011:255-257.

［5］柯堅.中國環(huán)境與資源保護法體系的若干基本問題——系統(tǒng)論方法的分析與檢視［J］.重慶大學學報:社會科學版，2012(1):118-124.

［6］中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［M］.北京:人民出版社，2011:70，71，73.

［7］楊漢兵.生態(tài)資源利用的規(guī)范經(jīng)濟學分析［J］.求索，2013(9):23-25.

［8］張德江:深入貫徹落實科學發(fā)展觀 為在西部率先實現(xiàn)全面建設小康社會目標而奮斗［N］.重慶日報，2012-06-25.

A Study on Institutional Improvement on Coordinated Ecological Environmental Protection of Reservoir Area of the Three Gorges

Team of Research Subject
(Chongqing Administrative Academy，Chongqing 400041，P.R.China)

It is a national strategic consideration of planning for entire project of ecological environmental protection and building of reservoir area of the Three Gorges to construct the ecological protective screen of the upper reaches of Yangtze River.Standing on the environment priority，establishing the thinking of rural-urban environment protection integration，making an effort to promote the institutional improvement on ecological environmental protection of reservoir area of the Three Gorges， among these， the inflexion is to form a new administrative thought pattern，the basic point is to construct a three levels of comprehensive management system:the node is to establish a new governmental action pattern and promote the recycling economic development mode of reservoir area of the Three Gorges，the emphasis is to perfect the operational mechanism of rural-urban coordinated ecological environmental protection，reform the pollution charge and implement the institution of pollution discharge standards and total volume control quotas for pollutants while accelerateing the economic development of reservoir area of the Three Gorges and practically protecting ecological environment，establishing urban-rural integrated ecological protective screen and realizing the rural-urban ecological building and environmental protection coordinated development.Based on deep survey on ecological environment reservoir area of the Three Gorges of Chongqing，this article emphatically points out the countermeasures and suggestions on structural mode and operational system of integrated ecological environmental protection of reservoir area of the Three Gorges.

ecological environmental protection;reservoir area of the Three Gorges coordination;urban-rural integrated ecological protective screen;institutional improvement

F061.5

A

1008-5831(2014)03-0021-06

10.11835/j.issn.1008-5831.2014.03.003

2013-12-29

國家社會科學基金項目“欠發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革研究——以成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)為例”(08XJL006);重慶市2012年軟科學計劃項目“著力推進統(tǒng)籌三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的制度建設研究”(cstc2012cx-rkxA00081)

課題組成員有:楊順湘，重慶行政學院教授，中國技術經(jīng)濟研究會高級會員，重慶市社會科學專家?guī)鞂＜遥貞c市社會科學普及專家;彭建國，重慶大學期刊社副編審;陳義華，重慶九三學社副主委，重慶市政協(xié)副秘書長，教授;鐘德友，重慶行政學院教授;楊暤，重慶市級機關醫(yī)院主治醫(yī)生;張正海，中共萬州區(qū)委巡視員;廖明輝，重慶行政學院副教授，博士;雷云，重慶行政學院處長，講師;陳澤彬，重慶行政學院副處長，講師。

(責任編輯 彭建國)