關(guān)于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制的若干思考

俞 燕

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

關(guān)于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制的若干思考

俞 燕

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

我國(guó)現(xiàn)對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)采取“多頭分層”監(jiān)管模式，但是，監(jiān)管主體缺乏專業(yè)性且監(jiān)管力量不足、監(jiān)管主體不獨(dú)立、監(jiān)管權(quán)配置不充分等問(wèn)題突出。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制的核心問(wèn)題是監(jiān)管權(quán)的配置。監(jiān)管權(quán)的縱向配置涉及中央和地方之間的關(guān)系。監(jiān)管權(quán)的橫向配置涉及監(jiān)管主體的選擇。本文建議將準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)下放至地方政府，由省級(jí)政府成立具有獨(dú)立性的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，以完善準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)；監(jiān)管體制；監(jiān)管權(quán)；地方金融獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

一、引 言

近年來(lái)，一類從事資金融通業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)倍受社會(huì)關(guān)注，其不受金融監(jiān)管當(dāng)局直接監(jiān)管，而是由政府有關(guān)部門(mén)實(shí)施監(jiān)管。這類機(jī)構(gòu)在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是緩解小微企業(yè)融資難方面發(fā)揮了積極的作用，常被稱作“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”，現(xiàn)階段主要有小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司①按照監(jiān)管部門(mén)的不同，中國(guó)的融資租賃公司可以分為三類：金融租賃公司、內(nèi)資試點(diǎn)類融資租賃公司和外商投資類融資租賃公司。融資租賃公司由銀監(jiān)會(huì)審批設(shè)立，內(nèi)資試點(diǎn)類融資租賃公司由商務(wù)部和國(guó)家稅務(wù)總局審批設(shè)立，外商投資類融資租賃公司由商務(wù)部審批設(shè)立?？杉{入“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”范疇的是后兩類融資租賃公司，金融租賃公司是持牌金融機(jī)構(gòu)。、商業(yè)保理公司等。金融學(xué)認(rèn)為，凡是專門(mén)從事貨幣信用活動(dòng)的中介組織，均可稱金融機(jī)構(gòu)。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)是金融機(jī)構(gòu)，但因其現(xiàn)行監(jiān)管主體不是金融監(jiān)管當(dāng)局，而未持有金融牌照。

準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)作為正規(guī)金融的有益補(bǔ)充，有著巨大的發(fā)展空間，但仍存在較大問(wèn)題。比如，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)間存在風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，雖然目前影響較為有限，但未來(lái)有增加趨勢(shì)。又如，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)易發(fā)生違法違規(guī)行為。小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)超越經(jīng)營(yíng)范圍，提供民間融資中介服務(wù)；資金費(fèi)率高，超過(guò)規(guī)定限制；資金流向規(guī)避宏觀調(diào)控（陳太玉等，2012）［1］。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管薄弱，現(xiàn)有監(jiān)管政策之間存在一定沖突（何一峰等，2011）［2］。關(guān)于其監(jiān)管體制，各界討論較多且分歧較大。有觀點(diǎn)認(rèn)為，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管有三種路徑選擇：一是將其升級(jí)為金融機(jī)構(gòu)，納入金融監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管范疇；二是由地方政府履行監(jiān)管職能；三是采用“委托監(jiān)管”，將監(jiān)管責(zé)任委托給具有專業(yè)資質(zhì)的單位實(shí)施監(jiān)管（王玉晨，2012）［3］。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該采用“分散審批、統(tǒng)一監(jiān)管”模式，行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、退出審批，由人民銀行進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管（何子杰等，2013）［4］。本文試從準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制的缺陷入手，對(duì)監(jiān)管體制的核心問(wèn)題，即監(jiān)管權(quán)應(yīng)該如何配置進(jìn)行重點(diǎn)剖析，并提出相關(guān)建議，以期完善準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

二、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制現(xiàn)狀及缺陷

現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)采取“多頭分層”監(jiān)管模式，實(shí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體均為金融監(jiān)管當(dāng)局之外的政府部門(mén)①雖然金融監(jiān)管當(dāng)局制定小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管規(guī)則，但并不實(shí)施準(zhǔn)入、退出、日常監(jiān)管，且不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置等監(jiān)管責(zé)任，故并非準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體。，中央、地方共同監(jiān)管與地方政府完全監(jiān)管并存。總體上，監(jiān)管權(quán)多由地方政府行使，監(jiān)管責(zé)任也多由地方政府承擔(dān)（見(jiàn)表1）。小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管主體明確為地方政府指定部門(mén)；商業(yè)保理公司的監(jiān)管主體多為試點(diǎn)地區(qū)商務(wù)主管部門(mén)。即使對(duì)典當(dāng)行的監(jiān)管，商務(wù)部也在2012年出臺(tái)的《典當(dāng)行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》中進(jìn)一步強(qiáng)化了屬地管理責(zé)任，下放了典當(dāng)設(shè)立審批權(quán)，實(shí)行“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則。被賦予監(jiān)管責(zé)任的省級(jí)政府則有進(jìn)一步下放監(jiān)管權(quán)以及依托外部力量共同監(jiān)管的思路。

現(xiàn)行監(jiān)管體制下，對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管取得了一定成效，但距離有效監(jiān)管目標(biāo)還有較大差距。隨著準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，現(xiàn)行監(jiān)管體制的掣肘凸顯：

第一，監(jiān)管主體欠缺專業(yè)性且監(jiān)管力量不足。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體現(xiàn)的是政府的監(jiān)管職能。政府監(jiān)管與一般行政管理相比，最大的區(qū)別在于專業(yè)性不同。一般行政管理專業(yè)化程度有限，但政府監(jiān)管因側(cè)重于對(duì)某些經(jīng)濟(jì)或科技知識(shí)程度較高行業(yè)的專門(mén)治理而有更高的專業(yè)性要求。比如，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的初衷，即是政府在面對(duì)工業(yè)社會(huì)產(chǎn)生的大量問(wèn)題時(shí)，能夠及時(shí)反饋和能動(dòng)應(yīng)對(duì)。只有授予這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)特殊權(quán)力，并讓它高度專業(yè)化運(yùn)作，才能解決當(dāng)代社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的各類復(fù)雜多變的問(wèn)題［5］。監(jiān)管的高度專業(yè)性要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)配備的監(jiān)管人員具有金融、法律、財(cái)務(wù)等專業(yè)知識(shí)背景。但是準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)監(jiān)管主體均為傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)，之前并不涉及金融監(jiān)管領(lǐng)域，在人員配置上無(wú)法適應(yīng)金融專業(yè)監(jiān)管的要求。這就導(dǎo)致監(jiān)管淪為形式審查和“走流程”，更勿論其風(fēng)險(xiǎn)管理功能。近年來(lái)部分準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)已經(jīng)說(shuō)明了這一點(diǎn)。此外，有限的監(jiān)管資源與日益繁重的監(jiān)管工作之間的矛盾凸顯，監(jiān)管力量嚴(yán)重缺乏。

第二，監(jiān)管主體不獨(dú)立。獨(dú)立性是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的普遍特征。與傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)相比，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政治色彩較弱，理想的模式是“具有專業(yè)技能的人在不受政治家或行業(yè)說(shuō)客不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)下貫徹政策、獨(dú)立管理，并按照特定的運(yùn)行規(guī)則對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)”［6］。英文中與監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的詞是“Regulatory Agencies”或者“Independent Regulatory Agencies”（獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)），可見(jiàn)獨(dú)立性之于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要性。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性有三方面的含義：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政治；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政；三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于利益集團(tuán)［5］。現(xiàn)階段，傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)作為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體既不獨(dú)立于政治，也未實(shí)現(xiàn)與宏觀政策制定部門(mén)適度分離。比如，地方金融辦的主要職能之一是政策擬定，包括擬定促進(jìn)金融服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的措施等宏觀政策①詳見(jiàn)各地方金融辦的官方網(wǎng)站。，該定位使其很難獨(dú)立履行準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管這一微觀監(jiān)管職責(zé)。加之監(jiān)管主體專業(yè)性的缺乏，在監(jiān)管決策時(shí)會(huì)傾向于依靠準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)提供的建議和信息，導(dǎo)致監(jiān)管俘獲。

第三，監(jiān)管權(quán)配置不充分。監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要通過(guò)制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并按照相對(duì)剛性的行政程序執(zhí)行監(jiān)管權(quán)以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的。金融監(jiān)管權(quán)有狹義和廣義之分。狹義的金融監(jiān)管權(quán)包括八項(xiàng)內(nèi)容：市場(chǎng)準(zhǔn)入審批權(quán)、市場(chǎng)退出監(jiān)管權(quán)、制定被監(jiān)管對(duì)象的審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則并監(jiān)督其遵守的權(quán)力、檢查稽核權(quán)、獲取金融信息權(quán)、處罰權(quán)、危機(jī)處理權(quán)、金融市場(chǎng)調(diào)控權(quán)。廣義的金融監(jiān)管權(quán)除上述權(quán)限外還包括準(zhǔn)立法權(quán)，即規(guī)章、業(yè)務(wù)命令和政策的制定權(quán)，以及準(zhǔn)司法權(quán)，比如查詢銀行賬戶、搜查辦公室以及現(xiàn)場(chǎng)拘留當(dāng)事人等權(quán)力［7］。在不同國(guó)家（地區(qū)），監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限并不一致。在美國(guó)等監(jiān)管體制成熟的國(guó)家（地區(qū)），監(jiān)管機(jī)構(gòu)集“行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)”于一身。相比之下，我國(guó)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體因?qū)傩姓C(jī)關(guān)，其監(jiān)管權(quán)與傳統(tǒng)行政權(quán)的區(qū)別并不明顯；且因法律制度缺位而缺少處罰權(quán)等重要監(jiān)管權(quán)限。此外，部分監(jiān)管主體行使市場(chǎng)準(zhǔn)入審批權(quán)欠缺正當(dāng)性②比如，對(duì)于小額貸款公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立審批，本質(zhì)上是違反行政許可法的，因?yàn)楦鶕?jù)行政許可法的規(guī)定，低效力級(jí)別的規(guī)范性文件不能設(shè)定行政許可。。監(jiān)管權(quán)配置不充分大大降低了監(jiān)管的威懾力，影響了監(jiān)管效果。

實(shí)踐表明，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)行監(jiān)管體制已不能適應(yīng)新形勢(shì)下有效監(jiān)管要求。監(jiān)管體制的核心問(wèn)題是監(jiān)管權(quán)的配置。從管理角度，監(jiān)管權(quán)的配置包括縱向配置和橫向配置，可以從橫向和縱向這兩個(gè)維度來(lái)探討準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制的完善路徑。

三、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的縱向配置

監(jiān)管權(quán)的縱向配置涉及中央和地方的關(guān)系，即集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方金融監(jiān)管權(quán)的配置一直是討論的熱點(diǎn)。金融監(jiān)管權(quán)，是一種公權(quán)力，公權(quán)力的劃分由一國(guó)的國(guó)家制度決定。一般而言，在聯(lián)邦制國(guó)家，由于各州（加盟國(guó)）擁有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，地方政府相應(yīng)的有更多的金融監(jiān)管權(quán)。而在單一制國(guó)家，中央政府集權(quán)導(dǎo)致金融監(jiān)管權(quán)也集中于中央。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在單一制國(guó)家，分權(quán)監(jiān)管會(huì)造成監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)，阻擾全國(guó)性統(tǒng)一的金融市場(chǎng)的形成。有學(xué)者還提出，賦予地方政府金融監(jiān)管權(quán)有可能引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，中央政府無(wú)法擺脫最后責(zé)任者的尷尬地位［8］。

事實(shí)上，金融監(jiān)管權(quán)分權(quán)趨勢(shì)日益明顯，地方政府在金融監(jiān)管尤其是地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的話語(yǔ)權(quán)在加大。比如，2003年農(nóng)村信用社改革，中央賦予省級(jí)政府監(jiān)管權(quán)，強(qiáng)調(diào)地方政府應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)村信用社第一監(jiān)管人的職責(zé)。雖然這一分權(quán)安排因?yàn)榇嬖谥醒氡O(jiān)管層和地方監(jiān)管層權(quán)責(zé)不對(duì)稱等問(wèn)題而倍受詬病，但無(wú)疑將“改變以往中央政府作為唯一的監(jiān)管主體和金融風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的地位，激勵(lì)地方政府的監(jiān)管積極性，改變地方干預(yù)金融零成本的歷史，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)地方化和監(jiān)管責(zé)任地方化的有機(jī)結(jié)合”［7］。

從準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管框架，特別是小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司監(jiān)管權(quán)的制度安排中不難看出，中央對(duì)于這兩類機(jī)構(gòu)采用了與農(nóng)村信用社相似的分權(quán)安排，即將部分監(jiān)管權(quán)下放至地方政府，且下放的權(quán)力更大①在農(nóng)村信用社的監(jiān)管分權(quán)安排中，銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)不僅包括根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)制定監(jiān)管規(guī)章制度，而且包括機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、終止及業(yè)務(wù)范圍、高管人員任職等行政審批，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、違法違規(guī)行為的處置等具體監(jiān)管工作。省級(jí)政府的職責(zé)則包括研究決策當(dāng)?shù)匦庞蒙绺母锏姆结樥?、?duì)農(nóng)信社業(yè)務(wù)及管理行為進(jìn)行合法合規(guī)檢查、指導(dǎo)農(nóng)信社省級(jí)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行自律性管理以及對(duì)其實(shí)施干部人事管理、黨委管理等。。中央政府將包括市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、退出監(jiān)管、日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置等大部分監(jiān)管權(quán)賦予了省級(jí)政府，中央政府基本只保留規(guī)則制定權(quán)。如果將金融監(jiān)管視為一個(gè)連續(xù)、循環(huán)的過(guò)程，由市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、日常運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)處置以及市場(chǎng)退出等要素和環(huán)節(jié)組成［9］，那么，對(duì)于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管整體而言，地方政府已經(jīng)承擔(dān)了監(jiān)管鏈條上的絕大部分職責(zé)。

有學(xué)者基于部分準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)、地方政府監(jiān)管不到位等理由，建議將小額貸款公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出、日常監(jiān)管等納入金融監(jiān)管當(dāng)局等中央監(jiān)管層級(jí)，筆者對(duì)此持否定觀點(diǎn)。

首先，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)、地方政府監(jiān)管不到位并不一定需要提高監(jiān)管層級(jí)，關(guān)鍵要找出沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的原因和制約因素所在。如上文所述，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)未能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，部分是由于現(xiàn)行監(jiān)管主體欠缺專業(yè)性、監(jiān)管資源不足。要解決這一問(wèn)題，既可以選擇由相對(duì)專業(yè)的金融監(jiān)管部門(mén)實(shí)施監(jiān)管，也可以采用加強(qiáng)現(xiàn)行監(jiān)管主體的專業(yè)人員配置等其他方法。

其次，提高監(jiān)管層級(jí)并不一定有助于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。根據(jù)監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論，如果以C來(lái)代表監(jiān)管集權(quán)程度，則C=C（D，I，A，P，O），即監(jiān)管集權(quán)程度（C）與金融機(jī)構(gòu)種類的多樣性（D）、金融市場(chǎng)的一體化程度（I）、監(jiān)管地域的面積（A）以及政治體制的集權(quán)程度（P）有關(guān)，O為其他因素。一般地，金融機(jī)構(gòu)種類越多，監(jiān)管的合理集權(quán)程度越低；金融市場(chǎng)的一體化程度越高，監(jiān)管的合理集權(quán)程度也越高；監(jiān)管的地域面積越大，監(jiān)管的合理集權(quán)程度越低；政治體制的集權(quán)程度越高，監(jiān)管的合理集權(quán)程度也越高；其他因素包括監(jiān)管者競(jìng)爭(zhēng)的需要、對(duì)監(jiān)管者監(jiān)管的需要等，應(yīng)當(dāng)具體分析［8］。根據(jù)該理論，隨著金融深化和金融創(chuàng)新，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)種類增加，監(jiān)管的合理集權(quán)程度將降低，中央有必要將部分金融監(jiān)管權(quán)下放至地方，以避免中央有限的監(jiān)管資源與日益增加的監(jiān)管需求之間的矛盾。

與中央監(jiān)管資源的有限性相反，地方政府實(shí)施監(jiān)管具有天然的優(yōu)勢(shì)，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)并提高監(jiān)管效率：第一，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量多、分布廣，由地方政府實(shí)施監(jiān)管，可以減輕中央政府的負(fù)擔(dān)，中央可以將更多的金融監(jiān)管資源集中于處理涉及金融安全、金融穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)和事件。當(dāng)然，此做法的前提是地方政府監(jiān)管的對(duì)象不會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，如果是系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，則無(wú)疑應(yīng)由中央或者會(huì)同中央監(jiān)管層共同實(shí)施監(jiān)管。第二，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)與地方政府距離較近，地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)氐慕鹑谛枨蠛蜏?zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的利益訴求，有利于作出適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的監(jiān)管決策。正如美國(guó)學(xué)者特里希（Richard W.Tresch）的偏好誤識(shí)理論指出的，中央政府對(duì)全體社會(huì)公民消費(fèi)偏好的認(rèn)識(shí)并非是沒(méi)有誤差的，由于中央政府與地方政府所轄居民之間距離甚遠(yuǎn)，阻礙信息的傳遞，導(dǎo)致信息失真，因此不可能依靠中央政府來(lái)處理所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，必須把決策權(quán)賦予那些最熟悉特定情況的行為人［10］。地方政府則可以根據(jù)轄區(qū)金融需求設(shè)計(jì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)則，根據(jù)市場(chǎng)飽和程度制定準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻以避免惡性競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)不足，根據(jù)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況適時(shí)調(diào)整審慎監(jiān)管指標(biāo)等，在準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)及時(shí)予以處置。第三，有利于提高政府的監(jiān)管效能。由地方政府行使包括市場(chǎng)準(zhǔn)入審批在內(nèi)的各項(xiàng)監(jiān)管權(quán)，將大大縮減審批時(shí)限，提高效率，避免審批拖延不決。此外，地方政府可以減少向中央政府的請(qǐng)示、報(bào)告等繁雜事務(wù)，從而節(jié)減行政成本，提高效率。第四，有利于制度創(chuàng)新。地方政府監(jiān)管政策和制度安排，是準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)投資者投資決策的重要考慮因素。在實(shí)行市場(chǎng)自由準(zhǔn)入的情況下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博（Charles Tiebout）的“以腳投票”機(jī)制將會(huì)發(fā)生作用，這將導(dǎo)致地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，有利于制度創(chuàng)新和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)良性發(fā)展。

四、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的橫向配置

在監(jiān)管權(quán)的橫向配置方面，現(xiàn)行監(jiān)管采取多頭模式，由不同監(jiān)管主體對(duì)不同類型的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行監(jiān)管。鑒于監(jiān)管體制越復(fù)雜，監(jiān)管套利和“競(jìng)次”風(fēng)險(xiǎn)就越大，筆者認(rèn)為可以嘗試簡(jiǎn)化監(jiān)管體制，構(gòu)建準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的單頭模式，即由省級(jí)政府成立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有類型的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。

第一，監(jiān)管機(jī)制簡(jiǎn)單，有利于整合監(jiān)管資源，降低監(jiān)管成本。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)專業(yè)化、細(xì)分化的定位決定了其業(yè)務(wù)模式相對(duì)簡(jiǎn)單，采用單頭模式可以達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)，且較為高效，避免功能監(jiān)管的多頭監(jiān)管、監(jiān)管銜接等問(wèn)題。

第二，有利于形成統(tǒng)一的監(jiān)管尺度。單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管便于積累監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)，而且對(duì)于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、產(chǎn)品創(chuàng)新能及時(shí)做出反饋。

第三，是監(jiān)管“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)控股集團(tuán)”的需要。實(shí)踐中，越來(lái)越多的企業(yè)涉足多類型準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。這些企業(yè)已經(jīng)由傳統(tǒng)實(shí)業(yè)實(shí)現(xiàn)向金融領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型或者正意欲轉(zhuǎn)型，可以稱之為“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)控股集團(tuán)”。以上海市為例，近120家小額貸款公司中，至少有三分之一小額貸款公司的發(fā)起人還同時(shí)涉足其他類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)?！皽?zhǔn)金融機(jī)構(gòu)控股集團(tuán)”由于規(guī)模較大，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生的負(fù)面影響也相對(duì)較大。防止其利用不同平臺(tái)騰挪資金、超范圍經(jīng)營(yíng)是監(jiān)管的重點(diǎn)。在單頭監(jiān)管模式下，可以掌握該類企業(yè)的整體資金流向，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)情形，預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，地方政府正就準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的單頭監(jiān)管模式進(jìn)行有益嘗試。2013年1月，溫州市人民政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方金融監(jiān)管工作的實(shí)施意見(jiàn)》（溫政發(fā)〔2013〕28號(hào)），采用“審監(jiān)分離”的思路，規(guī)定市地方金融管理局是小額貸款公司、民間資本管理公司、民間借貸服務(wù)中心、融資性擔(dān)保公司、非融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、股權(quán)投資企業(yè)、各類投資（咨詢、管理）企業(yè)和寄售行等地方金融相關(guān)市場(chǎng)主體的監(jiān)管部門(mén)①http：//www.wenzhou.gov.cn/art/2013/1/14/art_4788_147.htm l。。雖然從金融監(jiān)管的鏈條來(lái)看，溫州市地方金融管理局受制于現(xiàn)有制度安排，其監(jiān)管權(quán)能多集中在日常運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置等后半段，但這一制度設(shè)計(jì)本身已反映溫州市政府對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的思路。

2013年12月，山東省人民政府發(fā)布《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見(jiàn)》（魯政發(fā)〔2013〕28號(hào)），確定在市縣兩級(jí)建立地方金融監(jiān)督管理局，并明確其監(jiān)管范圍為“中央駐魯金融監(jiān)管部門(mén)法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動(dòng)，包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理機(jī)構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型金融組織和權(quán)益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場(chǎng)所”，并提出實(shí)現(xiàn)地方金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理目標(biāo)，積極推進(jìn)融資租賃、典當(dāng)、拍賣(mài)、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸口管理②參見(jiàn)《解讀〈山東省人民政府關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見(jiàn)〉》，http：//www.jimo.gov.cn/government/inc/listben.asp？id= 168892&webid=74&zwgk=&videos=。。雖然市縣能否勝任地方金融監(jiān)管這一職能仍有待實(shí)踐檢驗(yàn)，但山東省政府支持將各類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)由單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的思路無(wú)疑是值得肯定的。

五、地方金融獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體設(shè)想

準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的單頭監(jiān)管模式下，單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了必須具備金融監(jiān)管所需的專業(yè)性外，還必須具有一定的獨(dú)立性。我國(guó)可以借鑒英國(guó)FSA的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由法律保障其獨(dú)立性。

第一，總體定位。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府部門(mén)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于行業(yè)收費(fèi)而非財(cái)政撥款；向省級(jí)政府提交報(bào)告，間接對(duì)地方人大負(fù)責(zé)。

第二，內(nèi)部組織架構(gòu)。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照公司治理結(jié)構(gòu)運(yùn)作，實(shí)行內(nèi)部自治?？山梃b英國(guó)的做法，采用董事局和數(shù)個(gè)內(nèi)部職能部門(mén)的組織架構(gòu)。董事局是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，下設(shè)五大職能部門(mén)。審批部門(mén)負(fù)責(zé)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、變更、退出審批等；持續(xù)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營(yíng)監(jiān)管；執(zhí)行部門(mén)負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)管措施，如行政處罰、吊銷經(jīng)營(yíng)許可證等；消費(fèi)者關(guān)系部門(mén)負(fù)責(zé)發(fā)展與消費(fèi)者的各項(xiàng)關(guān)系、行業(yè)培訓(xùn)、糾紛處理等；行政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作的各項(xiàng)行政性事務(wù)等。

第三，監(jiān)管目標(biāo)和原則。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有四項(xiàng)監(jiān)管目標(biāo)：（1）促進(jìn)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展。包含兩層含義，一方面要積極管理準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要促進(jìn)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。（2）保護(hù)投資者、債權(quán)人和客戶的合法權(quán)益。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)目前均不能吸收存款，無(wú)保護(hù)存款人利益的需要，但其可向外部融資，因而有必要保護(hù)包括銀行在內(nèi)的債權(quán)人的合法權(quán)益。準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在委托代理關(guān)系，可能損害投資者權(quán)益，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)予以保護(hù)。此外，準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)在交易中，可能利用其相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，以各種方式侵犯客戶的權(quán)益，有必要通過(guò)制定商業(yè)行為規(guī)則等措施予以保護(hù)。（3）維護(hù)市場(chǎng)秩序。一方面，對(duì)于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的欺詐、非法集資、暴力催債等違法行為，要予以打擊；另一方面，要為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)提供良好的外部環(huán)境，同時(shí)避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。（4）確保準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與中央銀行貨幣政策導(dǎo)向一致。

地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循以下監(jiān)管原則：依法對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管；防范準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)；不扼殺準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)活力。監(jiān)管機(jī)構(gòu)還必須堅(jiān)持高效監(jiān)管，以最有效和最經(jīng)濟(jì)的方式利用監(jiān)管資源，加強(qiáng)監(jiān)管方式的創(chuàng)新，減少監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不利影響。

第四，監(jiān)管權(quán)限。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，必須被賦予必要的權(quán)力。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)應(yīng)包括：（1）制定監(jiān)管規(guī)則、指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)；（2）市場(chǎng)準(zhǔn)入許可權(quán)；（3）檢查稽核權(quán)；（4）獲取信息權(quán)；（5）行政處罰權(quán)；（6）危機(jī)處理權(quán)。

毋庸置疑的是，對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體賦予“準(zhǔn)司法權(quán)”應(yīng)該謹(jǐn)慎，因?yàn)榇祟惞珯?quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵害較大，必須由符合資質(zhì)的主體嚴(yán)格按照法定程序來(lái)實(shí)施，現(xiàn)階段尚無(wú)賦予的必要。

鑒于我國(guó)行政管理體制現(xiàn)狀，理想的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)難度較大，可能需要較長(zhǎng)時(shí)間。在過(guò)渡期，可以考慮采用折衷方法，由地方政府組建或指定某一個(gè)職能部門(mén)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的所有準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，并盡可能確保其獨(dú)立性。筆者設(shè)想的是在省級(jí)政府成立地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如有需要，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可在市、縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，并對(duì)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理，確保相關(guān)監(jiān)管規(guī)定可以得到較好執(zhí)行。

六、結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，將準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)完全下放至地方政府，由省級(jí)政府成立單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即地方金融獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，這不啻為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制的一條可行完善路徑。地方金融獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)接受中央金融監(jiān)管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其設(shè)立和運(yùn)作還可為我國(guó)統(tǒng)一金融監(jiān)管體制①關(guān)于中國(guó)金融監(jiān)管體系的發(fā)展方向，比較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)應(yīng)當(dāng)走金融統(tǒng)一監(jiān)管或綜合監(jiān)管之路，建立統(tǒng)一監(jiān)管、分工協(xié)作、傘形管理的金融監(jiān)管體系。的推進(jìn)積累經(jīng)驗(yàn)、提供試驗(yàn)樣本［11］。然而，建立地方金融獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將監(jiān)管權(quán)完全下放至地方的弊端也是顯而易見(jiàn)的。除了地方監(jiān)管層的金融監(jiān)管能力有待提高外，地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)及其地方利益訴求決定了其在安全和效率這兩個(gè)目標(biāo)間易傾向于效率目標(biāo)。

有鑒于此，必須對(duì)地方政府的監(jiān)管權(quán)設(shè)置制衡機(jī)制。首先，應(yīng)該將地方政府對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管納入法制軌道，以法律來(lái)規(guī)范地方政府的監(jiān)管行為。監(jiān)管的法治化是有效監(jiān)管的保障。其次，設(shè)計(jì)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管工作人員的全方位的責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管責(zé)任的平衡，以使監(jiān)管制度得到有效實(shí)施。第三，設(shè)計(jì)中央對(duì)地方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，確保地方政府制定的監(jiān)管規(guī)則的質(zhì)量，確保地方政府對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)與國(guó)家宏觀調(diào)控政策一致。

在地方分權(quán)模式下如何制約地方政府的監(jiān)管權(quán)濫用，還有待進(jìn)一步研究。不可否認(rèn)的是，設(shè)立地方金融獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的嘗試將是有益的。

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［11］李迅雷等.我國(guó)新金融發(fā)展研究：背景、現(xiàn)狀和政策［M］.北京：中國(guó)金融出版社，2013.326-328.

Several Thoughts on the Institu tional Structure of Regulation and Supervision of Quasi-Financial Institutions

YU Yan
（School of Economic Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai200042，China）

Quasi-financial institutions engaged in business financing are regulated and supervised by departments of government rather than financial regulatory authorities.As a useful supplement of the formal system，they have a huge space for development.A discussion on the institutional structure of regulation and supervision of these institutions reveals that the structure is flawed with some problems，and the key issue is the allocation of regulatory power.This paper addresses the issue from two dimensions，the vertical and horizontal allocation of the regulatory power.It suggests that the local governments should be given total regulatory power，and the provincial governments should establish a single regulatory agency to supervise all types of quasi-financial institutions to improve the institutional structure and achieve effective regulation and supervision of the quasi-financial institutions.

quasi-financial institutions；institutional structure of regulation and supervision；regulatory power；independent regulatory agencies

F832.1

A

1004-4892（2014）12-0031-07

（責(zé)任編輯：原 蘊(yùn)）

2014-06-01

俞燕（1980-），女，江蘇常州人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士生，上海市金融服務(wù)辦公室地方金融管理處。