我國電網(wǎng)工程造價管理模式的發(fā)展與完善

盧艷超，溫衛(wèi)寧，鄭 燕

(國網(wǎng)北京經(jīng)濟技術研究院，北京市102209)

0 引 言

隨著我國市場化進程的不斷推進，特別是加入WTO 后，我國的經(jīng)濟發(fā)展格局處于國際生產(chǎn)與資本一體化的進程中，電網(wǎng)工程的建設和管理也呈現(xiàn)了新的特征，原有的工程造價管理模式已經(jīng)不能完全適應動態(tài)的市場變化，迫切需要建立既符合中國國情又與國際接軌的電網(wǎng)工程造價動態(tài)管理模式。

研究我國電網(wǎng)工程造價管理模式的發(fā)展歷程，完善現(xiàn)有的造價管理模式是實現(xiàn)工程造價的可控、在控的技術支撐，是對電網(wǎng)工程造價管理理論和方法的探索。這項工作可以為電網(wǎng)建設持續(xù)、健康發(fā)展提供指導和依據(jù);為計價體系進一步適應市場經(jīng)濟體制發(fā)展提供理論借鑒;為政府轉(zhuǎn)變管理職能，建立科學、有效的工程造價管理模式提供參考。

本文首先結合我國投資體制改革，以時間為主線分析造價管理模式的發(fā)展歷程;然后分別從計價體系、管理流程和組織結構3個層面分析我國電網(wǎng)工程造價管理模式的現(xiàn)狀及存在的問題;在對國外先進造價管理經(jīng)驗歸納總結的基礎上，指出我國造價管理模式的發(fā)展趨勢，并對造價管理模式的進一步完善提出建議［1-2］。

1 我國造價管理模式發(fā)展歷程

從建國至今，伴隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，工程造價管理模式經(jīng)歷了多次變化，而轉(zhuǎn)變多以投資體制改革為背景，從宏觀上可大致劃分為3個階段。

建國初期至90年代初，我國的投資體制改革經(jīng)歷了探索和改革階段，政府投資項目管理以行政方法為主。為發(fā)揮地方政府投資建設的積極性，于80年代初實現(xiàn)了投資建設兩級(中央和地方)管理。80年代中后期，進一步擴大了地方的投資審批權限，擴大了企業(yè)投資決策權，但工程造價的計價模式仍采用建國初期的計劃經(jīng)濟模式。

90年代初至2003年期間，我國社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展，在服從國家中長期計劃、行業(yè)規(guī)劃和有關法規(guī)的前提下，企業(yè)投資決策權進一步擴大，企業(yè)有權自主籌措資金和物資，自主選定投資方式和建設方案，有權自主支配投資收益，企業(yè)成為一般性建設的投資主體。多元化的投資主體迫切需要一種適于市場運作方式、自己能夠參與的定價方式。國家為適應經(jīng)濟發(fā)展水平，提出“控制量，指導價，競爭費”的改革思路。按照“量、價分離”和工程實體性消耗與施工措施性消耗相分離的原則，對計價定額進行了改革。

2003年7月，建設部頒布實施的《建設工程工程量清單計價規(guī)范》標志著我國的工程造價計價模式又步入了一個新的里程碑。2004年7月國務院批準的投資體制改革方案標志我國投資體制進入新階段，即在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用;進一步確立了企業(yè)在投資活動中的主體地位;完善了投資宏觀調(diào)控體系及決策責任追究制度;加強投資監(jiān)管，加速投資立法。工程量清單順應了投資體制改革的方向，建立了由政府宏觀調(diào)控，市場有序競爭的新機制。

從造價管理模式的發(fā)展歷程看，隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立，工程造價管理模式逐步朝著適應市場競爭變化的趨勢發(fā)展。

2 我國電網(wǎng)工程造價管理模式現(xiàn)狀分析

2．1 計價體系

現(xiàn)行的計價體系［3-5］經(jīng)歷了不斷完善和發(fā)展的過程。盡管定額的指令性有礙于市場競爭，但由于目前我國的市場經(jīng)濟體制還不夠完善和健全，盲目取消定額并不可取，此外，作為市場計價的指導性依據(jù)，定額有其存在的必要性。

(1)定額計價體系在工程前期階段具有應用價值。

從宏觀層面，采用定額計價更有利于政府優(yōu)化投資結構，合理控制工程造價，是政府核定電價的重要依據(jù)。從中觀層面來看，定額計價體系是經(jīng)過大樣本統(tǒng)計分析得到，能夠反映市場平均價值形態(tài)，在目前市場化程度不高的情況下，需要以定額作為招標底價的參考依據(jù)。從微觀層面，受電網(wǎng)建設環(huán)境日趨復雜的影響，完全采用綜合單價很難客觀體現(xiàn)工程間建設環(huán)境的差異，易形成造價偏差。因此，電網(wǎng)工程計價定額有存在的必要，在造價管理方面發(fā)揮了積極的作用。

(2)工程量清單計價體系在工程招標及結算階段具有優(yōu)勢。

從宏觀層面來看，工程量清單計價體系實現(xiàn)了量價分離、風險分擔，避免了投標報價的盲目性，有助于市場競爭，實現(xiàn)了市場調(diào)節(jié)的功能，從而達到合理控制工程造價的目的。同時，工程量清單是國際通用的計價體系，有利于與國際慣例接軌，參與國際競爭。從中觀層面來看，發(fā)包人無須編制標底，淡化了標底的作用，避免了工程招標的違規(guī)行為，有利于工程建設市場的規(guī)范化。從微觀層面，建設單位按施工進度，以及經(jīng)統(tǒng)計和審核后的各項工程量，依據(jù)承包商報出的相應綜合單價，可以真實準確地進行月度撥付款。采用工程量清單計價體系結算時，對綜合單價不做調(diào)整，僅對工程量及一定額度以上的設計變更進行調(diào)整，操作簡單明了。

2．2 管理流程

現(xiàn)有的流程規(guī)范合理，但是需要進一步完善造價管理制度，提升管理人員素質(zhì)。“大建設”體系優(yōu)化了國家電網(wǎng)公司的工程造價管理業(yè)務流程，目前的工程造價管理流程中涵蓋了工程造價的各個參與方，流程涉及了工程造價管理的各個階段，加強了監(jiān)管、審計職能，管理流程更加科學合理，有效地提升了工程造價管理水平。在管理流程科學規(guī)范的前提下，只有不斷地提升管理人員的素質(zhì)和完善造價管理制度，將二者有效地運作在造價管理流程的各個環(huán)節(jié)，才能最大程度地發(fā)揮規(guī)范化管理流程的作用，提升造價管理水平。

2．3 組織結構

現(xiàn)有的組織結構靈活高效，但是需要進一步加強與之匹配的“軟件”建設。對于電網(wǎng)工程造價管理而言，從項目可研到竣工決算是一個比較復雜的長周期，指揮與反饋鏈條過長，會造成工程造價管理的反應速度緩慢，降低造價管理效率。為此，解決組織結構復雜化是提升造價管理效率的關鍵問題。目前的組織結構有效地權衡了組織層級與管理跨度之間的關系，將組織層級由原來的五級有效地壓縮為公司總部、省公司、市公司三級，兼顧了決策層與執(zhí)行層各自的職能，同時適度增加了管理跨度，內(nèi)容涵蓋了建設管理、技術支撐和建設隊伍這3個管理范疇，在提升各組織層級管理效率的同時，通過資源共享降低了造價管理的成本，實現(xiàn)了造價管理的全局優(yōu)化。但組織結構扁平化的有效實施還需要科學的管理平臺、高素質(zhì)的技術層和領導層以及健全的網(wǎng)絡平臺。在“硬件”科學的基礎上，還需要加強“軟件”的升級，二者相互配合才能進一步提升造價管理水平。

3 我國電網(wǎng)工程造價管理模式存在的問題

從計價體系、管理流程以及組織結構方面看，目前的造價管理模式仍存在一些尚待完善之處［6-7］。

(1)計價體系的進一步完善。

現(xiàn)行的電力工程建設定額中，投資估算只有火電工程和送電線路工程，概算定額沒有送電線路工程和通信工程定額，投資估算指標、概算定額體系不能完全滿足工程造價全過程管理的需要。

定額子目設置方面存在重復交叉。子目劃分粗細不均，不利于企業(yè)成本分析，無法滿足快速報價的要求，電力工程建設定額項目子目設置與劃分的科學性有待提高。

(2)造價動態(tài)管理有待加強。

隨著市場化程度的深入，以定額管理計價模式為主的定額、預規(guī)的管理模式，不利于市場競爭。在造價管控過程中，需要充分考慮未來市場的價格變動、政策性因素以及諸多不確定性因素的變化，準確實時地捕捉市場信息并及時響應，增強企業(yè)的市場競爭力。

電網(wǎng)建設的不斷發(fā)展，需要對新技術、新工藝以及人、材、機消耗量水平變化及時反映，計價標準修編工作滯后于電力建設發(fā)展，不能完全滿足電力工程概預算編制的需要。

(3)造價輔助決策技術水平有待提升。

工程造價管控有效性的提升，在考慮動態(tài)因素變化外，還應加強對于造價相關技術的研究。目前，國內(nèi)對于輸變電工程造價指數(shù)的研究尚未形成科學完備的指數(shù)體系;在輸變電造價趨勢分析方面，缺乏定量方法研究，造價預測精度有待提高;對于影響造價的主要費用構成，如設備購置費等，需要進行深入研究，把握其價格走勢。

(4)造價管理的信息化程度有待提高。

目前的造價管理模式與信息技術的融合與應用相對缺乏，使得造價的監(jiān)控、反饋、預測、調(diào)整機制相對滯后，造成造價信息無法準確掌握，造價管控的有效性無法保障。

(5)激勵機制有待完善。

目前對于造價的控制，采用的是上限控制，對于約束工程造價過高具有一定的作用，但對于合理降低工程造價，缺乏相應的激勵機制。

(6)報價體系單一。

在參與投標時，施工企業(yè)習慣使用統(tǒng)一定額，缺乏自主報價的能力，其報價完全依賴于預算定額和地區(qū)單位估價表，所報價格不能充分體現(xiàn)企業(yè)個別成本和市場價格水平。

此外，現(xiàn)行的造價管理模式中存在執(zhí)行反饋與跟蹤管理不到位，監(jiān)督、監(jiān)管職能有待提高等問題，需要在今后的定額管理中加以完善。

4 國外造價管理模式特點分析

國外發(fā)達國家的市場化程度高，能夠完成自身的管理和投資結構的調(diào)整，市場機制完善，尤其是競爭機制和價格機制在經(jīng)濟活動中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用，工程造價的控制由市場主導，政府規(guī)范市場行為，市場中的諸多決策都由業(yè)主和承包商自主決定。多數(shù)發(fā)達國家的建筑市場上存在大量專業(yè)化的設計、施工建設組織或機構，基本不存在行業(yè)壁壘，施工隊伍之間能形成充分的市場競爭，實現(xiàn)無底價招標。在電網(wǎng)建設領域，大多數(shù)發(fā)達國家在經(jīng)歷工業(yè)化早期的快速發(fā)展之后，網(wǎng)架建設規(guī)劃逐步從擴大規(guī)模向優(yōu)化結構轉(zhuǎn)型，包括美國、英國和日本等國在內(nèi)，每年的電網(wǎng)建設規(guī)模相對較小。鮮有專門的電網(wǎng)工程建設造價管理體系，通常將其與一般的建筑類工程歸為一類進行管理。

各個國家的經(jīng)濟體制存在差異，市場化程度也不盡相同，與之對應的造價管理模式也存在一定差異。國外工程造價［8-9］的共同特點主要是采用自由市場模式的造價模式，即統(tǒng)一工程量的計算規(guī)則，統(tǒng)一工程分項的劃分方法，投資企業(yè)按自身條件確定消耗標準，按市場價格確定造價。

當前，我國正處于造價管理模式發(fā)展歷程中的一個階段，適時地借鑒國外先進經(jīng)驗是必要的。在借鑒國際上通行的造價計價辦法的同時，需要結合我國國情，研究出既能適應市場經(jīng)濟規(guī)律發(fā)展，又能合理控制造價的電網(wǎng)工程造價管理模式。對于我國而言，在計價模式、管理方式等方面有值得借鑒和學習之處，主要歸結為以下幾方面。

(1)招投標法律體系健全。

招投標活動能否規(guī)范有序運行的關鍵在于相關法律體系是否健全。政府通過宏觀調(diào)控，以法律、實施辦法及補充細則為準則，指導招投標活動形成完整的法律體系。

(2)組織機構及人員專業(yè)化程度高。

在國家的宏觀政策指導下，各級政府及相關企業(yè)都設有專門的投標機構，擁有大量高素質(zhì)的從業(yè)人員。

(3)廣泛采用低價中標。

國外多數(shù)發(fā)達國家市場化程度較高，健全的市場機制和信用機制促使合同雙方嚴格履約，承包商惡意競標的現(xiàn)象很少發(fā)生，為此，在國外發(fā)達國家低價中標被廣泛采用。

(4)合同條款規(guī)范。

國外發(fā)達國家經(jīng)長期實踐，積累了合同管理經(jīng)驗，制定了規(guī)范的招投標程序、規(guī)則、合同條件和技術標準等，其中最具代表性的是FIDIC 合同條款，得到多數(shù)國家政府和國際性金融組織認可，并被廣泛采用。

(5)監(jiān)管體系健全。

國外發(fā)達國家均根據(jù)本國國情建立了相應的監(jiān)督管理體系。政府各部門均設有獨立的監(jiān)察機構，其監(jiān)管體系包含了行政、司法和民間仲裁幾部分。完善的監(jiān)管機制和能力有效保障了工程招投標目標的實現(xiàn)，同時遏制了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

(6)計價模式合理。

國外發(fā)達國家多采用量價分離模式，由政府頒發(fā)工程量計算規(guī)則。作為第三方的咨詢業(yè)較為發(fā)達，行業(yè)協(xié)會負責發(fā)布造價信息。政府指導工程量計算，不直接干預計價，有效保障了工程量計算的規(guī)范性，同時又充分體現(xiàn)了市場競爭。

(7)造價管理信息化程度高。

建立了一套完整的造價信息數(shù)據(jù)庫，形成了信息反饋、分析、判斷、預測等一整套的科學決策管理體系，造價管理方式靈活高效，實現(xiàn)了造價管理的動態(tài)化。

5 我國電網(wǎng)工程造價管理模式的發(fā)展方向

國際先進的造價管理模式和經(jīng)驗表明，隨著我國市場化程度的提高，以及與國際經(jīng)濟融合的需要，建立電網(wǎng)工程造價動態(tài)管理模式是今后造價管理的必然趨勢。為實現(xiàn)造價信息監(jiān)測、造價趨勢分析、價格預測、反饋機制等多功能于一體的造價動態(tài)管理，需要從以下幾方面加以完善［10-13］。

(1)健全造價動態(tài)管理體系。

電網(wǎng)工程項目一般具有投資額大、建設周期長、分階段計價等特點。因此，電網(wǎng)工程造價管理的迫切任務是根據(jù)建設項目管理的特點和全過程造價管理的理論，將估算指標、概算定額、預算定額、基礎定額進行動態(tài)關聯(lián)，建立實時的信息交互與反饋，實現(xiàn)前者控制后者，后者補充前者的關系和動態(tài)調(diào)整的功能，以更好地控制投資。

(2)改進計價模式與方法。

借鑒美國的WBS 編碼系統(tǒng)，細化項目的劃分，更加符合實際情況，以便于針對不同分項工程的不同做法進行組合。通過逐項詳細報價，促使施工企業(yè)充分重視項目的成本狀況，從而提高自身管理水平。

在全國范圍內(nèi)進一步統(tǒng)一定額與工程量清單計價規(guī)范的相關規(guī)定的結合點。一是由國務院建設行政主管部門、行業(yè)部門統(tǒng)一制定國家或行業(yè)有關標準、規(guī)范，制定統(tǒng)一的工程項目劃分、工程量計算規(guī)則;二是由行業(yè)和地方工程造價管理機構、工程造價管理行業(yè)協(xié)會發(fā)布各種類型的價格信息和指數(shù);三是全面放開間接費和利潤的取費和計算標準，由企業(yè)自主確定間接費和利潤的取費標準。

(3)計價依據(jù)的實時更新。

隨著電網(wǎng)工程計價依據(jù)的編制技術不斷創(chuàng)新完善，計價體系應快速準確地對科學技術進步、管理水平提升、物價指數(shù)波動等重要影響因素的變化做出動態(tài)調(diào)整，使計價依據(jù)更加貼合工程實際。

(4)指導構建企業(yè)造價成本數(shù)據(jù)庫。

由于我國的企業(yè)一直以來都是依照統(tǒng)一的定額進行報價，為實現(xiàn)造價的動態(tài)管理，需要積極引導和推動企業(yè)建立健全以技術標準為主體，包括工作標準、管理標準在內(nèi)的企業(yè)標準化體系。企業(yè)應依據(jù)自身的技術裝備水平及管理水平，積累和建立滿足投標報價需要的企業(yè)成本數(shù)據(jù)資料，構建并完善企業(yè)成本數(shù)據(jù)庫，有利于企業(yè)自主報價和市場指導價格的形成，從根本上消除工程施工中妨礙市場發(fā)展的不規(guī)范因素，體現(xiàn)公平、公正的市場競爭原則，增強市場競爭力。

(5)提升造價動態(tài)管理信息化水平。

建立健全信息網(wǎng)絡，鼓勵各方主體自覺積累工程造價資料，建立包括人工、材料、機械臺班單價以及工程交易價格形成等信息的工程造價數(shù)據(jù)庫，提高工程造價信息質(zhì)量。充分利用信息化手段，構建標準化和工程造價管理的信息技術平臺，實現(xiàn)領域內(nèi)的信息資源共享。在此基礎上完善信息發(fā)布體系，豐富發(fā)布渠道，以確保業(yè)主和承包商及時、準確地捕捉市場價格信息，占據(jù)競爭優(yōu)勢和取得贏利。

此外，建立環(huán)境友好的、可視化的信息化平臺建設也是提升造價動態(tài)管理信息化程度的有效措施。

(6)加強電網(wǎng)工程造價動態(tài)管理的技術支撐研究力度。

實現(xiàn)造價的動態(tài)管理需要根據(jù)工程內(nèi)部因素或外部環(huán)境的發(fā)展變化而及時調(diào)整造價控制策略。在信息化平臺基礎上，需要通過大量的技術分析作為輔助決策。與國外相比，目前在電網(wǎng)工程造價指數(shù)研究的系統(tǒng)性研究、造價指數(shù)的技術分類依據(jù)研究等方面需要進一步加強;同時，對于輸變電工程造價的預測技術尚不成熟，特別是在制定動態(tài)的造價控制目標方面，尚屬空白，需要加大研究力度。

6 結 論

電網(wǎng)工程造價管理模式的動態(tài)化，可以實現(xiàn)工程造價管理由“事后”管理到“事前”控制、“事中”干預的轉(zhuǎn)變，增強造價管理的主動性和科學性，對于提高造價控制“精益化”水平具有重大意義。本文對我國造價管理模式的發(fā)展歷程進行簡要回顧，從計價體系、管理流程和組織結構3個層面分別對我國電網(wǎng)工程造價管理模式進行分析，指出計價依據(jù)修編周期、子目設置等方面存在的問題，總結國外在造價動態(tài)管理體系、計價模式等方面的先進經(jīng)驗，明確了我國造價管理模式的發(fā)展方向為動態(tài)管理模式。在此基礎上，針對我國工程造價管理模式中存在的問題，提出了建立企業(yè)成本庫、完善信息化系統(tǒng)等建議，以期為實現(xiàn)電網(wǎng)工程造價動態(tài)管理模式提供參考。

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