□ 宋國友

中國政府高度重視周邊國家在外交中的布局。隨著中央周邊外交工作座談會的召開,周邊外交在中國外交整體議程中的地位進(jìn)一步凸顯,其對中國外交的重要性繼續(xù)提升。在新形勢下,周邊對中國具有的重要戰(zhàn)略意義正成為國內(nèi)普遍共識。隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷上升,與周邊國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系更加緊密,對周邊國家的經(jīng)濟(jì)外交不僅是中國周邊外交的組成內(nèi)容,也是推進(jìn)周邊外交的重要手段,在周邊外交工作中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的支撐作用,因而要加強(qiáng)頂層設(shè)計,統(tǒng)籌謀劃涉及體制機(jī)制和策略選擇的重大問題,以謀求最廣泛共識,形成最大的經(jīng)濟(jì)外交政策合力。

一、協(xié)調(diào)央地關(guān)系,支持地方全方位參與周邊經(jīng)濟(jì)外交

沿邊省份是中國與周邊國家直接接壤的地理區(qū)域,也是與周邊國家經(jīng)貿(mào)往來的最重要空間通道,在開展周邊經(jīng)濟(jì)外交中有諸多優(yōu)勢,包括邊貿(mào)聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、地理連接的區(qū)位優(yōu)勢、機(jī)制構(gòu)建的制度優(yōu)勢和人文交流的社會優(yōu)勢。近年來,沿邊省份高度參與了中國的周邊外交,是若干周邊經(jīng)濟(jì)政策的直接提出者和執(zhí)行者,發(fā)揮了“橋頭堡”、“中轉(zhuǎn)站”和“大后方”的作用。

總體上,中央和沿邊省份在周邊經(jīng)濟(jì)外交中互相配合、補(bǔ)充和支持,取得了較好的政策效果。①蘇長和：“中國地方政府與次區(qū)域合作：動力、行為及機(jī)制”,《世界經(jīng)濟(jì)與政治》,2010年第5期,第4-24頁。國務(wù)院及有關(guān)中央部委在制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、沿邊開放戰(zhàn)略以及跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中,突出沿邊省份和周邊國家的互動和依賴,注重沿邊省份對相應(yīng)鄰國的輻射帶動作用,支持它們和周邊鄰國形成協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展和互利發(fā)展的有益局面。②國家發(fā)展和改革委員會編：《國家及各地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》,人民出版社,2011年版,第60頁。沿邊省份充分發(fā)揮主動性,在謀劃地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中,大都把周邊國家納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中,考慮了整合和利用周邊國家經(jīng)濟(jì)資源,通過更好地向周邊國家開放以及與周邊國家的經(jīng)濟(jì)互動打造次區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。未來,要以“擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放”這一國內(nèi)改革目標(biāo)為新的戰(zhàn)略契機(jī),充分發(fā)揮各地方能動性,實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動,以沿邊開放帶動周邊發(fā)展,更有力地推進(jìn)面向周邊國家的經(jīng)濟(jì)外交。

第一,個別性政策和普遍性政策。中國周邊外交總體上有東南亞、南亞、中亞和東北亞四個次周邊區(qū)域,各個區(qū)域均有相應(yīng)的沿邊省份參與。因四個次周邊區(qū)域的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異,各國國內(nèi)比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢不同,其對中國的經(jīng)濟(jì)需求和與中國開展經(jīng)濟(jì)合作的側(cè)重點(diǎn)各有不同。沿邊省份針對各自周邊區(qū)域所制定出的經(jīng)濟(jì)合作政策具有個體性和特殊性,這是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。例如,云南著力打造“以河(湄公河)為基礎(chǔ)”的面向流域國家的跨境經(jīng)貿(mào)合作模式,廣西主要建設(shè)“以灣(北部灣)為基礎(chǔ)”的面向東盟沿海國家的區(qū)域一體化合作模式,內(nèi)蒙古推進(jìn)“以礦(煤礦)為基礎(chǔ)”的面向蒙古的跨境經(jīng)貿(mào)合作模式,新疆重點(diǎn)實(shí)施“以能源(油氣)為基礎(chǔ)”的面向中亞地區(qū)的跨境經(jīng)貿(mào)合作模式。這些模式考慮了各自的地理特點(diǎn)以及周邊國家的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn),差異明顯。

同時,各沿邊省份與相應(yīng)周邊國家的經(jīng)濟(jì)合作也存在大量共性,這主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等方面,幾乎所有沿邊省份都有類似規(guī)劃。針對這兩大共同政策領(lǐng)域的普遍難點(diǎn)或推進(jìn)經(jīng)驗,中央政府可在檢驗和比較的基礎(chǔ)上加以推廣,豐富地方參與周邊經(jīng)濟(jì)外交的政策工具箱。

第二,放權(quán)和規(guī)范。沿邊省份處于周邊經(jīng)濟(jì)外交的地理最前沿,與周邊國家經(jīng)濟(jì)、社會和文化交流最多,中央部委應(yīng)賦予其在周邊外交中的更大權(quán)限,尊重沿邊省份制定跨境經(jīng)濟(jì)政策的首創(chuàng)性,支持個別沿邊省份的政策設(shè)計和規(guī)劃。此外,中央也要對地方開展跨境經(jīng)濟(jì)合作加以規(guī)范。沿邊省份開展跨境經(jīng)濟(jì)合作的最大動力是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),對從國家整體外交利益的高度看待跨境周邊合作的意識可能存在不足。過多從地方經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)的政策,可能忽視甚至是損害了整體外交和安全利益。中央應(yīng)從全局出發(fā),防止周邊經(jīng)濟(jì)外交政策制定出現(xiàn)過度地方化傾向,避免國家外交利益被狹隘的地方經(jīng)濟(jì)利益所干擾。中央部委應(yīng)對沿邊省份的周邊合作進(jìn)行統(tǒng)籌和定位,協(xié)調(diào)不同省份對同一周邊地區(qū)或鄰國的經(jīng)濟(jì)政策,抑制沿邊省份在周邊經(jīng)濟(jì)外交中的過度競爭。

周邊經(jīng)濟(jì)外交中的關(guān)稅、人民幣地區(qū)化、雙邊貨幣互換協(xié)議、援助和周邊自貿(mào)區(qū)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)政策需要由中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,其他經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域,如邊境貿(mào)易、口岸通道、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、對周邊國家投資、加工物流以及農(nóng)業(yè)合作等,中央要善于借助和調(diào)動地方經(jīng)濟(jì)資源,重視發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)新性,允許其在某些政策領(lǐng)域?qū)嵭刑厥夥绞胶驼?。①汪洋：“?gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”,《人民日報》,2013年11月22日。

第三,統(tǒng)籌“沿邊”、“內(nèi)陸”和“沿?！比髤^(qū)域,形成各省份全方位參與周邊經(jīng)濟(jì)外交的新格局。沿邊省份是開展周邊外交最為首要的地方行為體,然而,這些省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在國內(nèi)處于中下游水平,經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不突出,與周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作水平不高,其本身并不具備足夠的經(jīng)濟(jì)能力拉動周邊國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。僅僅依靠沿邊省份無法最為有效地推行周邊外交中的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略,因而需要有橫貫東中西、聯(lián)結(jié)南北的超地域思維,引入內(nèi)陸省份和沿海省份,積極深化與周邊國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,拓展周邊經(jīng)濟(jì)外交的戰(zhàn)略空間,提升周邊經(jīng)濟(jì)外交的整體實(shí)力。

就內(nèi)陸省份而言,重點(diǎn)是通過更多的水陸空跨境互聯(lián)互通連接周邊國家和內(nèi)陸地區(qū),帶動物流、人流、信息流和資本流在內(nèi)陸、沿邊和周邊國家的順暢流動。推動面向中亞地區(qū)的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”,要注重發(fā)揮甘肅、寧夏和陜西等內(nèi)陸省份的作用。建設(shè)面向東盟的“海上絲綢之路”則可考慮引入湖南和江西。孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊要輻射到貴州、四川和重慶。面向蒙古的經(jīng)濟(jì)外交要積極發(fā)揮北京和河北等華北省市的作用。沿海省份也要參與到周邊經(jīng)濟(jì)外交當(dāng)中,要借助上海、江蘇、浙江、福建和山東等沿海發(fā)達(dá)省市在周邊外交中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,形成海陸統(tǒng)籌、東西互濟(jì)的呼應(yīng)格局。②2012年,這四個省份對外投資超過110億美元,占中國當(dāng)年對外總投資780億美元的15%。在方式上可以鼓勵這些省份結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和需求,定向瞄準(zhǔn)某個周邊國家,擴(kuò)大與該國的貿(mào)易和投資,加強(qiáng)同該國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。

二、加強(qiáng)部際統(tǒng)籌,謀劃整合型周邊經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略

由于涉及經(jīng)濟(jì)和外交,且經(jīng)濟(jì)政策的制定分屬不同部委,因而在推進(jìn)周邊經(jīng)濟(jì)外交過程中的部際協(xié)調(diào)難以避免。

其一是外交部門和經(jīng)濟(jì)部門之間的協(xié)調(diào)。總體上,在強(qiáng)調(diào)以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為國家戰(zhàn)略優(yōu)先目標(biāo)的時代,“外事工作必須堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。①“中央外事工作會議在京舉行,胡錦濤溫家寶作重要講話”,《人民日報》,2006年8月24日。在這種大方針下,經(jīng)濟(jì)外交的側(cè)重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì),以政促經(jīng)。外交部門服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一中心工作,通過推進(jìn)政治關(guān)系來擴(kuò)大中國對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系,為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的國際環(huán)境。②楊潔篪：“服務(wù)大局、開拓進(jìn)取”,《求是》,2012年第1期,第40頁。在金融危機(jī)的背景下,這種努力的作用更為突出。

周邊外交中的經(jīng)濟(jì)政策主要由貿(mào)易、投資、貨幣、金融、能源、援助、農(nóng)業(yè)合作以及基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通等方面構(gòu)成。③宋國友：“中國與周邊國家經(jīng)濟(jì)關(guān)系與政策選擇”,《國際問題研究》,2013年第3期,第33-43頁。這些重要經(jīng)濟(jì)政策均由相應(yīng)的主管經(jīng)濟(jì)部委制定,如周邊貿(mào)易政策和對周邊援助政策由商務(wù)部主管,貨幣政策主要由中國人民銀行制定,金融政策主要由財政部主導(dǎo),能源政策由國家發(fā)展和改革委員會制定,④筆者根據(jù)各中央部委網(wǎng)站所列部門職能及與政府官員訪談綜合而得。而外交部門不是上述任何一項經(jīng)濟(jì)政策的直接制定者。當(dāng)然,在某些對外經(jīng)濟(jì)政策制定問題上,中國已建立了相應(yīng)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制,例如在外援政策上,2008年,商務(wù)部就會同外交部、財政部等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu),正式成立對外援助部際聯(lián)席機(jī)制；2011年,部際聯(lián)席機(jī)制升級為部際協(xié)調(diào)機(jī)制。⑤國務(wù)院新聞辦公室：《中國對外援助白皮書》,2011年4月。借由這些協(xié)調(diào)機(jī)制,外交部門也能參與其中,但職能為參與討論和協(xié)商,不發(fā)揮主導(dǎo)作用。目前,經(jīng)濟(jì)部委仍擁有最重要的經(jīng)濟(jì)資源,是經(jīng)濟(jì)外交政策主要制定者,若其更多地從經(jīng)濟(jì)角度看待經(jīng)濟(jì)外交,可能會忽略周邊經(jīng)濟(jì)政策的政治或者安全外溢性,包括可能的機(jī)遇以及挑戰(zhàn)。

其二是經(jīng)濟(jì)部委之間的協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)外交的政策制定往往牽涉到各個經(jīng)濟(jì)部委,而不同的經(jīng)濟(jì)部委分工、職責(zé)和功能各不相同,因而在推進(jìn)某一具體經(jīng)濟(jì)政策方面的步調(diào)不盡相同。因此,除了外交部門和經(jīng)濟(jì)部委之間的協(xié)調(diào)外,同樣需要在經(jīng)濟(jì)部委之間加以協(xié)調(diào)。以目前周邊外交中基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通這一重要戰(zhàn)略抓手為例,跨境鐵路或公路的規(guī)劃建設(shè)涉及了交通運(yùn)輸部、發(fā)改委和商務(wù)部等部委。這些部委從本部門的權(quán)責(zé)出發(fā),分頭管理,共同參與跨境交通項目的最終決定。對周邊國家的重大投資項目,也涉及到發(fā)改委、商務(wù)部、工信部以及國資委等不同經(jīng)濟(jì)部委。同一經(jīng)濟(jì)政策的決策分散于不同經(jīng)濟(jì)部委間,加之各部委有著不同的政策思路,可能會制約經(jīng)濟(jì)政策制定的效率和效果。

不同部委分管不同經(jīng)濟(jì)政策的制定是歷史形成的現(xiàn)實(shí)結(jié)果,也是政策制定專業(yè)化的客觀要求。但在周邊外交大戰(zhàn)略下,這種決策分工可能存在較大問題：效率低下是其一,最為嚴(yán)重的是周邊經(jīng)濟(jì)政策無法為實(shí)現(xiàn)周邊外交這一戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù),可能出現(xiàn)過于重視經(jīng)濟(jì)利益而忽視國家外交利益和安全利益的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)外交片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展利益,計較貿(mào)易或項目投資的收益得失,而忽略長期收益和戰(zhàn)略收益。外交和安全部門所重視的以確保國家領(lǐng)土完整為訴求的主權(quán)利益、以維護(hù)周邊地區(qū)穩(wěn)定為指向的安全利益以及以擴(kuò)大周邊影響為核心的權(quán)力利益難以在經(jīng)濟(jì)政策中得到體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)政策和外交目標(biāo)之間存在脫節(jié),使外交目標(biāo)難以在經(jīng)濟(jì)政策中體現(xiàn),無法獲得最需要的經(jīng)濟(jì)資源支撐,經(jīng)濟(jì)政策也無法產(chǎn)生更為積極的外交效果；在周邊國家經(jīng)濟(jì)活動中的“義”、“利”關(guān)系正確處理上也可能存在問題。①王毅：“堅持正確義利觀,積極發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用——深刻領(lǐng)會習(xí)近平同志關(guān)于外交工作的重要講話精神”,《人民日報》,2013年9月10日。

以中央周邊外交工作座談會為指導(dǎo),在新時期的周邊外交中,中國要更加突出外交的重要性,要以全面發(fā)展與周邊國家的關(guān)系為戰(zhàn)略目標(biāo),把維護(hù)周邊和平穩(wěn)定作為中國周邊外交的重要目標(biāo),形成中國與周邊的命運(yùn)共同體。②“為我國發(fā)展?fàn)幦×己弥苓叚h(huán)境,推動我國發(fā)展更多惠及周邊國家”,《人民日報》,2013年10月26日。在周邊外交的框架內(nèi),外交工作為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的同時,經(jīng)濟(jì)政策也要為外交決策服務(wù)。要更為重視“以經(jīng)促政”,使經(jīng)濟(jì)資源成為提升中國在周邊政治和安全影響力的重要物質(zhì)保障。外交部在對周邊經(jīng)濟(jì)政策制定中話語權(quán)不足的現(xiàn)狀需要改善,可適當(dāng)突出其地位,發(fā)揮其自身特色和優(yōu)勢,給周邊經(jīng)濟(jì)外交注入更多的外交思維。①王毅：“形成中國方案、發(fā)出中國聲音,積極開展經(jīng)濟(jì)外交”,外交部網(wǎng)站,2013年12月3日,http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1105278.shtml。外交部也要加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)政策的研究,強(qiáng)化自身的能力建設(shè)和人才建設(shè)。②葉皓：“對深化經(jīng)濟(jì)外交的若干思考”,《國際問題研究》,2013年第4期,第42頁。

經(jīng)濟(jì)與外交部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及各經(jīng)濟(jì)部委之間關(guān)系的處理,主要思路應(yīng)著眼于整合和管理周邊外交過程中所需要的經(jīng)濟(jì)資源,避免經(jīng)濟(jì)資源的部門化、分割化和碎片化影響整體周邊外交的推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)相近、利益相融和機(jī)制相配的周邊經(jīng)濟(jì)外交政策,關(guān)鍵是要發(fā)揮黨管外交的制度優(yōu)勢,在更高層面加強(qiáng)集中統(tǒng)一,密切主要分管領(lǐng)導(dǎo)間的溝通,增加相關(guān)部委之間的人事交流,完善部際協(xié)調(diào)機(jī)制,更加重視外交部門的作用,安排好外交部門和經(jīng)濟(jì)部委以及各經(jīng)濟(jì)部委之間的權(quán)責(zé)范圍,統(tǒng)籌國家主權(quán)利益、安全利益和發(fā)展利益。部際統(tǒng)籌的根本目標(biāo)是要確保有關(guān)部門能夠超越部門利益,服從和服務(wù)于國家整體利益的大外交,努力促成外交利益和經(jīng)濟(jì)利益的共同實(shí)現(xiàn)。

三、政府和市場分工,共同發(fā)力周邊經(jīng)濟(jì)建設(shè)

政府和市場是中國開展周邊經(jīng)濟(jì)外交的兩大主體,二者利益共生互榮、角色各得其位、政府有形之手和市場無形之手兩手并用,是政府與市場關(guān)系的理想狀態(tài)。市場在周邊外交的經(jīng)濟(jì)資源配置中發(fā)揮決定性作用,構(gòu)成對外貿(mào)易和投資等經(jīng)濟(jì)活動的主要渠道。

第一,政府角色和市場角色。在周邊經(jīng)濟(jì)外交中,政府的角色是從宏觀角度規(guī)劃與周邊國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展,提供信息引導(dǎo)市場行為體進(jìn)入周邊國家,和周邊國家政府簽訂貿(mào)易協(xié)定和投資協(xié)定,進(jìn)行宏觀風(fēng)險預(yù)警,為市場主體在周邊國家的經(jīng)營提供保障。市場主體根據(jù)自身情況,追求經(jīng)濟(jì)利益,自行制定經(jīng)營決策,自擔(dān)風(fēng)險。企業(yè)和個人是周邊經(jīng)濟(jì)活動的主體,政府要充分尊重市場的自主性,激發(fā)市場活力,為市場主體服務(wù)。另一方面,政府也要對市場主體在周邊國家的經(jīng)營依法合規(guī)地進(jìn)行監(jiān)管,要求市場主體尊重東道國宗教和風(fēng)俗習(xí)慣,遵守駐在國法律,承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任和義務(wù),防止侵犯勞工權(quán)利和破壞環(huán)境等行為出現(xiàn)。

第二,政府利益和市場利益。二者價值偏好不同,利益訴求不盡一致,政府更多是以國家利益為導(dǎo)向,而市場主體則趨向經(jīng)濟(jì)利益。要協(xié)調(diào)兩者關(guān)系,促成政府和市場共同參與到中國與周邊國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中,既要防止政府的外交利益擠壓替代市場利益,也要防止外交利益被部分企業(yè)或行業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益所阻礙,影響國家整體經(jīng)濟(jì)利益或外交利益。

政府和市場關(guān)系不僅限于處理兩者之間的關(guān)系,而且包括政府在周邊經(jīng)濟(jì)外交過程中如何處理不同類型市場主體的關(guān)系。

國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合,既是市場主體,也是推動周邊經(jīng)濟(jì)外交獨(dú)特有力的渠道。國有企業(yè)具有顯著的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢,能夠更好地落實(shí)國家周邊外交戰(zhàn)略意志,服務(wù)周邊經(jīng)濟(jì)外交政策。從國有企業(yè)的類型看,由國資委管理的中央企業(yè)是周邊經(jīng)濟(jì)外交的最重要載體,既是對周邊國家直接投資的最大資金提供者,①商務(wù)部等：《2012年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》,中國統(tǒng)計出版社,2013年9月,第47頁。也是在周邊國家承接工程承包合同的主要力量。中石化和中石油等能源公司在中亞和東南亞地區(qū)的油氣投資,神華公司在蒙古的投資和貿(mào)易,中國電建、中國能建以及中國水建等在周邊國家的水力、電力投資等等,可謂中國企業(yè)在周邊經(jīng)濟(jì)活動的典型。中管金融企業(yè)直接拓展了同周邊國家的金融合作。國家開發(fā)銀行提出并推動的上海合作組織開發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行發(fā)起的中國-東盟投資合作基金等重大倡議,豐富了中國周邊金融外交的實(shí)踐,增加了中國的金融資源,有效提升了中國地區(qū)金融影響力。除央企外,地方國有企業(yè)也結(jié)合自身特色和優(yōu)勢,積極參與到周邊國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。以地方實(shí)力較強(qiáng)的上海企業(yè)為例,上海電氣在印度12個邦有電站項目,上海建工在柬埔寨有大量的橋路等基建項目,這些項目和投資對促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。

在尊重市場規(guī)律和規(guī)則的基礎(chǔ)上,未來國有企業(yè)在周邊經(jīng)濟(jì)外交中的功能需要進(jìn)一步強(qiáng)化,這是中國道路自信和制度自信的重大體現(xiàn)。在確保國有企業(yè)按照市場邏輯經(jīng)營的同時,政府還要更加重視鼓勵和推動有實(shí)力的非公有制企業(yè)參與周邊經(jīng)濟(jì)外交。其一,從長期趨勢看,國有企業(yè)在周邊國家的投資規(guī)模將會出現(xiàn)瓶頸,民營企業(yè)對周邊國家投資的活躍程度不斷加強(qiáng),成為對周邊國家市場投資的新興力量。其二,國有企業(yè)在周邊國家的經(jīng)營活動主要以能源、礦產(chǎn)和基礎(chǔ)建設(shè)為主,民營企業(yè)則在加工、貿(mào)易、物流和服務(wù)等勞動力密集型行業(yè)具有優(yōu)勢,能夠更多地帶動周邊國家就業(yè),給東道國帶來更大的民生效應(yīng)。其三,民營企業(yè)在走向周邊國家中有較多優(yōu)勢,比如機(jī)制靈活,反應(yīng)快,效率高,其對周邊國家的投資或并購項目成功率較高。①“商務(wù)工作系列網(wǎng)絡(luò)訪談-中國企業(yè)加快走出去步伐”,國際在線,http：//gb.cri.cn/news/other/nk130627001.htm。其四,私營企業(yè)對外投資金額和數(shù)量的增加,有助于更好回?fù)魝€別國家對中國“新殖民主義”或者“國家資本主義”的不實(shí)指責(zé),在周邊地區(qū)樹立積極正面的中國國家形象。

國有企業(yè)和民營企業(yè)都是中國經(jīng)濟(jì)力量的有機(jī)構(gòu)成,兩者在周邊聯(lián)合發(fā)力,能夠更好地促進(jìn)中國與周邊國家經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展,因而需要淡化中國資本在外投資的所有權(quán)屬性,支持國有資本和民營資本在周邊國家的經(jīng)濟(jì)項目上交叉持股,相互融合,共同經(jīng)營。政府要消除體制障礙,提供更加公平的服務(wù),確保兩者分工合作、良性競爭和整合發(fā)展。在市場層面,要注意引導(dǎo)金融資本和產(chǎn)業(yè)資本在周邊經(jīng)濟(jì)外交中的戰(zhàn)略協(xié)同,爭取創(chuàng)設(shè)更多的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu),擴(kuò)大中國各類金融機(jī)構(gòu)在周邊國家的業(yè)務(wù)范圍,降低中國產(chǎn)業(yè)資本的融資成本,為中資企業(yè)提供及時便捷的金融保障。

四、升級經(jīng)濟(jì)激勵,慎用經(jīng)濟(jì)懲罰

作為外交手段的經(jīng)濟(jì)策略,可約化為經(jīng)濟(jì)激勵和經(jīng)濟(jì)懲罰兩大向度。經(jīng)濟(jì)激勵主要是通過擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)聯(lián)系、提供援助和降低關(guān)稅等積極方式,實(shí)現(xiàn)本國外交目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)懲罰是指通過減少、取消或者威脅取消已有的貿(mào)易、投資或者援助,促成對象國改變對外或?qū)?nèi)政策。①David Baldwin,Economic Statecraft,Princeton University Press,1985.

在政策實(shí)踐上,中國對周邊國家以經(jīng)濟(jì)激勵為主,主要表現(xiàn)為擴(kuò)大各種形式經(jīng)貿(mào)合作、提供援助、開放國內(nèi)市場、提升貿(mào)易便利程度以及共建地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制等,有利于加深中國和周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相互依賴,給中國及周邊國家?guī)砹司薮蟮陌l(fā)展紅利和安全紅利。未來周邊經(jīng)濟(jì)外交要繼續(xù)重視經(jīng)濟(jì)激勵的作用；要從對周邊國家的高層激勵轉(zhuǎn)向更加注重對周邊國家的民眾激勵；從貿(mào)易投資的淺層激勵逐漸過渡到金融貨幣安排的深層激勵；要把經(jīng)濟(jì)激勵與社會、文化和教育交流等不同方式整合起來,提升中國的軟實(shí)力。

通過互利甚至是主動讓利,可以使周邊國家民眾分享中國經(jīng)濟(jì)增長的成果。經(jīng)濟(jì)激勵始于利益,但不能僅限于利益,停留在利益階段的經(jīng)濟(jì)激勵可能因利益和環(huán)境的變化而受到?jīng)_擊。要根據(jù)周邊國家的實(shí)際情況,從重視利益的經(jīng)濟(jì)激勵轉(zhuǎn)向著力構(gòu)建系統(tǒng)化、制度化和網(wǎng)絡(luò)化的雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系,利用中國的地緣優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,努力促成未來中國和大多數(shù)周邊國家經(jīng)濟(jì)的四大升級式融合：以道路通聯(lián)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施融合；以產(chǎn)業(yè)分工為核心的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)融合；以貨幣使用為核心的金融體系融合；以政策協(xié)調(diào)為核心的決策機(jī)制融合,從而真正實(shí)現(xiàn)與周邊國家經(jīng)濟(jì)深度相互依賴,構(gòu)建中國和周邊國家之間更加緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

在重視和升級經(jīng)濟(jì)激勵措施的同時,經(jīng)濟(jì)懲罰也是重要的政策選項。②閻梁：“中國對外經(jīng)濟(jì)制裁：目標(biāo)與政策議題”,《外交評論》,2012年第6期,第24-27頁。毋庸諱言,在特殊情況下中國也對特定周邊國家實(shí)施過不同類型的經(jīng)濟(jì)懲罰,包括對關(guān)鍵戰(zhàn)略原料的限制出口、減少重要產(chǎn)品的對華進(jìn)口、設(shè)置投資障礙以及針對某個國家關(guān)鍵金融機(jī)構(gòu)的限制性措施等。需要指出的是,與其他大國實(shí)施對外經(jīng)濟(jì)制裁相比,中國對特定周邊國家的經(jīng)濟(jì)懲罰呈現(xiàn)鮮明的被動、溫和、局部和克制等特點(diǎn),基本上是為了改變某個特定周邊國家做出的冒犯和挑釁政策,并沒有主動通過懲罰措施來干涉目標(biāo)國的國內(nèi)政治,且懲罰也限定在特定商品、行業(yè)或者經(jīng)濟(jì)活動,力圖把懲罰的負(fù)面效果降至最低,并未對周邊國家實(shí)施過全面或者大范圍的經(jīng)濟(jì)懲罰。

在周邊經(jīng)濟(jì)外交中,要辯證地看待經(jīng)濟(jì)激勵和經(jīng)濟(jì)懲罰。中國經(jīng)濟(jì)外交總的原則是要多用經(jīng)濟(jì)激勵,行善讓利促合作,要慎用經(jīng)濟(jì)懲罰,但這不意味著完全排除經(jīng)濟(jì)懲罰這一政策選項。①劉豐：“中國周邊戰(zhàn)略的目標(biāo)、手段及其匹配”,《當(dāng)代亞太》,2013年第5期,第15頁。作為經(jīng)濟(jì)外交政策的兩方面,激勵和懲罰能讓周邊國家完整認(rèn)識到彼此之間的利益共生?！岸鞑皇o以立威,威不施無以顯恩”,利益在可能失去之時才顯得更為珍貴?；乇苌踔林M言使用懲罰措施,一味地做加法,可能會降低經(jīng)濟(jì)外交的戰(zhàn)略效果,也不利于利益共同體的長期構(gòu)建。特別是對那些嚴(yán)重?fù)p害中國核心利益和重大正當(dāng)利益的觸及中國外交底線的行為,經(jīng)濟(jì)懲罰是比息事寧人或軍事沖突更好的選擇。當(dāng)然,在使用經(jīng)濟(jì)懲罰時,要充分考慮經(jīng)濟(jì)懲罰的道義性、合理性和有效性。

同時還必須看到,即便中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng),與周邊國家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系日益密切,中國使用經(jīng)濟(jì)懲罰也存在著結(jié)構(gòu)性的制約因素,最為顯著的是中國和東亞國家的貿(mào)易關(guān)系帶有鮮明的扁平化和平行化特征。從全球價值鏈的角度看,歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體,而非中國才是最終和最為重要的消費(fèi)市場。這一限制性因素的存在要求中國深入思考經(jīng)濟(jì)懲罰的具體操作,采取更為聰明的懲罰?？傮w上,一旦確定使用懲罰手段,要各方配合,做到如下四點(diǎn)：一是訴求適當(dāng),不要期待經(jīng)濟(jì)懲罰能夠改變目標(biāo)國的所有對華政策,特別是不要把經(jīng)濟(jì)懲罰手段和解決長期存在的領(lǐng)土主權(quán)爭端掛鉤,訴求如果過高,可能會導(dǎo)致失??；①高程：“周邊環(huán)境變動對中國崛起的挑戰(zhàn)”,《國際問題研究》,2013年第5期,第40頁。二是目標(biāo)明確,要讓對方了解中國經(jīng)濟(jì)懲罰的具體所指,既不要失焦,也不要泛化,這樣更易取得政策效果；三是精準(zhǔn)打擊,要選取中國作為終端市場、具有顯著優(yōu)勢,同時對目標(biāo)國具有重要經(jīng)濟(jì)或者戰(zhàn)略意義的產(chǎn)品或者行業(yè),通過懲罰影響特定的人群或者受眾,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)懲罰的針對性；四是效果可信,要讓目標(biāo)國充分感知到中國對其進(jìn)行懲罰的外交意愿,并且采取有力的措施確保政策意圖的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語

周邊經(jīng)濟(jì)外交是周邊外交和經(jīng)濟(jì)外交的有機(jī)結(jié)合,涉及中國外交的兩大優(yōu)先領(lǐng)域,需要大力推進(jìn),既要在周邊外交中借助經(jīng)濟(jì)力量,又要通過周邊國家豐富經(jīng)濟(jì)外交的經(jīng)驗。成功的周邊經(jīng)濟(jì)外交,將使中國和周邊國家實(shí)現(xiàn)互利共贏?？傮w上,周邊經(jīng)濟(jì)外交政策的制定既要符合中國與周邊國家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系現(xiàn)狀,又要貼近周邊國家的國內(nèi)政治現(xiàn)實(shí)。從中國自身的角度出發(fā),周邊經(jīng)濟(jì)外交的制定尤其要注重決策體制的完善和機(jī)制創(chuàng)新,充分發(fā)揮地方、部委以及市場等各類行為體的積極性和主動性,聚集合力,協(xié)調(diào)處理可能存在的問題。此外,還要加強(qiáng)兩種經(jīng)濟(jì)策略的政策可行性和效果評估,最大限度地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)力量的優(yōu)勢,促進(jìn)中國與周邊國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展融合。