曾 睿

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

一、美麗中國的圖景與污水橫流的現實

當今世界，在發(fā)展經濟的同時注重保護環(huán)境已成為一種共識。在黨的十八大報告中，我國首次提出了“美麗中國”的概念，并以專門章節(jié)論述了“大力推進生態(tài)文明建設”，為未來勾畫出一幅天藍、地綠、水凈的美麗中國圖景。然而，不容回避的現實是，多年來的經濟高速增長已使我國水資源質量大幅下降，水環(huán)境嚴重惡化。據水利部發(fā)布的《2011年水資源公報》顯示，全國廢污水排放總量依然居高不下，達807億噸；河流長度的18.6%仍屬于Ⅳ、Ⅴ類水質，劣Ⅴ類水河長占到了17.2%；如果將Ⅲ類水作為污染統(tǒng)計，中國將有近60%的河長被污染；全國103個主要湖泊中，富營養(yǎng)湖泊有 71個；地下水質也不容樂觀，857 眼監(jiān)測井中，不適合飲用的Ⅳ～ Ⅴ類監(jiān)測井占76.8%。嚴重的水污染造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞將會長期制約經濟社會可持續(xù)發(fā)展，顯然與美麗中國圖景格格不入。治理水污染已成為我國目前所面臨的勢在必行、刻不容緩的頭等大事。

以歷史為鑒可以知興替，以他國為鑒可以明得失。治理水污染，借鑒他國的成功歷史經驗十分必要。美國作為世界上環(huán)境法制比較發(fā)達的國家，在其經濟發(fā)展的過程中同樣遇到了嚴重的水污染問題。經過多年實踐，美國聯邦政府于上世紀六七十年代在水污染控制法治化方面取得了豐碩成果，積累了豐富經驗，值得我們總結和借鑒。

二、20世紀六七十年代美國水污染控制法治經驗

美國在20世紀六七十年代通過不斷修改和完善立法，逐漸形成了行之有效的水污染控制法律制度，成為后來美國水環(huán)境質量改善和提高的重要保障，并在此過程中積累了足夠豐富的水污染控制法治經驗。

(一)建立完善水污染控制的法律體系

立法決定了美國水污染控制的法治化治理框架，也決定了其長遠發(fā)展。20世紀六七十年代，美國的水污染治理法規(guī)體系逐步形成。在美國，水污染的治理要通過法律程序決定。因此，根據不同時期的不同形勢和特點，美國陸續(xù)制定出相應的有關水污染法規(guī)。

在該體系中，《清潔水法》是核心。該法是由1948年《水污染控制法》經過七次修訂后于1977年最終形成的，主要致力于規(guī)范向水體排放污染物，恢復和保持國家水體化學、物理和生物的完整性。為了保證聯邦水法的實施，美國環(huán)保局還公布了一系列相應的行政法規(guī)。

此外，這個時期制定的與水污染控制和水資源保護有關的聯邦法規(guī)還有《空氣質量法》(1967年)、《蠻荒和風景河流法》(1968年)、《國家環(huán)境政策法》(1969年)、《聯邦環(huán)境農藥控制法》(1972年)、《安全飲用水法》(1974年)、《資源保護及恢復法》(1976年)、《有毒物質控制法》(1976年)。各州和地方也制定了地方性的水污染控制法規(guī)，形成了一套完整的水污染控制及水質保護法律體系。

(二)強化水污染控制行政機構的職能

建立強大的行政管理機構權威，實現政治與法律的良性互動，這是美國水污染控制順利走向法治的必要前提。早期的美國聯邦政府沒有專職的環(huán)境機構，水污染控制由內務部負責，而且主要由州和地方政府實行環(huán)境管理。

美國國會在1948年《水污染控制法》中授權水污染管理部門是健康、教育及福利部下屬的公共服務局及其所屬醫(yī)務處。國會在l961年的修正案中將管理者提升為健康、教育及福利部部長，從行政級別的提升上加強對水污染控制的管理。根據1965年《水質法》又專門設立聯邦水污染控制局，歸屬健康教育福利部，主要負責由聯邦制定的水污染控制項目及項目建設撥款。

1970年12月直屬聯邦政府的獨立機構——美國聯邦環(huán)境保護局成立。環(huán)保局下設專門的水辦公室，負責出臺與水務相關計劃的政策、方針和指南。這些計劃包括水質保護、飲用水保護、廢水處理、江河湖海水保護及其他水務相關計劃。水辦公室由地下水和飲用水辦公室、科學技術辦公室、廢水辦公室、濕地海洋和流域辦公室等獨立辦公室組成。此外，聯邦環(huán)保局還設有10個地區(qū)辦公室，負責該地區(qū)的污染控制、治理和監(jiān)測工作，并定期向聯邦政府環(huán)境保護局匯報工作。這些機構連同其他相關部門分工協(xié)作，共同確保水質安全。美國各州都設有州一級的環(huán)境質量委員會和環(huán)境保護局，州級環(huán)境保護管理機構在美國環(huán)境保護中同樣發(fā)揮著重要作用。

(三)重視發(fā)揮水污染控制的司法作用

美國是典型的普通法系國家，司法判例在國家法制實踐中起著至關重要的作用。在20世紀六七十年代環(huán)保力量占據上風的背景下，美國的各級司法機關在有關涉及水污染的案件中大多采取了傾向于支持環(huán)保立場的判決，為水污染控制的依法治理和有效實施提供了有力的支持。例如1976年，聯合化工公司受到指控，其在弗吉尼亞州東部的一家工廠有意違反環(huán)境保護法，向當地水域釋放開蓬，造成水域嚴重污染。弗吉尼亞東區(qū)地方法院判處聯合化工公司1320萬美元的罰款；在1977年的“自然資源保護委員會訴柯賽爾案”中，哥倫比亞特區(qū)巡回法院宣判環(huán)保局頒發(fā)的規(guī)定除某些相對重要的污染源外，其他農業(yè)活動排放物不必持有許可證的條例為無效，拒絕環(huán)保局因污染源數量眾多而無法為每個污染源頒發(fā)許可證的申辯，認為環(huán)保局可以為每個類別的污染源頒發(fā)通用型許可證，并在其中規(guī)定排污活動應遵守的不相同的限制；在1978年“韋爾豪澤公司訴科斯特爾案”中，法院支持環(huán)保局在考慮制定“最佳實用技術”排污限制標準時，不必考慮納污水體的質量和自凈能力問題。這個判決希望能建立全國統(tǒng)一的污水管制政策，以防止各州為了取得并保持工業(yè)優(yōu)勢而故意放松地方排污限制的實施。

(四)健全水污染控制的公眾參與制度

美國政府在進行水污染控制中注重發(fā)動社會力量，通過建立環(huán)境信息公開、公民訴訟等公民參與法律制度，強化與社會共同治理水污染。

1.公眾知情權法律制度

根據1966年開始實施的《信息自由法》，每位公民、每個組織都可以向政府獲取信息。公民可以向美國環(huán)保局和各州的環(huán)境管理部門要求獲取信息。美國環(huán)保局對于公眾信息公開的要求必須在10天之內給出答復[1]。公眾請求獲得政府文件時只需提出書面申請，合理說明所需文件即可?！堵摪钏廴究刂品ā芬?guī)定企業(yè)必須定期向政府主管部門報告排污許可證的執(zhí)行情況，并呈報污染物的排放清單，環(huán)保局有權依法進入企業(yè)檢查排污設施、進行記錄和要求企業(yè)提供所需要的信息。

聽證會是美國公眾參與了解水污染治理情況的另一主要方式。1972年《聯邦水污染控制法》修正案就是在1971年3月舉行聽證會聽取了社會各界的意見和建議之后，才進入到執(zhí)行會議起草議案。除立法程序外，在《聯邦水污染控制法》規(guī)定的各項執(zhí)行計劃和項目中也要求舉行聽證會。例如在水質標準的規(guī)定程序中，為檢查和修訂州的水質標準，每三年舉行一次公眾意見聽取會。在涉及排污限制的標準中規(guī)定：“聯邦環(huán)保局在公布任何排污限制之前，應當公開環(huán)保局建議采取的限制標準并且在公開后的90天之內舉行聽證會?！盵2]

2.公民訴訟制度

美國的環(huán)境公民訴訟制度產生于70年代，是一種允許與案件無直接利害關系的原告出于公益目的向法院起訴的新型訴訟制度。1970年《清潔空氣法》最先納入公民訴訟條款?！堵摪钏廴究刂品ā窞樽柚惯`法行為，同樣確立了公民訟訴制度。《聯邦水污染控制法》中的公民訴訟既可以是公民、公眾團體或其它非官方法律實體對污染者提起的旨在迫使其遵守法律規(guī)定排放標準、限額或追究其法律責任的訴訟；也可以是“任何利害關系人”向巡回上訴法院指控聯邦環(huán)保局局長未按法律規(guī)定履行監(jiān)督排放標準和發(fā)放排污許可證職責的訴訟[3]。同時，各州出臺了公民環(huán)境訴訟的法律，如1970年，密執(zhí)安州就通過一條法律，授權這個州的每個公民，不論直接或間接受到環(huán)境污染的影響，都可以去法院控告涉嫌破壞環(huán)境的公共機構和私人公司[4]。

(五)建立周密的水污染排放許可證制度

1972年經過全面修訂頒行的《聯邦水污染控制法》，詳細規(guī)定了“國家污染物排放削減制度 (NPDES) ”，該制度也被稱為水污染物排放許可證制度，是美國水污染治理法律的基礎和核心[5]。該制度授權環(huán)保局或執(zhí)行該計劃的各州政府頒發(fā)排污許可證給點源污染者，并要求所有的點源排放都必須遵守許可證規(guī)定的排放限制標準和污染排放時間，否則將被認定為違法[6]。1973—1976年發(fā)放了第一批NPDES許可證。到1987年國會對1977年《清潔水法》進行修訂，對工業(yè)和市政暴雨排放也做出NPDES許可證要求，NPDES許可證制度變得相當成熟。

除《清潔水法》外，國會通過的《安全飲用水法》《海洋傾倒法》《固體廢物管制法》等都涉及水污染物排放許可證制度?！堵摪顥l例典》《總統(tǒng)公告和執(zhí)行令匯編》等也對水污染物排放許可證制度的實施做出具體規(guī)定。州和地方也通過立法或制定守法計劃對水污染物排放許可證制度進行具體化。美國環(huán)保雖多依靠成文法，但普通法在環(huán)境保護領域也起著重要的作用，《合眾國公報》《合眾國最高法院公報》《聯邦公報》《環(huán)境法公報》等為水污染排放許可證制度的實施匯編了大量先例。

國家污染物削減許可體系從技術和水質兩個角度出發(fā)，規(guī)定了包括幾乎所有污染種類的排放要求，層層劃分，細化到具體可操作層面，為污染源的控制和管理提供了有力的依據。到2000年，美國已有200 000個污染源接受了NPDES許可證管理[7]，為美國水質的改善做出了極大貢獻。

三、對我國水污染治理的啟示

近三十多年來，我國經濟與二戰(zhàn)后的美國一樣，進入了一個快速發(fā)展的時期。工業(yè)化、城市化大踏步向前，科技水平也不斷提高。在人們享受改革開放成果的同時，相伴而生的水污染問題日益凸顯。盡管我國政府也制定了許多治理政策來遏制這種污染趨勢繼續(xù)惡化，但效果并不明顯。因此，借鑒美國20世紀六七十年代的水污染控制法治經驗對我國治理水污染很有借鑒意義。

(一)整合完善水污染治理的法律體系

法律、法規(guī)固然需要保持穩(wěn)定來維持其權威，但也要與時俱進、適時調整，才能應對新挑戰(zhàn)、解決新問題。20世紀六七十年代，美國《水污染控制法》分別進行了六次有針對性的修改，再加上專門保障飲用水質的《安全飲用水法》，形成了至今仍在沿用的水污染控制法律體系，為水污染的防治提供了有效的保障。

反觀我國的《水污染防治法》，自1984年制定以后只在1996年和2008年進行了兩次修訂，每次間隔時間長達12年，《水污染防治法實施細則》自1989年制定到2000年修改間隔11年，《水法》1988年頒布至2002年修訂，間隔14年之久。很多時候都是在問題出現甚至形勢嚴重之后才對法律進行修改，帶有明顯的滯后性，無法適應水污染形勢的變化。我國水污染防治法律體系框架雖已初步形成，但各法律法規(guī)的協(xié)調、銜接仍不通暢，缺乏有針對性的專項水法。

借鑒美國經驗，我國在水污染治理方面無疑也要隨時根據形勢加入應對新情況變化的條款，填補法律漏洞；應該在水污染治理相關法律中明確規(guī)定更加詳細的管理措施和違法責任，使法條具體化、可操作化，能在實踐中真正解決實際問題[8]。除現有的《水污染防治法》外，我國還有必要抓緊制定類似美國《安全飲用水法》的專項法規(guī)，保障飲用水的水質安全。

(二) 完善水污染防治法律的執(zhí)行機制

20世紀六七十年代以前的美國在水污染治理方面成效甚微，原因是沒有形成有效的執(zhí)行機制。1969年后，美國逐漸形成了一個權力趨于統(tǒng)一、集中的環(huán)境管理體制。聯邦環(huán)保局在水污染治理上居于最高位置，擁有優(yōu)先權和終決權，并對其他機構的環(huán)境法律法規(guī)實施情況進行監(jiān)督，在一定條件下甚至有權取代其他機構對違法行為進行制裁。其他聯邦機構，在水污染治理上要給予積極的協(xié)助配合。美國聯邦環(huán)保局直接對總統(tǒng)負責，既可直接行使環(huán)境管理權，也可把部分權力委托或授權給州和地方政府行使，但仍保留監(jiān)督權，以免出現地方上因保護自身經濟發(fā)展而放縱污染者的情況。

相比較而言，我國環(huán)境保護部門的水污染“統(tǒng)一監(jiān)督管理”權和其他有關主管部門的水環(huán)境管理權之間的關系缺乏明確、詳細和可操作的規(guī)定，對于具有威懾力的執(zhí)法手段，執(zhí)法機構并不能獨立運用，缺乏強制權。地方環(huán)保局隸屬于當地政府，水污染治理很容易在地方政府以發(fā)展經濟的借口而受到“地方保護主義”的干涉，環(huán)境執(zhí)法機構的執(zhí)法職能受到地方政府的牽制，而我國的中央行政機關一般不會越過地方行政機關行使執(zhí)法權，導致執(zhí)法權集中的缺失，執(zhí)行的效果往往會大打折扣。

治污先治政，只有進一步健全和完善我國水污染治理體制，強化執(zhí)行力度，才能在治理水污染上有所作為。為此，我國應借鑒美國上世紀六七十年代的經驗，通過立法手段擴大環(huán)保部門的職權范圍，并細化其水污染防治等方面的職能。環(huán)保行政執(zhí)法機構可以采取垂直領導的體制，對現有環(huán)境保護執(zhí)法機構進行改革，賦予其更大的治污獨立性和權威性。中央部門和地方政府應實行嚴格的問責制，將水污染防治規(guī)劃的落實情況作為主要領導干部政績考核的重要內容。

(三)強化水污染治理的違法處罰力度

強有力的法律處罰措施是震懾水污染重復發(fā)生的有效途徑。美國1972年《聯邦水污染控制法》修正案對違法者規(guī)定了嚴厲的行政、刑事與民事方面的懲罰措施。對于違法排放污染物者，處以每天10000美元的民事懲罰。對于故意或過失違反許可證條件者，可將罰款提高到每天25000美元，并處以一年以內的監(jiān)禁。對于繼續(xù)違法者，可處以最高每天50000美元的罰金或處以2年以下的監(jiān)禁，或是兩者并罰?！胺ㄈ说呢撠煾呒壜殕T”和公司一樣受到同樣的罰金和刑罰制裁。重犯，罰金加倍。故意虛報法律要求的資料也要處以罰金和監(jiān)禁。

長期以來，我國違法排污的成本大大低于其守法治污成本，因此大多數企業(yè)寧愿選擇偷排被罰也不愿花成本治理污染。在污染處置中過于依靠行政處罰，忽視民事、刑事制裁的現象很常見。行政處罰往往因為數額有限而制裁震懾力不足；民事處罰則由于涉及索賠的受害者較為弱勢，舉證能力弱而維權艱難。涉及水污染的相關刑事案件以及環(huán)境監(jiān)管失職、重大污染事故等案件匱乏。司法實踐中，民事、行政案件少得可憐，有的地方至今無一例環(huán)境公益訴訟，環(huán)保法庭似乎成了“鏡花水月”。

強有力的制裁是維護法律尊嚴不可或缺的因素。我國應當借鑒美國的歷史經驗，強化對違法排污的制裁力度，提高其違法成本。在《水污染防治法》中引入美國20世紀70年代開始實施的“按日計罰”制度，大幅提高罰款金額，使違法成本隨著違法程度的加深而相應增加；對相關責任人采取刑事處罰措施，在對排污企業(yè)處罰金的同時增加追究企業(yè)負責人刑事責任的條款，加大震懾強度，從而更好地貫徹懲罰與違法性質和程度相適應原則，促使違法者早日糾正其違法排污行為。

(四)健全水污染防治的公眾參與制度

作為政府，永遠不可能擁有足夠的執(zhí)法資源去監(jiān)測全國范圍內每一個污染源，只有充分調動社會公眾對水污染控制的參與熱情和行為意識，才能實現對違法排污行為最經濟、最有效的監(jiān)督和控制。

20世紀六七十年代，美國不僅以媒體、網絡、社區(qū)為平臺進行環(huán)保知識教育，還制定了世界上第一部《環(huán)境教育法》，以法律的手段促進并保障各級各類教育中環(huán)境教育課程的發(fā)展與實施。在美國，大眾的環(huán)保意識往往會引導政府環(huán)保法規(guī)和政策的制定。在某種程度上，美國許多環(huán)保法規(guī)的出臺主要是緣于民間壓力的推動。

公民缺乏環(huán)保意識，公眾參與渠道不暢，是造成我國水污染治理困難的重要原因之一。對照美國，我們在環(huán)境教育和引導公民參與方面都有較大差距，亟需改進和加強。在環(huán)境教育上，目前我國還未制定有關環(huán)境教育的法律法規(guī)，只在其他保護環(huán)境的法律中稍有提及。我國公民參與機制很不完善。由于缺乏暢通的渠道，公眾參與政治的效能感和積極性受挫，往往成為“沉默的大多數”[9]。現行的訴訟制度使公眾在面對水污染等造成自身環(huán)境公益受損時卻束手無策，無法通過司法程序保護環(huán)境公益。

因此，我國首先應對加強環(huán)境教育予以足夠的重視，制定環(huán)境教育法規(guī)，強化人們的環(huán)保意識，進而形成一種關注水污染、支持水治理、善用水資源的良好社會風氣。其次，應該對環(huán)境信息公開制度進行完善，并制定相應的保障措施，使公眾在參與環(huán)境影響評價時能夠了解完整的相關信息，以便做出正確的決策，也可以大大調動他們參與環(huán)境保護的積極性。此外，還應拓寬公民參與環(huán)保的途徑，通過立法授予每個公民權利，在水污染治理中引入公民訴訟制度，規(guī)定不論是直接還是間接受到水污染影響的公民，都可以去法院控告涉嫌排污的公共機構和私人公司；還可以賦予公民和環(huán)保組織權利，在環(huán)境公益受損時可以對排污者的排污行為和環(huán)保部門的行政不作為向法院提出訴訟。

(五)加強排污許可證制度治理力度

美國《水污染控制法》的各項具體法律要求主要通過NPDES 許可證加以落實，美國的多項涉水法律中都對水污染物排放許可證制度的實施做出了具體規(guī)定。同時，美國水污染控制是以嚴格的水質標準和排放限值為基礎的。美國政府以污染物控制技術為基礎，規(guī)定了一整套的排放限制，為有效控制點源對地表水體的污染提供了技術上的依據。美國聯邦環(huán)保局還根據《水污染控制法》的要求，每年對現有的標準進行審查，并依照實際需要決定是否修改這些標準，以反映工業(yè)技術或污染控制技術的最新發(fā)展。

我國的排污許可證制度主要是被作為污染物總量控制手段之一，未和水環(huán)境容量直接掛鉤，對水質標準和排放限值的重視程度不夠。相較于美國六七十年代將水質標準和排放限值標準置于聯邦法律框架之內，我國只在《水污染防治法》及其實施細則中對排放許可制度作出原則性的要求，對于水質標準和排放標準并未有強制性的具體法律規(guī)定。

借鑒美國經驗，我國應進一步強化水排污許可制度，提高該制度的可操作性和法律地位，將水質標準和排放標準納入排污許可的法律框架之內，根據水污染形勢制定有毒有害物質排放標準，及時增減和修改需氧量、微生物含量標準，改變 “宜粗不宜細”的立法模式，嚴格以技術標準控制水污染物的排放，并通過后續(xù)的持續(xù)排污許可管理在達到水環(huán)境質量管理目標的同時，促進產業(yè)技術的升級，并推動市場效益的實現。

四、結語

在水污染治理方面，盡管我國也頒布了很多環(huán)保法令，采取了很多治理措施，也取得了一定的成績，但水污染現象仍未得到有效的遏制。因此，研究與我國現階段水污染狀況類似的上世紀六七十年代美國的水污染治理政策經驗，可以給我國的水污染治理帶來諸多啟示。美國水污染治理的歷史經驗表明，水污染問題的解決不能僅靠發(fā)明一些新的治理措施、關閉一些污染源或發(fā)布一些新法令，而是應該根植于更深層次的變革中，既要從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)的改善中找方法，更要從經濟目標、社會結構和民眾意識的根本轉變上找出路，打造人水和諧共生的美好水環(huán)境，為建設社會主義生態(tài)文明奠定基礎。唯有如此，才能真正實現水清河晏的美麗中國夢。

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