●財政部駐貴州省財政監(jiān)察專員辦事處 王 韜

一、案例簡介及剖析

2013年5月，財政部駐貴州專員辦開展貴州省貴陽市花溪區(qū)2011-2012年度中央財政支出資金使用管理情況調(diào)查，在對花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局2011、2012年度生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項目進(jìn)行檢查時發(fā)現(xiàn)，雖然該項目建設(shè)任務(wù)已經(jīng)完成，但在項目過程管理和財務(wù)管理及核算方面存在比較嚴(yán)重的違規(guī)問題，基本涵蓋了農(nóng)業(yè)基建項目建設(shè)各個環(huán)節(jié)。

（一）項目“四制”執(zhí)行不嚴(yán)格，竣工驗收不嚴(yán)謹(jǐn)

1.違規(guī)事實：一是虛假招投標(biāo)，簽訂虛假合同。貴陽市市級政府采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)（筑財[2007]21號）規(guī)定工程類30萬元以上需按《政府采購法》規(guī)定進(jìn)行采購?；ㄏ獏^(qū)2011年、2012年生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項目實施方案要求實施單位采取民主發(fā)包形式確定工程承包方，檢查發(fā)現(xiàn)雖然兩個年度項目確定的5 家實施單位均提供了招投標(biāo)及中標(biāo)資料、工程承包協(xié)議（合同）等，但各實施單位實際均未執(zhí)行承包協(xié)議（合同），也未提供項目施工合同變更等相關(guān)資料，而是采取自行購置材料建造方式進(jìn)行。二是未實行項目監(jiān)理制。項目實施方案沒有要求實行項目監(jiān)理，實際采取由農(nóng)業(yè)局畜牧站人員監(jiān)督工程量，實施單位對其建設(shè)的工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)的方式執(zhí)行。三是項目財務(wù)驗收不嚴(yán)謹(jǐn)。檢查發(fā)現(xiàn)，2012年12月，花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局、財政局、發(fā)改局等單位聯(lián)合對2011年生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項目進(jìn)行驗收，并出具了“花溪區(qū)基本建設(shè)項目竣工驗收報告書”，花溪區(qū)審計局也出具了專項審計報告（花審專報[2012]28號），對項目建設(shè)情況予以驗收認(rèn)可，但均未對項目實施方貴州泓林農(nóng)牧科技有限公司等資金使用及財務(wù)管理真實情況進(jìn)行核實，僅依據(jù)區(qū)農(nóng)業(yè)局提供項目報賬的相關(guān)會計資料予以確認(rèn)。

2.制度規(guī)定：上述行為均不符合《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目管理辦法》第二十條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目管理辦法的實施必須嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、合同管理及竣工驗收制度”。

3.違規(guī)原因分析：一是主管部門監(jiān)管不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格按照相關(guān)程序進(jìn)行把關(guān)和檢查；項目監(jiān)管方更注重項目完成與否，不愿或無法投入更多精力關(guān)注這些資金量小、分布地域較廣的小型項目的財務(wù)監(jiān)管。二是小型農(nóng)業(yè)基建項目資金量通常都在幾十萬元左右，涉及的工程量和建設(shè)難度不大，為自行施工提供了條件；三是為節(jié)約成本和時間，相比走正規(guī)程序，實施方更愿意采取“短、平、快”的單干方式；四是目前一些招標(biāo)代理機構(gòu)聯(lián)合有資質(zhì)的建筑企業(yè)，收取一定費用后，幫助項目實施方“暗度陳倉”，提供招投標(biāo)資料和建設(shè)合同應(yīng)付監(jiān)管。

（二）項目管理單位財務(wù)管理不規(guī)范，財務(wù)手續(xù)不健全

1.違規(guī)事實：一是未按規(guī)定設(shè)立基建賬戶和按基建財務(wù)規(guī)定核算。檢查發(fā)現(xiàn)，項目承擔(dān)單位花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局沒有執(zhí)行《國有建設(shè)單位會計制度》，未按規(guī)定設(shè)立基建賬戶。因項目實施方案將該中央基建項目界定為補助性項目，所以在會計核算中未反映項目建設(shè)內(nèi)容，采用“352”進(jìn)度款報賬制進(jìn)行管理。二是財務(wù)手續(xù)不健全，報賬依據(jù)不充分。2011年、2012年生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項目實施過程中，花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局雖要求實施方提供項目建設(shè)環(huán)節(jié)的項目建設(shè)資料、項目監(jiān)管資料,但實際只關(guān)注了工程進(jìn)度,未對實施方執(zhí)行合同和財務(wù)管理等情況進(jìn)行監(jiān)管。報賬環(huán)節(jié)雖有“項目建設(shè)工程進(jìn)度款審批表”等審批審核程序，但也存在審核不嚴(yán),認(rèn)可實施方提供的無法與工程進(jìn)度匹配的大量代開發(fā)票，如2011年75萬元項目資金報賬依據(jù)中代開發(fā)票金額達(dá)57.2萬元，2012年已報賬的101.72萬元項目資金中代開發(fā)票金額達(dá)82.1萬元，且代開發(fā)票絕大多數(shù)收款方為實施方人員。

2.制度規(guī)定：上述行為不符合《農(nóng)業(yè)部基本建設(shè)財務(wù)管理辦法》（農(nóng)財發(fā)[2003]38號）第七條“依法設(shè)置會計科目，加強會計核算”；《內(nèi)部會計控制規(guī)范—工程項目（試行）》(財會[2003]30號)第十九條“單位會計人員應(yīng)對工程合同約定的價款支付方式、有關(guān)部門提交的價款支付申請及憑證、審批人的批準(zhǔn)意見等進(jìn)行審查和復(fù)核。復(fù)核無誤后，方可辦理價款支付手續(xù)。單位會計人員在辦理價款支付業(yè)務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)擬支付的價款與合同約定的價款支付方式及金額不符，或與工程實際完工情況不符等異常情況，應(yīng)當(dāng)及時報告。”及第二十條“單位因工程變更等原因造成價款支付方式及金額發(fā)生變動的，應(yīng)提供完整的書面文件和其他相關(guān)資料。單位會計人員應(yīng)對變更價款支付業(yè)務(wù)進(jìn)行審核”等規(guī)定。

3.違規(guī)原因分析：一是項目主管單位內(nèi)控制度執(zhí)行不嚴(yán)或有缺陷，財務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員缺乏溝通，未盡責(zé)向主管領(lǐng)導(dǎo)反映相關(guān)情況，或礙于情面馬虎了事；二是項目財務(wù)管理人員存在“擇易”心理，相對于采用專項資金撥付方法，按規(guī)定進(jìn)行基建核算較為繁瑣，涉及基建賬戶開設(shè)、會計科目設(shè)置、日常分類核算、工程完工后相關(guān)賬務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)等諸多方面；三是用于同類項目的專項資金類型較多，如涉及生豬標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖場建設(shè)的就有“菜籃子”“先建后補”資金、基建專項資金等，且管理要求各異，這也為主管部門“模糊”資金管理方式提供了便利。

（三）項目實施單位會計核算較薄弱，違規(guī)行為較嚴(yán)重

1.違規(guī)事實：一是會計核算薄弱，存在白條入賬等違規(guī)行為。檢查發(fā)現(xiàn)，兩個年度的5 家實施單位在項目建設(shè)中，均存在無專業(yè)會計人員進(jìn)行項目核算現(xiàn)象。實地抽查2011年項目實施方之一的貴州泓林農(nóng)牧科技有限公司發(fā)現(xiàn)，該公司財務(wù)管理混亂，所提供賬表顯示，截至檢查日，支出該項目基建費52.86萬元，其中：2011年度21.56萬元未能提供支出憑證依據(jù)，2012年支出22.76萬元和2013年支出8.54萬元除代開發(fā)票稅費繳款書完稅憑證外，其余大多為開支工資、材料購置的白條。二是涉嫌開具虛假發(fā)票套取基建專項資金。2012年6月、8月和12月，貴州泓林農(nóng)牧科技有限公司三次向花溪區(qū)農(nóng)業(yè)局申請2011年度項目進(jìn)度款共計50萬元，所提供依據(jù)全部為購置水泥、彩鋼瓦、磚石及設(shè)備等代開發(fā)票，付款方為貴州中意牧業(yè)有限公司，收款方姓名為何健、曾祥元、王得強、貴州山青水綠環(huán)保工程有限公司等。經(jīng)查，何健、曾祥元為該公司股東，而支付王得強水泥款1.85萬元和支付貴州山青水綠環(huán)保工程有限公司美國阿科曼污水處理系統(tǒng)21萬元的代開發(fā)票第二聯(lián)（收款方記賬憑證）均存于該公司，上述發(fā)票全部系該公司自行代開，工程實際資金支出暫時無法確認(rèn)。

2.制度規(guī)定：上述行為不符合《會計法》、《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》等有關(guān)法律法規(guī)，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強建設(shè)項目管理的意見》關(guān)于嚴(yán)禁挪用、侵占和套取國家資金，嚴(yán)禁在基本建設(shè)撥款中弄虛作假等相關(guān)規(guī)定。

3.違規(guī)原因分析：一是項目管理部門在項目申報環(huán)節(jié)和實施環(huán)節(jié)均忽視了對實施方財務(wù)核算能力的考核和檢查；二是承擔(dān)項目實施的主體常為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)業(yè)合作社或者養(yǎng)殖種植企業(yè)（戶），出于盡可能減少聘請正規(guī)財會人員的人力成本和建材采購稅費成本等考慮，實施方更愿意“從簡”處理；三是項目實施方財經(jīng)法律意識淡薄，認(rèn)為只要按時完成工程，對使用白條入賬、自行到稅務(wù)機關(guān)代開發(fā)票套取進(jìn)度款等違規(guī)行為基本沒有清醒認(rèn)識。

二、對小型農(nóng)業(yè)基建項目財務(wù)管理的相關(guān)建議

（一）抓大放小，逐步將小型農(nóng)業(yè)基建項目資金變更為“先建后補”形式的獎補資金，提高資金使用效率。小型農(nóng)業(yè)基建項目的目的是為了完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、扶持農(nóng)產(chǎn)品提供方促進(jìn)生產(chǎn)，特征是項目點多且分散、資金量小、實施地絕大部分位于農(nóng)村。以上述生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖項目為例，據(jù)測算，一個概算50萬元的投資項目，如果按規(guī)范程序進(jìn)行，僅用于招投標(biāo)和承建商合理利潤的費用至少占整個概算的25%以上，這還不包括實施方的時間成本和由項目主管部門承擔(dān)的管理成本；而采取“先建后補”形式的資金模式，則具有激發(fā)實施方能動性、資金使用效率高、管理簡便等優(yōu)點，主管部門只需嚴(yán)格驗收后按規(guī)撥付資金，同樣可以達(dá)到完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、扶持和促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的目的。

（二）完善管理制度，將項目實施方財務(wù)核算能力作為申報環(huán)節(jié)重要考核指標(biāo)。針對目前基層農(nóng)業(yè)主管部門較普遍存在對基建項目特別是小型基建項目財務(wù)管理核算不規(guī)范、監(jiān)管不嚴(yán)等問題，建議財政部、農(nóng)業(yè)部等部委進(jìn)一步完善相關(guān)管理制度，一方面要求基層主管部門規(guī)范核算方式，另一方面要求其嚴(yán)把項目管理審核關(guān)，將項目實施方的財務(wù)核算能力作為項目申報環(huán)節(jié)考核指標(biāo)，有利于保證財政資金安全性和發(fā)揮資金投入效益。

（三）嚴(yán)格對涉農(nóng)項目代開發(fā)票的審核管理。針對農(nóng)業(yè)基建項目使用代開發(fā)票報銷日益泛濫問題，項目主管部門應(yīng)加大對票據(jù)反映業(yè)務(wù)真實性的審核，主動與稅務(wù)部門聯(lián)系，重點關(guān)注金額較大、開具時間較為集中的代開發(fā)票，嚴(yán)厲打擊自行代開發(fā)票套取財政資金行為。

田翠瑩.2012.關(guān)于改進(jìn)農(nóng)業(yè)基建項目資金管理的建議.中國農(nóng)業(yè)會計，7。