新型城鎮(zhèn)化與交通發(fā)展

(國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京100045)

1 中國城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化是21世紀中國發(fā)展的重大趨勢。截至2013年末，中國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達到7.3億人，城鎮(zhèn)化規(guī)模世界第一，史無前例，比歐盟人口總和、比日本和美國人口總和還要高2億多。同時，中國城鎮(zhèn)化每年以超過1%的速度增長，近13年平均每年有2 065萬人口進入城市，在一個國家內(nèi)達到這樣的增長速度前所未有。同時，中國城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，除了東亞國家有類似增長速度(如日本、韓國，但規(guī)模不及中國)，其他國家都歷經(jīng)了上百年時間才完成這一城鎮(zhèn)化進程。上百年城鎮(zhèn)化進程的矛盾，中國需要在二三十年內(nèi)解決，這種矛盾的集中性和復(fù)雜性也前所未有。

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段面臨兩難。一方面，作為后發(fā)城鎮(zhèn)化國家，往往參照先進國家、發(fā)達國家，中國大量的研究均以歐美發(fā)達國家現(xiàn)狀為實例進行對比，然而由于發(fā)展進程不一樣，往往是這種參照性使我們有強烈的趕超心理，在城市發(fā)展過程中大量的城市管理者希望在盡快的時間內(nèi)建成一個羅馬，這就是我們的現(xiàn)實。另一方面，面臨著上億人口進入城鎮(zhèn)，“嗷嗷待哺”，需要解決公共服務(wù)問題。如果城鎮(zhèn)化按每年1個百分點的速度增長，到2020年中國城鎮(zhèn)人口將達到8.3億人，2030年將超過9億人。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展還面臨著一項非常巨大的任務(wù)，中國城鎮(zhèn)人口中有2.4億沒有城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)村人口、7 000多萬城鎮(zhèn)間流動人口都在城鎮(zhèn)內(nèi)生存，但是缺少公共服務(wù)[1]。因此，城鎮(zhèn)化要“以人為本”、促進公共服務(wù)均等化，才能帶來內(nèi)需的增長、帶來農(nóng)村的深刻改變、帶來城鎮(zhèn)更加協(xié)調(diào)發(fā)展。未來在城鎮(zhèn)化進程中需要思考：

第一是公共服務(wù)。現(xiàn)在進入城市的人不是富人，是窮人，60%以上是初中教育水平，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，交通設(shè)施配置如何考慮其直接需求，這是制定城鎮(zhèn)化政策、城市規(guī)劃和交通規(guī)劃政策需要認真考慮的。例如未來人口是到特大城市、中小城市，還是到小城鎮(zhèn)，這個過程中需要解決什么問題，包括基礎(chǔ)設(shè)施配置等都需要深入研究。

第二，我們面臨很多改革難題，例如戶籍管理制度改革、土地管理制度改革、城市融資體制改革等[2-3]。這里重點講兩類問題：可持續(xù)發(fā)展的城市面臨哪些問題，這與交通有什么關(guān)系。

2 中國行政管理體制下城市發(fā)展模式

中國設(shè)市城市有658個，其中1 000萬人口以上的城市有6個，400萬人口以上的城市21個，100萬人口以上的城市140個，5萬人口以上的城市和建鎮(zhèn)1 500個，還有接近2萬個平均人口在1萬人左右的鎮(zhèn)。2萬多個不同規(guī)模的城市和城鎮(zhèn)走一條什么樣的發(fā)展道路，需要我們認真考慮，與城市規(guī)劃、城市交通的緊密結(jié)合需要深入研究。

中國城市發(fā)展模式不同于其他國家：城市是一個相對封閉的行政管理轄區(qū)，城市之間并非按照市場化的方式配置公共服務(wù)資源，而是按照行政等級配置資源[4]。在這種體制下，城市之間進行同構(gòu)的競爭，由此帶來一系列由發(fā)展模式引發(fā)的問題。其中很重要的一個問題是中國城市建設(shè)資金來源渠道。首先是稅收渠道，通過招商引資引進工業(yè)企業(yè)以增加政府稅收，解決就業(yè)問題。然而在競爭過程中，大多數(shù)城市都是以壓低成本方式進行招商引資。這一競爭格局導(dǎo)致土地零地價，甚至是負地價，政府不但要負責(zé)土地的征地拆遷，還要進行相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套，甚至還有未來的退稅。企業(yè)進入的低成本如何承擔(dān)？這一成本由另外一種資金來源渠道——房地產(chǎn)開發(fā)來承擔(dān)，即在交通骨架沿線開發(fā)房地產(chǎn)。每一屆政府都是這種開發(fā)思路，導(dǎo)致城市規(guī)模急劇擴大。這種態(tài)勢在全國“擊鼓傳花”地進行著，導(dǎo)致城市面積迅速擴大，帶來城市成本增加，變成未來地方發(fā)展預(yù)期性債務(wù)。從目前態(tài)勢來看，未來預(yù)期的還款方式主要依賴土地出讓，然而土地出讓又是不可持續(xù)的。作為一個可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展政策，要解決的是如何提高土地利用效率、實現(xiàn)資源有效配置、更加有利于出行的問題，以提高人口密度，現(xiàn)實卻是與這基本相反的一個發(fā)展過程。這種發(fā)展過程又面臨嚴重的危機，因為所有地方政府官員基本按照傳統(tǒng)模式進行發(fā)展，導(dǎo)致整個城市發(fā)展面臨非常大的隱性債務(wù)危機。

這種粗放型發(fā)展遇到的問題是土地利用面積大幅度增加。《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發(fā)[1997]11號)制訂了最嚴格的耕地保護政策，然而人均城市建設(shè)用地面積卻是大幅度提高，2000年是132 m2，到2012年已達142 m2，而城市合理的人均城市建設(shè)用地面積是80～100 m2，這種“攤大餅”的方式還在繼續(xù)蔓延。如何調(diào)整這種城市發(fā)展模式面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，制訂一系列政策的時候如何應(yīng)對各種利益的交叉、發(fā)展方式的阻隔、觀念的阻隔等，這些都需要進行思考。

3 新型城鎮(zhèn)化與交通發(fā)展的關(guān)系

3.1 交通與區(qū)域發(fā)展

最近京津冀一體化的問題廣受關(guān)注。這三個地區(qū)的發(fā)展階段不同、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同、行政地位也不同，在這種格局下，如何實現(xiàn)一體化發(fā)展、建立什么樣的交通格局需要認真思考。

人為地去促進城市發(fā)展是堆積一個城市，莫不如搭建交通構(gòu)架，自動生成城市，這是兩種選擇。在中國目前的區(qū)域政策下，區(qū)域之間是競爭關(guān)系，區(qū)域之間的交通資源配置除了高速鐵路、高速公路網(wǎng)絡(luò)等以外都是嚴格保護區(qū)域利益的。例如北京到河北燕郊，輕軌修不過去的原因就是擔(dān)心資源流失。北京市與河北省之間選擇什么樣的交通構(gòu)架，在不同的發(fā)展階段，到底是修高速公路、快速軌道交通、高速鐵路，還是其他類型的交通方式，需要結(jié)合人口結(jié)構(gòu)進行研究。按目前的情況，在各自行政區(qū)域內(nèi)討論問題恐怕難以解決，整個交通資源的配置是否需要打破行政區(qū)化的分隔，按照市場的方式進行解決，這需要進行深入研究。

3.2 交通與服務(wù)業(yè)發(fā)展

交通與服務(wù)業(yè)之間是一種紐帶的關(guān)系。中國城鎮(zhèn)化率雖然達到53.7%，但是服務(wù)業(yè)占GDP比重不足47%，低于中等發(fā)達國家服務(wù)業(yè)發(fā)展水平7個多百分點，與工業(yè)所占比重大致相當(dāng)。究其原因，與城市發(fā)展有關(guān)。

研究歐美發(fā)達國家城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，歐美國家的城鎮(zhèn)化率達到80%以上，服務(wù)業(yè)占GDP比重最低的是德國，由于是制造業(yè)國家，服務(wù)業(yè)所占比重是工業(yè)的2.6倍；最高的是美國和法國，服務(wù)業(yè)所占比重是工業(yè)的4.2倍[5]。為什么在中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，沒有同時帶來服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，服務(wù)業(yè)發(fā)展要嚴重滯后于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。其中有各地對傳統(tǒng)工業(yè)的過度依賴、有發(fā)展導(dǎo)向等方面的問題，另外不容忽視的是城市發(fā)展是否為服務(wù)業(yè)提供了充分的空間。交通應(yīng)將所有的服務(wù)業(yè)功能連接在一起，但在城市調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，無論是5萬人口的城市，還是百萬人口的城市，大尺度的交通格局將服務(wù)業(yè)整體切斷了。回想一下城市發(fā)展的歷史，例如羅馬、巴黎，交通格局并沒有切斷城市與服務(wù)業(yè)之間的聯(lián)系。在城市發(fā)展競爭中，交通僅僅是解決流量問題，還是要解決其與城市各個功能之間的聯(lián)系，而這種聯(lián)系是通過什么樣的方式實現(xiàn)？作為城市交通的研究者應(yīng)該認真關(guān)注，這是從經(jīng)濟學(xué)角度來考慮的問題。

3.3 交通與城市成本

無論何種規(guī)模的城市，在城市規(guī)劃時大的交通格局就建立了。例如廣州市南沙新區(qū)，規(guī)劃面積800 km2，規(guī)劃總建設(shè)用地規(guī)模300 km2，在20年前交通格局就開始構(gòu)建了，然而目前僅開發(fā)了幾十平方千米，閑置了20年，這20年資源嚴重浪費。從經(jīng)濟學(xué)角度考慮，一個城市公共投入最大的社會效益是體現(xiàn)城市投入價值，如果當(dāng)它閑置了，作用就沒有得到發(fā)揮。其他方面的基礎(chǔ)設(shè)施也面臨相當(dāng)嚴重的投資短缺局面。

再來看交通價格和成本對未來交通投入、運營產(chǎn)生怎樣的影響。典型極端的例子是北京，世界上最便宜的地鐵和公共汽車價格，本應(yīng)該極利于市場資源的進入，但是并沒有緩解北京市的交通問題，每天上百萬的流動人口早高峰都擠到廉價的地鐵內(nèi)，很多人不得不選擇駕車上班，價格機制沒有發(fā)揮作用。同時，在“攤大餅”的模式下，現(xiàn)有人口密度原本可能用500 km的交通線路得以解決，現(xiàn)在1 000 km才可以解決，交通成本的問題誰來考慮？當(dāng)然，北京市目前力圖去調(diào)整價格，但是福利的供給體制確實值得深思。

交通對土地的占用也是極端浪費的，特別是城市的工業(yè)區(qū)交通，很多采用雙向8車道，工業(yè)區(qū)的交通需求是工業(yè)和工人的交通運輸，雙向8車道是否是一種浪費。這在各類城市的開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為非常普遍的現(xiàn)象，造成嚴重浪費。對于中國土地資源及其稀缺的現(xiàn)狀，投入如此大的成本到此類交通設(shè)施上會產(chǎn)生什么樣的問題值得反思。

3.4 交通與房地產(chǎn)

北京的大院經(jīng)濟切割了城市交通。北京市平均房地產(chǎn)開發(fā)面積是10 hm2，每一個房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)都是一個大院，大院里有道路，但是不對社會開放，當(dāng)微循環(huán)系統(tǒng)被封閉掉，出行者不得不使用主循環(huán)系統(tǒng)，這必然造成交通擁堵。然而，全國的城市都在按照這種模式發(fā)展，其他城市恐怕開發(fā)面積更大，而臺灣房地產(chǎn)商只有蓋一兩棟的權(quán)利。這對城市交通會產(chǎn)生什么樣的影響，也需要進行深入研究。

3.5 交通資源配置與市場

在城市內(nèi)大量建設(shè)道路交通設(shè)施的開發(fā)思路與房地產(chǎn)開發(fā)有直接關(guān)系。進行中歐城鎮(zhèn)化合作時，全國的一些民營企業(yè)家都希望進入交通投資領(lǐng)域，但是無法承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施配置的價格。其中主要有兩種原因：一是壟斷封閉，二是價格體系使市場沒有辦法進行運營。交通資源配置完全靠政府補貼恐怕難以為繼，國際上日本等國家都有國鐵、民鐵等國營和民營的公共交通系統(tǒng)。我們在研究交通系統(tǒng)時要考慮誰來投資才能使交通配置更為合理，這是個經(jīng)濟學(xué)的問題，對交通研究者來講不無參考價值。

3.6 交通配置標(biāo)準與城市發(fā)展

很多城市現(xiàn)狀主干路、次干路等各等級道路的設(shè)置采用同一標(biāo)準，當(dāng)然一些城市傳統(tǒng)的道路有其歷史沿襲原因。在這種主觀規(guī)劃標(biāo)準下，再按照道路等級標(biāo)準進行改造，無疑加大了城市成本。為什么老城區(qū)保留不下來，為什么很多商業(yè)店鋪被拆遷、被毀掉，為什么很多城市千城一面，恐怕與這種交通格局的構(gòu)架、計劃經(jīng)濟的發(fā)展思路有直接關(guān)系。一個5萬人口的城市與一個10萬人口的城市、20萬人口的城市、100萬人口的城市交通需求是不一樣的，一個5萬人口、發(fā)展水平很低的城市與一個5萬人口、發(fā)展水平很高的城市交通需求也是不一樣的。在編制交通規(guī)劃時，需要增加一些彈性，為不同發(fā)展階段、不同人口規(guī)模的城市留下充分的空間。這在未來的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、交通規(guī)劃中需要進一步的考慮。

3.7 交通港站與城市發(fā)展

當(dāng)前全國很多有高鐵站的城市都準備在高鐵站周邊建立新區(qū)，有的準備在新機場建立空港城。然而這些需要基于對城市人口結(jié)構(gòu)、交通設(shè)施運輸能力進行充分分析，交通構(gòu)架與人口之間的關(guān)系決定了一個城市、一個企業(yè)、或者一個服務(wù)業(yè)能不能生長。高鐵是快速交通方式，主要服務(wù)于商務(wù)客流，在高鐵站周邊能否形成未來希望的一種以交通港站為依托的城市值得考慮。然而，按照這種格局、這種思路來規(guī)劃城市，被無數(shù)個規(guī)劃所構(gòu)建的這種新區(qū)的遐想還普遍存在。

4 結(jié)語

本文從經(jīng)濟的角度看待城市發(fā)展與交通之間的關(guān)系和問題。作為交通研究工作者，應(yīng)更多地與研究城市其他方面的經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家等專家進行交流，做到專業(yè)知識的互補，才能使交通與城鎮(zhèn)化的結(jié)合更為緊密。

[1]中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組.中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略選擇政策研究[M].北京：人民出版社，2013.

[2]國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心.我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀、問題和對策[R].北京：國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，2007.

[3]李鐵.用改革推進新型城鎮(zhèn)化[N].人民日報，2014-01-22(05).

[4]李鐵.推進城鎮(zhèn)化的改革應(yīng)尊重規(guī)律[M]//財經(jīng)雜志社.財經(jīng)年刊2013：預(yù)測與戰(zhàn)略.北京：財經(jīng)雜志社，2012.

[5]國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心.破除制度障礙，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展[R].北京：國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，2013.