王志雄

(順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院,廣東順德 528300)

行政審批制度改革的實(shí)踐探索與理論研究
——以順德行政審批制度改革試點(diǎn)為視角

王志雄

(順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院,廣東順德 528300)

行政審批制度作為行政機(jī)關(guān)對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行管理的一種手段,其設(shè)置科學(xué)與否直接關(guān)系到政府行政效能的發(fā)揮,文章以順德行政審批制度改革為視角,系統(tǒng)探討了順德行政審批制度改革的歷史背景與基本情況,理性分析了順德行政審批制度改革的特色與成效、困境與對策,藉以發(fā)揮示范效應(yīng),為我國地方政府行政審批制度改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

行政審批制度;改革;實(shí)踐探索;理論研究

行政審批制度改革是政府自上而下的一場革新,涉及到政府部門的權(quán)力調(diào)整和職能定位,審批制度作為行政機(jī)關(guān)依法對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行事先管理的一種手段與對策,在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用。但隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,改革開放步伐的深入,特別是在加入世貿(mào)組織之后,我國在更廣范圍和更深程度地參與了世界經(jīng)濟(jì)的分工與合作,這對行政審批制度提出了更高的挑戰(zhàn),現(xiàn)行行政審批制度的弊端不斷顯現(xiàn)。為了進(jìn)一步規(guī)范政府行為、轉(zhuǎn)變政府職能,適入WT0的要求,改善投資軟環(huán)境,從源頭上預(yù)防和治理腐敗,行政審批制度改革勢在必行[1]。

一、順德行政審批制度改革的背景與基本情況

行政審批制度改革的核心內(nèi)容是“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”,全面優(yōu)化或刪減現(xiàn)有的行政審批服務(wù)事項(xiàng),取消不必要的層層把關(guān)和逐級審批,實(shí)現(xiàn)“一審一核”和“即審即辦”,讓市民享受優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的行政服務(wù)。

(一)順德行政審批制度改革的歷史背景

順德縣域行政審批制度改革的背景具體歸納為三個(gè)方面:首先是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求。順德經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻的變化,市場主體要求政府能夠提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù),行政審批制度改革則成為現(xiàn)實(shí)的首要訴求;其次是鞏固與深化大部制改革的需要。順德在兩年前就啟動(dòng)了大部制改革,但隨著時(shí)間的推移,大部制的光環(huán)逐漸隱退,而大部制應(yīng)有的效力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有充分發(fā)揮出來;最后是為了貫徹落實(shí)上級政府提出的讓順德成為廣東社會建設(shè)尖兵的政治任務(wù)。行政審批制度改革在新一輪三大改革中率先推出,既肩負(fù)著滿足現(xiàn)實(shí)訴求,又承擔(dān)著為新一輪改革打頭陣、作示范的光榮任務(wù)。

(二)順德行政審批制度改革的基本情況

2010年9月7日,順德明確了構(gòu)建“區(qū)、鎮(zhèn)、村一體化”的行政服務(wù)體系,同時(shí)加快行政服務(wù)中心建設(shè),積極推進(jìn)政府服務(wù)前移等改革構(gòu)想與舉措。2011年11月11日,順德行政審批制度改革咨詢和評審委員會正式成立。2012年4月26日,廣東省政府批復(fù)同意順德率先開展商事登記制度改革試點(diǎn)工作,順德真正成為廣東省商事登記制度改革試點(diǎn)第一塊“實(shí)驗(yàn)田”。2012年4月27日,順德正式開展商事登記制度改革,通過對審批制度及其監(jiān)管體系進(jìn)行重新設(shè)計(jì)與定位,率先實(shí)行“兩分離制度”,即商事主體資格與經(jīng)營資格分離,商事主體資格登記與住所審批分離,注冊資本認(rèn)繳登記與實(shí)繳備案分離;同時(shí)積極建設(shè)商事主體信息公示平臺與并聯(lián)審批體系,認(rèn)真構(gòu)建“寬進(jìn)嚴(yán)管”的市場監(jiān)管體系。

二、順德行政審批制度改革的特色與成效

順德在省、市各級領(lǐng)導(dǎo)和部門的指導(dǎo)、支持下,結(jié)合自身改革發(fā)展需求,積極推進(jìn)符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理制度改革,著力打造法治化、國際化的營商環(huán)境。以行政審批制度改革為龍頭,以商事登記制度改革為突破口,以“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”為原則的行政審批制度改革的基礎(chǔ)性工作已基本完成,得到社會各界的廣泛關(guān)注和認(rèn)同,行政審批制度改革的特色與成效初步凸現(xiàn)。

(一)梳理審批事項(xiàng)、優(yōu)化流程,提升行政效能

行政審批制度改革將便民服務(wù)事項(xiàng)納入梳理范圍,梳理出全國縣級政府最完整的“權(quán)力清單”,通過壓減審批服務(wù)事項(xiàng)363項(xiàng)(審改后部門自行取消254項(xiàng)。2013年全區(qū)出臺兩批深化行政審批制度改革事項(xiàng)目錄,再取消優(yōu)化行政審批事項(xiàng)109項(xiàng),向社會轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)121項(xiàng),累計(jì)向鎮(zhèn)街下放536項(xiàng)行政審批,解決政府職能越位、錯(cuò)位等問題,實(shí)現(xiàn)政府職能“瘦身”,為經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展讓渡更大空間。實(shí)行行政審批服務(wù)“三集中、三到位”和“一站式”審批。對于涉及多部門的審批服務(wù)事項(xiàng)全部實(shí)行并聯(lián)協(xié)同審批,以“統(tǒng)一、聯(lián)合、集中”為原則,區(qū)審改辦遴選牽頭部門,建立“一窗受理、分段審批、限時(shí)辦結(jié)、流程監(jiān)控”的審批制度,大部分部門實(shí)現(xiàn)審批承諾時(shí)限比法定時(shí)限減少一半以上,同時(shí)對行政審批服務(wù)事項(xiàng)的收費(fèi)進(jìn)行徹底清理,逐步減少行政服務(wù)收費(fèi)事項(xiàng),真正實(shí)現(xiàn)了行政審批服務(wù)的高效化。

(二)選優(yōu)配強(qiáng)、綜合審批,全面落實(shí)“三集中三到位”制度

各部門打破思維定勢,以審批制度改革為切入點(diǎn),從促進(jìn)行政效能出發(fā),重新調(diào)整優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。重點(diǎn)突出部門的綜合審批、綜合監(jiān)督管理、綜合執(zhí)法、綜合研究,全面落實(shí)“三集中三到位”制度。區(qū)屬有審批權(quán)的13個(gè)大部門全部設(shè)立審批科,審批權(quán)向該科室集中到位;建立行政審批首席代表制,將審批監(jiān)督權(quán)向首席代表集中到位;同時(shí)實(shí)現(xiàn)審批科和首席代表向行政服務(wù)中心集中到位;選優(yōu)配強(qiáng)窗口人員,各單位要積極選派后備干部或優(yōu)秀年輕干部進(jìn)駐審批窗口鍛煉,全面完善區(qū)屬大部門的職能定位,重組大部門組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,推動(dòng)大部制改革從量變到質(zhì)變。

(三)社會參與,共同治理,民眾參政議政

鼓勵(lì)民眾參與社會管理,認(rèn)真規(guī)范社會組織的發(fā)展,逐步發(fā)揮社會組織在公共事物管理與公共服務(wù)中的作用。政府職能部門加大向社會簡政放權(quán)力度,規(guī)范放權(quán)行為,區(qū)審改辦聯(lián)合區(qū)法制、編制、財(cái)政等職能部門對轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的承接主體、轉(zhuǎn)移具體條件、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理等事項(xiàng)進(jìn)行審查與評估,對達(dá)到放權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)按照政府采購的方式擇優(yōu)確定承接組織;與此同時(shí)加強(qiáng)評估監(jiān)督,積極構(gòu)建社會組織承接管理服務(wù)事項(xiàng)的評估監(jiān)督機(jī)制;加強(qiáng)對社會組織的資質(zhì)審查、跟蹤指導(dǎo)、服務(wù)協(xié)調(diào)和績效評估,及時(shí)總結(jié)分析社會化管理試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施情況,研究制定事項(xiàng)轉(zhuǎn)移的長效機(jī)制,發(fā)現(xiàn)社會組織履行職能不到位的,應(yīng)及時(shí)做出調(diào)整,并追究相應(yīng)責(zé)任。

(四)拓寬受理渠道,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)

建設(shè)覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)、村的一體化通用審批系統(tǒng)及實(shí)時(shí)電子監(jiān)察系統(tǒng),通過電子政務(wù)手段檢驗(yàn)審批改革成果,優(yōu)化審批流程,提高審批效率,大力推進(jìn)信息化服役,盡最大努力方便群眾和企業(yè)辦事。全面啟用網(wǎng)上審批服務(wù),進(jìn)一步拓寬審批受理渠道,分流申請人群,通過網(wǎng)絡(luò)為市民提供全天候的審批服務(wù)。

(五)健全法律、完善監(jiān)管,優(yōu)化營商環(huán)境

行政審批制度改革的主要目標(biāo)是打造法治化、國際化的營商服務(wù)環(huán)境。順德區(qū)以商事登記制度改革為突破口,探索建設(shè)符合國際慣例的、寬入嚴(yán)管的市場監(jiān)管長效機(jī)制。目前在三方面實(shí)現(xiàn)突破:一是商事主體資格和經(jīng)營資格相對分離;二是注冊資本從“實(shí)繳制”向“認(rèn)繳制”轉(zhuǎn)變;三是采取住所和經(jīng)營場所各自獨(dú)立的登記管理方式,系統(tǒng)解決企業(yè)注冊難、投資難問題。實(shí)現(xiàn)“一表登記,三證(營業(yè)執(zhí)照、機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證)同發(fā)”,進(jìn)一步激發(fā)市場和社會的能動(dòng)性和創(chuàng)造力。同時(shí),更加注重加大后續(xù)監(jiān)管工作力度,重點(diǎn)從建立行政審批標(biāo)準(zhǔn)體系、法制司法配套體系、社會誠信自律體系、市場監(jiān)管保障體系四個(gè)方面著手,完善市場監(jiān)管法治格局。

三、深化行政審批制度改革的困境與對策

行政審批制度改革是行政體制改革的突破口,涉及政府部門職能定位、權(quán)力配置、利益平衡[2]。順德行政審批制度改革方案醞釀時(shí)間比較長,方案的理念設(shè)計(jì)吸收了國內(nèi)外行政審批制度改革的最新研究成果,方案的內(nèi)容借鑒國內(nèi)外同時(shí)聘請行政審批制度改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),其總體思路是以創(chuàng)新與突破為特色、以提高群眾的滿意度為目標(biāo)、以其他各項(xiàng)配套改革聯(lián)動(dòng)為支撐,最終構(gòu)建服務(wù)型政府。

(一)深化行政審批制度改革的困境

1.制度改革與利益糾結(jié)之困。審批制度是國家行政機(jī)關(guān)對社會資源分配的一種行政行為和手段,是有行政審批權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)和有關(guān)政策,以書面證照等方式允許相對人從事某種行為,確認(rèn)某種權(quán)利,授予某種資格的行為,包括審批、核準(zhǔn)、許可、審定、認(rèn)證、資質(zhì)評定等行為[3]。審批制度改革即意味著政府職能部門要放權(quán),其利益必然受到?jīng)_擊,政府職能部門在進(jìn)行改革時(shí)往往更多地是考慮自己部門利益,這種利益糾結(jié)使他們對行政審批制度改革缺乏熱情與動(dòng)力。因此,審批制度改革必須正視制度改革與利益糾結(jié)之困,這是行政審批制度改革的共性困境。

2.數(shù)量精減與質(zhì)量提升之困。行政審批制度改革一般都會把取消和調(diào)整審批項(xiàng)目的數(shù)量作為改革成功的重要標(biāo)志,當(dāng)前順德行政審批制度改革也不例外。順德審批制度改革的對象為當(dāng)前行政審批服務(wù)的事項(xiàng),主要包括主要行政許可、非許可類審批、便民服務(wù)事項(xiàng)三類,通過清理、匯總、公示三階段進(jìn)行數(shù)量精減。政府部門為了顯示改革力度都規(guī)定了一個(gè)減項(xiàng)的比例數(shù),但實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)是不是能使行政審批制度改革有根本的改觀呢?不可否認(rèn),行政審批改革是要而且必須要減少過多過濫的行政審批項(xiàng)目,但是衡量改革成功的關(guān)鍵不在于減少行政審批項(xiàng)目的數(shù)量,而在于看減少了什么樣的行政審批項(xiàng)目以及減少行政審批項(xiàng)目的質(zhì)量[4]。順德政府職能部門與街鎮(zhèn)行政審批制度改革必須正視數(shù)量精減與質(zhì)量提升之困境,不能把評估檢查、績效考核的目光僅停留在數(shù)量精減之上,更應(yīng)注重質(zhì)量的提升。

3.流程規(guī)范與靈活兼顧之困。順德行政審批制度改革在流程規(guī)范上以打破“以職能部門為中心”的空間分散、環(huán)節(jié)多、時(shí)限長、效率低的傳統(tǒng)行政審批流程,建立“以公眾為中心”的高效、透明、低成本行政審批流程為工作目標(biāo),以清理審批要件、精簡審批環(huán)節(jié)、合理確定與壓縮審批時(shí)限、設(shè)計(jì)并聯(lián)、協(xié)同審批流程為路徑,力爭根據(jù)“一事項(xiàng)一流程”原則,實(shí)現(xiàn)“一審一核”、“即審即辦”,建立“一窗受理、分段審批、限時(shí)辦結(jié)、流程監(jiān)控”的并聯(lián)、協(xié)同審批制度。這種頂層設(shè)計(jì)對于規(guī)范審批行為、優(yōu)化流程、完善程序性制度建設(shè)具有特別重要的意義。但是,流程規(guī)范與靈活性兼顧也應(yīng)納入思考范圍,特別是要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)流程全面規(guī)范合理,頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐操作難免產(chǎn)生困境。

4.機(jī)構(gòu)設(shè)置與隊(duì)伍精簡之困。簡政放權(quán),推動(dòng)社會組織參與行政審批管理工作,其重要舉措是設(shè)立行政服務(wù)中心、創(chuàng)設(shè)法定機(jī)構(gòu)。順德行政審批制度改革的重要措施是設(shè)立行政服務(wù)中心,借鑒與移植新加坡、香港的某些做法創(chuàng)設(shè)法定機(jī)構(gòu),而當(dāng)前行政服務(wù)中心與法定機(jī)構(gòu)的管理體制主要有行政編制型和事業(yè)編制型兩種。順德區(qū)主體公務(wù)員人數(shù)在大部制改革前后保持在1000至1100左右,但近些年雇員人數(shù)新增不少,簡政放權(quán),順德主體公務(wù)員人數(shù)未精簡;設(shè)置機(jī)構(gòu),雇員人數(shù)卻在增加,機(jī)構(gòu)設(shè)置與隊(duì)伍精簡之困也不容忽視。

5.簡政放權(quán)與監(jiān)管完善之困。順德行政審批制度改革經(jīng)過了整整一年的醞釀發(fā)酵,改革才進(jìn)入“簡政放權(quán)”的實(shí)質(zhì)性操作階段,法定機(jī)構(gòu)是承接政府轉(zhuǎn)移職能的重要主體,法定機(jī)構(gòu)均建立和完善了以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu),在機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立決策、監(jiān)督與執(zhí)行既相互分離又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。理事會是決策層的組織形式,理事會設(shè)立專門委員會,為理事會決策提供專業(yè)意見和建議。

(二)深化行政審批制度改革的對策

1.明確目標(biāo)定位、合理價(jià)值取向。行政審批制度改革的核心內(nèi)容是“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”,在明確“大部制、小政府、大社會、好市場”的目標(biāo)定位基礎(chǔ)上,應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)合理的價(jià)值取向。即以市場化為導(dǎo)向、社會分權(quán)化為支撐、法治化為依歸,績效化為目標(biāo)。市場化價(jià)值取向具體是指遵循市場優(yōu)先的原則,發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用;社會分權(quán)化價(jià)值取向是指將政府集中的部分權(quán)力分散給市場、社會,通過各種市場主體之間的競爭,提高公共服務(wù)的水平;法治化價(jià)值取向是指注重法制建設(shè),使行政審批的行為有法可依,使監(jiān)督行為有據(jù)可依;績效化取向是指引進(jìn)企業(yè)的管理手段和方法,對行政審批的事項(xiàng)和行政審批改革的成果象企業(yè)一樣進(jìn)行績效評估,以提高行政審批及其改革的效果與質(zhì)量。

2.精減審批數(shù)量、提升審批質(zhì)量。減量型改革模式是當(dāng)前行政審批制度改革的根本特點(diǎn),但改革的目標(biāo)如果僅定位于數(shù)量的精減,審批制度改革真正目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此科學(xué)界定順德行政審批制度改革的對象:行政許可、非許可類審批、便民服務(wù)事項(xiàng)的基礎(chǔ)上,一方面要通過清理、匯總、公示三階段進(jìn)行數(shù)量精減,完成政府考核的預(yù)期目標(biāo);另一面更要關(guān)注減少了什么樣的行政審批項(xiàng)目以及減少行政審批項(xiàng)目的質(zhì)量,是否真正實(shí)現(xiàn)了該減的已減,該放權(quán)的已放權(quán),從而全面提升行政審批的質(zhì)量。

3.規(guī)范審批行為、優(yōu)化審批流程。行政審批制度改革在全面落實(shí)審批權(quán)向科室集中;審批監(jiān)督權(quán)向首席代表集中;審批服務(wù)科和首席代表向行政服務(wù)中心集中后,首先要進(jìn)一步規(guī)范行政審批行為,按照公開、公平、公正、高效的原則,逐步把行政審批納入規(guī)范化、制度化的軌道;其次是根據(jù)行政審批項(xiàng)目的性質(zhì)、特征和難易程度,設(shè)定審批流程,做到行政審批的要件、流程和裁量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化。行政服務(wù)中心和法定機(jī)構(gòu)對具有共性的審批行為進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范,對各職能部門制定的審批流程要以科學(xué)、合理、高效為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步的檢驗(yàn)與優(yōu)化,切實(shí)提高行政效率。

4.加強(qiáng)法制建設(shè)、強(qiáng)化制度保障。法律與制度建設(shè)是行政審批制度改革的依歸與保障,要保證行政審批制度改革的高效有序進(jìn)行,法律制度建設(shè)是關(guān)鍵。對行政審批程序尚不完善的問題、內(nèi)外監(jiān)管制度構(gòu)建問題等方面急待加強(qiáng),積極探索專業(yè)性和完整性相結(jié)合的制度建設(shè)之路,努力構(gòu)建一套完整的、綜合的、協(xié)調(diào)的程序性制度,是當(dāng)前順德經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求。

5.健全監(jiān)管機(jī)制、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。判定行政審批制度改革成功的標(biāo)準(zhǔn)不能僅從取消了多少審批項(xiàng)目,放多少權(quán)力來考慮,也應(yīng)從改革的長遠(yuǎn)效益及公共服務(wù)質(zhì)量來進(jìn)行評價(jià)。為了加強(qiáng)對審批事項(xiàng)的后續(xù)監(jiān)管,不斷健全監(jiān)管機(jī)制、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任十分重要。順德行政審批制度改革實(shí)行首問負(fù)責(zé)制、投訴舉報(bào)制,建立行政審批責(zé)任追究制度,確保審批“提速不越軌、加快不違規(guī)”。

行政審批制度是一柄“雙刃劍”,一方面,行政審批是行政機(jī)關(guān)對市場失靈、社會自律不足采取的必要干預(yù),在預(yù)防危險(xiǎn)、保障安全,分配稀缺資源,提升市場主體風(fēng)險(xiǎn)抵御能力等方面發(fā)揮著重要作用。另一方面,行政審批作為前置性的管理手段,如果過濫,也會影響社會活力和市場創(chuàng)造力,增加市場主體經(jīng)營成本、甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展[5]。因此,行政審批制度改革應(yīng)抓住機(jī)遇,充分學(xué)習(xí)與借鑒國內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合地方實(shí)際情況,以“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”為核心內(nèi)容,不斷提升行政效率,構(gòu)建服務(wù)型政府,促進(jìn)社會協(xié)同治理,最終構(gòu)建職權(quán)合理、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、便民高效、公開順暢、共管共治、監(jiān)督到位的行政審批服務(wù)體系。

[1]蘇潮歆.廣東省行政審批制度改革:問題與對策[J].廣東經(jīng)濟(jì), 2004(8):52-54.

[2]陳奇星,吳津.行政審批制度改革:浦東的實(shí)踐和思考[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2011(3):33-40.

[3]蔡林慧.我國行政審批制度改革現(xiàn)狀及難點(diǎn)分析[J].南京師大學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2003(6):32-38.

[4]吳盛光.行政審批制度改革的特點(diǎn)、困境與治理[J].大連干部學(xué)刊,2009(10):33-36.

[5]應(yīng)松年.行政審批制度改革:反思與創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)前沿,2012 (5):48-55.

Practical Exploration and Theoretical Research of the Reform of Administrative Examination and Approval System——with example of the experimentation at Shun De

WANG Zhi-xiong
(Shun De Polytechnic College,Shun De,Guangdong 528300,China)

The administrative examination and approval system,as a means of administrative management of social and economic affairs,whether it is scientific or not is directly related to the government administrative efficiency.With the example of the reform experiment at Shunde,the thesis probes into the historical background and the basic situation about the Reform of Administrative Examination and Approval Systerm in Shun De,and rationally analyses the characteristics and efficiency, predicament and countermeasures of Shun De reform,in order to achieve a demonstrative effect and provide experiential reference for China's administrative examination and approval system reform at the level of local government.

administrative examination and approval system;reform;practical exploration;theoretical research

D630.1

A

1672-934X(2014)02-0091-04

2014-02-15

王志雄(1971-),男,湖南衡陽人,副教授,中南大學(xué)法學(xué)院博士生,主要從事民商法、思想政治教育研究。