財政分權(quán)、地方財政赤字與土地財政

郭貫成，汪勛杰

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

財政分權(quán)、地方財政赤字與土地財政

郭貫成，汪勛杰

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

本文基于地方財政赤字的視角，研究了財政分權(quán)與地方政府土地財政策略的內(nèi)在作用邏輯。理論分析表明：中國式財政分權(quán)所造成的地方財政赤字?jǐn)U大化，激勵了地方政府在利益覺醒后利用預(yù)算制度缺口，用“扭曲之手”來攫取預(yù)算外財政收益，進(jìn)而驅(qū)動地方政府通過積極的土地財政手段來實(shí)現(xiàn)財政增收的政策目標(biāo)。省際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證結(jié)果進(jìn)一步驗(yàn)證了財政分權(quán)、地方財政赤字對土地財政的正向驅(qū)動作用。

財政分權(quán)；地方財政赤字；土地財政；面板數(shù)據(jù)

一、引 言

2010年地方政府土地出讓金收入27464.48億，同期地方政府預(yù)算內(nèi)財政收入為40613.04億，前者占后者的比重約為68%。這只是全國層面平均數(shù)據(jù)，區(qū)域?qū)用嫔喜糠值貐^(qū)該比重更高。如，浙江為140%。在福建、遼寧、江蘇、山東、安徽等地，該比重均超過90%。在“財權(quán)”與“事權(quán)”不對稱的背景下，預(yù)算內(nèi)財政只夠充當(dāng)“吃飯財政”，地方“建設(shè)財政”則主要由土地出讓收益承擔(dān)。地方財政成為名副其實(shí)的“土地財政”。學(xué)術(shù)界將土地財政描述為地方政府可支配財力高度倚重土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)收入的一種財政模式［1］，可以抽象為：以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財政收支活動和利益分配關(guān)系，包括政府與土地相關(guān)的租稅費(fèi)組織、土地財政收入分配及相應(yīng)的支出安排［2］。

對于土地財政的成因，學(xué)者們已經(jīng)進(jìn)行了一定的研究。其中，不少學(xué)者從財政分權(quán)的角度出發(fā)，認(rèn)為造成土地財政的首要原因是現(xiàn)行的分稅制自身存在缺陷［3］［4］［5］［6］。吳群等（2010）的實(shí)證分析表明，中國式的分權(quán)體制和地方競爭體制共同驅(qū)動了地方政府的土地財政現(xiàn)象［7］。更有學(xué)者指出：中國地方政府的“土地財政”行為實(shí)則為分稅制引發(fā)的一種“無奈之舉”［8］。還有的學(xué)者進(jìn)一步指出財政分權(quán)對土地財政的影響存在區(qū)域差異［9］；王麗娟等（2012）也認(rèn)為，為吸引資本要素的流入，具有相對獨(dú)立財權(quán)的地方政府常會展開激烈的政府間競爭，但東部和中部地區(qū)并沒有采取與西部地區(qū)一致的土地優(yōu)惠競爭策略［10］?？v觀這些學(xué)者的研究結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，對財政分權(quán)和土地財政關(guān)系的研究多數(shù)停留在定性描述的層面上。少數(shù)的實(shí)證文獻(xiàn)中，多是以某一地區(qū)或是全國歷年時間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)。此外，實(shí)證文獻(xiàn)中，多是將財政分權(quán)指標(biāo)作為多個解釋變量中的一個，加入計量模型中來分析財政分權(quán)對土地財政影響關(guān)系。筆者認(rèn)為我國分稅制改革導(dǎo)致地方政府“財權(quán)”與“事權(quán)”不匹配，前者是土地財政現(xiàn)象的根本原因，后者才是誘發(fā)土地財政的直接原因?；诖?，本文首先對財政分權(quán)、地方財政赤字、土地財政的作用機(jī)理進(jìn)行理論分析（本文指的地方財政赤字指的是地方本級收支的財政赤字，未考慮上級政府轉(zhuǎn)移支付等的影響），而后利用我國1998—2010年省際面板數(shù)據(jù)先直接考察財政分權(quán)對土地財政的影響，再考察地方財政赤字指標(biāo)對土地財政的影響，以進(jìn)一步佐證財政分權(quán)對土地財政的影響。

二、理論分析

1994年我國推行了以分稅制改革為主要內(nèi)容的財政分權(quán)。目的在于解決上世紀(jì)80年代實(shí)施的財政包干體制的弊端，改善中央政府財力逐漸衰弱的困境。從制度變遷的角度看，這場改革屬于自上而下推行的強(qiáng)制性制度變遷。制度變遷的主要內(nèi)容是：將我國稅收體系劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅三大類。制度變遷的結(jié)果，集中體現(xiàn)在中央和地方財力的變化：中央財政收入占總財政收入的比重由21.9%上升到了55.7%，地方財政占比由78.1%大幅下降到了44.3%。這種財權(quán)分配格局在一定程度上起到了充實(shí)中央財力的作用。但伴隨“財權(quán)上移”，地方政府“事權(quán)留置甚至增加”。1993年地方財政支出占比為71.7%，2010年上升到82.8%。地方財政收支從“盈余剪刀”變成了“赤字剪刀”，且赤字現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。如圖1所示，1993年地方財政盈余61.2億元，1994年起地方財政出現(xiàn)赤字并不斷擴(kuò)大。到2010年地方財政赤字高達(dá)33271.39億元。此時，尋求有效資源，消除財政赤字，保證地方財政支出，尤其是保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，無疑成了地方政府在利益覺醒下的的理性抉擇。

圖1 地方財政收入與支出比重及財政赤字變化圖

在預(yù)算體制下，地方政府本級資金主要包括三部分：預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和制度外資金。預(yù)算內(nèi)資金的使用和管理有著很強(qiáng)的預(yù)算約束，地方政府自由度較低。與之相比，預(yù)算外資金和制度外資金屬地方獨(dú)享，上級政府一般也不對預(yù)算外資金的管理和使用進(jìn)行限制。至于制度外資金，上級政府常常連具體規(guī)模都不清楚，更談不上監(jiān)督規(guī)范使用和管理［11］。這種預(yù)算制度安排客觀上緩和了制度變遷的阻力，在一定程度上保證了分稅制改革的成功。但同時激勵了地方政府利用預(yù)算制度缺口，積極尋求“編外”資源，實(shí)施土地財政，緩解日趨嚴(yán)重的地方財政赤字。

根據(jù)1994年分稅制改革的安排，當(dāng)前土地財政收入中，與土地相關(guān)的直接稅收（如，土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用費(fèi)、耕地占用稅、房產(chǎn)稅等）和間接稅收（以房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)稅收為主），均納入預(yù)算管理，受嚴(yán)格的預(yù)算約束。但土地出讓金既未被列入預(yù)算內(nèi)管理，也不屬于預(yù)算外資金，而被劃作制度外資金的范疇。在軟預(yù)算約束環(huán)境中，通過預(yù)算體制缺口，地方政府得以將土地出讓收益全部納入地方財政所有。且由于制度外資金預(yù)算約束的缺乏，地方政府在使用土地出讓收益時具有很強(qiáng)的自主性。在這種制度安排下，地方政府開始積極從預(yù)算外、尤其是從土地征收中為自己聚集財力，“城市化”開始成為地方政府的新增長點(diǎn)［12］。據(jù)學(xué)者對30多個城市的統(tǒng)計，土地平均出讓收益是其成本的18倍［13］。通過大量出讓土地，獲取土地出讓金以充實(shí)地方財政的方式便具有了周期短成本低以及見效快的特點(diǎn)。在地方財政赤字日趨嚴(yán)重的背景下，地方政府對非預(yù)算資金，特別是土地出讓收益，自然顯示出極大的追求熱情和激勵。數(shù)據(jù)顯示，分稅制改革前后土地出讓金的絕對規(guī)模和相對規(guī)?？傮w上來看，均發(fā)生了較大幅度上升。1993年，土地出讓金總額僅為110.86億元，占地方本級財政收入的比重僅為2.3%。1994年土地出讓金絕對規(guī)模增加了64%，達(dá)到181.58億元，相對規(guī)模上升到4.5%。到2010年，土地出讓金規(guī)模絕對數(shù)高達(dá)27464.48億元，相對規(guī)模達(dá)到歷史最高點(diǎn)，為37.38%。

圖2 歷年地方政府土地出讓金絕對規(guī)模和相對規(guī)模

通過上述分析，我們可以梳理出財政分權(quán)與土地財政作用機(jī)理的內(nèi)在邏輯：中國式財政分權(quán)造成了地方財政赤字?jǐn)U大化，地方財政赤字激勵了地方政府利益覺醒后利用預(yù)算制度缺口，用“扭曲之手”來攫取預(yù)算外財政收益，進(jìn)而驅(qū)動了地方政府采取積極的土地財政策略來實(shí)現(xiàn)地方財政增收的政策目標(biāo)。即，財政分權(quán)是土地財政現(xiàn)象的根本原因，地方財政赤字是土地財政現(xiàn)象的直接原因，二者對土地財政均具有理論上的正向驅(qū)動作用。

圖3 財政分權(quán)、地方財政赤字與土地財政內(nèi)在作用邏輯示意圖

三、經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)

（一）模型設(shè)定

為了進(jìn)一步檢驗(yàn)財政分權(quán)與土地財政的內(nèi)在關(guān)系，本文首先直接從財政分權(quán)的角度出發(fā)，考察財政分權(quán)程度對土地財政的作用。再從財政分權(quán)的結(jié)果出發(fā)，基于地方財政赤字的視角，利用財政赤字與土地財政規(guī)模進(jìn)行回歸，進(jìn)一步佐證財政分權(quán)對土地財政的影響。

按照上述實(shí)證思路，本文設(shè)定的兩個回歸模型如下：

上述2個式中，α1、α2為常數(shù)項(xiàng)，β1、β2為估計系數(shù)，ε1、ε2為隨機(jī)誤差項(xiàng)。LF表示土地財政規(guī)模，F(xiàn)D表示財政分權(quán)程度，DF表示財政赤字程度。

（二）變量選擇和說明

土地財政規(guī)模（LF，單位：億元）。完整的土地財政規(guī)模應(yīng)該包括土地出讓金、土地直接稅收、土地間接稅收、土地抵押融資。但以房地產(chǎn)經(jīng)營稅金、建筑業(yè)稅收等為主的土地間接稅收多為中央和地方共享稅，無法準(zhǔn)確區(qū)分地方政府所占份額大小。另外，年鑒中的土地抵押貸款數(shù)據(jù)僅能精確到某一地區(qū)抵押貸款總額，而無法區(qū)分出地方政府和和企業(yè)等各自所占的份額大小。事實(shí)上，在很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地抵押貸款主要來自企業(yè)，地方政府通過抵押土地獲取資金的情況則相對較少。因此，考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性，為了保證測算結(jié)果的盡可能準(zhǔn)確，本文在測算土地財政規(guī)模時，主要考慮土地出讓金和與土地相關(guān)的直接稅收兩部分指標(biāo)。具體數(shù)據(jù)來源為：土地出讓金數(shù)據(jù)來源于1999—2011年《中國國土資源年鑒》、與土地相關(guān)的直接稅收數(shù)據(jù)來源于1999—2011年《中國財政年鑒》。

財政分權(quán)程度（FD，單位：%）?，F(xiàn)有很多文獻(xiàn)都提出了對財政分權(quán)的衡量辦法，如，張晏等（2005）構(gòu)造了四類財政分權(quán)指標(biāo)［14］。本文采用財政支出指標(biāo)來刻畫財政分權(quán)程度。采用財政支出指標(biāo)的好處是，它刻畫的是實(shí)際財政分權(quán)程度，能夠反映中央和地方在“事權(quán)”支出上的劃分。在指標(biāo)測算時，本文先對財政支出指標(biāo)進(jìn)行人均化，以減少財政支出和人口規(guī)模之間可能存在的正相關(guān)關(guān)系對計量結(jié)果產(chǎn)生影響。測算公式如下：FD=地方預(yù)算內(nèi)人均本級財政支出/中央預(yù)算內(nèi)人均本級財政支出。各原始數(shù)據(jù)具體來源均為：1999—2011年《中國財政年鑒》。

財政赤字程度（DF）。本文根據(jù)地方本級財政支出和收入之間的差額作為該指標(biāo)的表征量。測算公式為：地方本級財政支出-地方本級財政收入計算所得。其中，地方本級財政支出和收入數(shù)據(jù)均來源于1999—2011年《中國財政年鑒》。此外，需要指出的是，為了消除價格因素對估計結(jié)果的影響，筆者對用以測算以上各指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)均按照GDP平減指數(shù)進(jìn)行平減處理，轉(zhuǎn)換成1998年可比價格。其中，GDP平減指數(shù)根據(jù)1999—2011年《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。

（三）單位根檢驗(yàn)

為避免虛假回歸的情況，需要對各變量進(jìn)行單位根檢驗(yàn)?？紤]到對變量取自然對數(shù)并不改變變量的特征，并且能使其趨勢線性化，同時能夠消除量綱，消除時間序列的異方差現(xiàn)象，因此本文對模型中涉及到的各變量序列均作了取自然對數(shù)處理。檢驗(yàn)結(jié)果，如表1所示：所有變量都通過了顯著性水平檢驗(yàn)，不含有單位根。即，序列是平穩(wěn)的，可直接按照設(shè)定模型進(jìn)行回歸。

表1 各地區(qū)各變量序列的面板單位根檢驗(yàn)

（四）計量結(jié)果及分析

本文采用1998—2010中國大陸30個省、直轄市、自治區(qū)（由于西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)缺失較多，本研究未將其納入）的省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。在對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析之前，我們對隨機(jī)效應(yīng)和固定效應(yīng)模型進(jìn)行比較：各模型的HAUSMAN檢驗(yàn)結(jié)果，均支持固定效應(yīng)模型。從現(xiàn)實(shí)來看，我國各個省份之間土地財政規(guī)模、地方財政收入和支出均存在明顯的差異，采用固定效應(yīng)模型更能與現(xiàn)實(shí)情形相符。同時，為了進(jìn)一步消除異方差的影響，本研究采用截面加權(quán)的方法進(jìn)行估計。此外，筆者在模型回歸時，還添加了AR（）項(xiàng)，用以消除自相關(guān)的影響。鑒于各模型在實(shí)際回歸中存在的自相關(guān)階數(shù)并不完全一致，限于篇幅，本文未將AR（）項(xiàng)的回歸結(jié)果進(jìn)行展示，僅展示ln（FD）、ln（DF）的回歸結(jié)果。按照全國范圍、分地區(qū)等標(biāo)準(zhǔn)，我們得到了不同的估計結(jié)果，見表2。

表2 固定效應(yīng)GLS估計結(jié)果

不同模型的Ad j.R2均處于0.9以上，F(xiàn)值也較大，說明模型總體效果較好，D-W值位于2附近，說明基本消除了自相關(guān)現(xiàn)象。具體結(jié)果分析如下：

模型I以土地財政為被解釋變量、財政分權(quán)指標(biāo)為解釋變量，直接考察財政分權(quán)對土地財政的影響。從回歸結(jié)果看，不論是全國層面還是區(qū)域?qū)用?，財政分?quán)對土地財政均具有顯著的驅(qū)動作用。其中，這種驅(qū)動作用在東部地區(qū)表現(xiàn)的最大，系數(shù)為1.9584。筆者分析這可能是因?yàn)?，相對于中西部地區(qū)而言，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，土地出讓價格較高，通過出讓土地，獲取土地出讓金和土地稅收來實(shí)現(xiàn)財政增收降低地方財政赤字的路徑較其他兩個區(qū)域更為有效便捷。所以這也間接地表明了分稅制改革引致的東部地區(qū)對土地財政的依賴程度要高于其他兩個地區(qū)。

模型II以土地財政為被解釋變量、地方財政赤字指標(biāo)為解釋變量，間接考察財政分權(quán)對土地財政的作用機(jī)理?；貧w結(jié)果顯示：東部地區(qū)和中部地區(qū)地方財政赤字對土地財政均具有正向促進(jìn)作用，且都能在1%水平下顯著。其中，東部地區(qū)財政赤字每增加1個百分點(diǎn)，會促進(jìn)土地財政規(guī)模擴(kuò)大0.6163%。中部地區(qū)財政赤字對土地財政的驅(qū)動作用大小為1.3188%。全國層面和西部地區(qū)地方財政赤字對土地財政的影響雖然在統(tǒng)計上并不顯著，但其作用的方向與預(yù)期一致，具有正向的促進(jìn)作用。

四、結(jié)論與建議

本文分析表明：中國式財政分權(quán)造成了地方財政赤字現(xiàn)象的嚴(yán)重化，地方財政赤字激勵了地方政府利益覺醒后利用預(yù)算制度缺口，用“扭曲之手”來攫取預(yù)算外財政收益，進(jìn)而驅(qū)動了地方政府采取積極的土地財政策略來實(shí)現(xiàn)地方財政增收的政策目標(biāo)。即，財政分權(quán)是土地財政現(xiàn)象的根本原因，地方財政赤字是土地財政現(xiàn)象的直接原因。其次，根據(jù)理論分析構(gòu)造實(shí)證模型，對財政分權(quán)、地方財政赤字對土地財政的影響作用進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)。實(shí)證結(jié)果表明：財政分權(quán)、地方財政赤字對土地財政存在明顯的正向驅(qū)動作用。因此，土地財政帶來的影響應(yīng)該一分為二的看待。在緩解地方財政赤字，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面土地財政起到了正向的積極作用，但它也帶來了一系列的負(fù)面影響。如，土地的不可無限供給性，便決定了依靠土地財政充實(shí)地方財政模式在可持續(xù)性上值得商榷。另外，這種“賣地生財”的方式，還帶來了諸如推高房價、滋生土地違法腐敗、耕地減少、房地產(chǎn)投資過熱等一系列社會問題。我們應(yīng)該從體制上對土地財政進(jìn)行相應(yīng)的治理，以保障地方經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

1.深化分稅制改革，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。按照權(quán)責(zé)對等的原則，合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央政府事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)減少地方政府的“事權(quán)”，如，增加中央在某些支出項(xiàng)目上的比重，降低地方承擔(dān)的份額。同時，可通過適當(dāng)調(diào)整稅種歸屬、稅收劃分比例來調(diào)整中央和地方財權(quán)的劃分。

2.改善地方財政收入結(jié)構(gòu)，變革土地財政形成機(jī)制。地方政府對土地財政偏好的實(shí)質(zhì)是對土地出讓金的偏好，是對“賣地生財”路徑的依賴［15］。而國外地方政府土地財政則主要依賴土地（不動產(chǎn)）稅。如，財產(chǎn)稅是占美國土地財政收入比重最大的一項(xiàng)收入，始終維持在20%以上的比例，而占總稅收收入的比例保持在70%以上［16］。加拿大的財產(chǎn)稅（主要為不動產(chǎn)稅）占地方政府收入的53.3%［17］。對比國內(nèi)外土地財政結(jié)構(gòu)的區(qū)別，我們可以發(fā)現(xiàn)：土地出讓收益是將未來若干年收益一次性收取，受土地資源稟賦的制約較大，充實(shí)地方財政時在可持續(xù)性和穩(wěn)定性上令人擔(dān)心。而諸如財產(chǎn)稅之類的土地（不動產(chǎn)）稅收，具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的優(yōu)點(diǎn)，可作為地方政府長期的收入來源。基于此，本文從保障地方財政收入穩(wěn)定性的角度出發(fā)，提出的總體改革思路是：加快推進(jìn)房產(chǎn)稅的全面開征，改革土地財政形成機(jī)制，以土地（不動產(chǎn)）稅收代替土地出讓金，逐步提高土地（不動產(chǎn)）稅收在土地財政中所占的比重，進(jìn)而降低以土地出讓金為代表的非稅收入所占比重。

3.完善行政績效考核體制，改革地方政府之間的標(biāo)尺競爭?，F(xiàn)行行政績效考核體系，具有典型的標(biāo)尺競爭特點(diǎn)，將GDP增長作為最主要的考核指標(biāo)，考核結(jié)果與地方官員的政治晉升緊密掛鉤。這種考核標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致地方政府盲目追求短期內(nèi)GDP增長和地方財政增收。需要完善現(xiàn)行的績效考核體制，將地方官員的晉升不僅與經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量掛鉤，還與經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量掛鉤，構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀，以人為本的考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能夠有效防范地方政府囿于政府之間的競爭去盲目追求GDP和地方財政，進(jìn)而熱衷于土地財政。

4.加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管，進(jìn)一步降低社會風(fēng)險。土地財政收入主要構(gòu)成部分土地出讓金屬于預(yù)算外收入，基本沒有真正意義上的預(yù)算監(jiān)管，導(dǎo)致地方政府在使用時具有較強(qiáng)的自主性、隨意性和資金流向不透明的特點(diǎn)。應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算的歸一性，適時取消預(yù)算外資金的范疇，建立統(tǒng)一的財政體系，將一切履行政府職能的收支全部納入該體系，政府各項(xiàng)職能的支出都必須采用財政預(yù)算的方式，并需經(jīng)過法律程序由人民代表大會審批、通過。這樣便可實(shí)現(xiàn)對土地出讓金等原本屬于預(yù)算外和非預(yù)算資金收入的有效監(jiān)管，杜絕部門“小金庫”、預(yù)防土地違法腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，從根本上降低土地財政的社會風(fēng)險。

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Fiscal Decentralization，Local Deficit Financing and Land Finance——Based on China's Provincial Panel Data of 1998-2010

GUO Guan-cheng，Wang Xun-jie
（College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

From the perspective of local deficit financing，this paper explores the internal logic working between fiscal decentralization and local government's land finance.Theoretical analysis shows that local deficit expansion caused by fiscal decentralization in China has become an incentive for local governments to grab off-budgetary financial revenue，which impels them to take an active land finance strategy to increase local fiscal revenue.The empirical test supported by provincial panel data also proves that the fiscal decentralization and local deficit financing both have obvious positive driving effects on the land finance.

fiscal decentralization；local deficit financing；land finance；panel data

F810.42

A

1004-4892（2014）12-0017-07

（責(zé)任編輯：風(fēng) 云）

2014-04-28

國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（71073082，71003052）

郭貫成（1977-），男，江蘇漣水人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士；汪勛杰（1990-），男，安徽合肥人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。