●張 敬

再論我國(guó)政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建

●張 敬

政府采購監(jiān)督管理體系是監(jiān)督主體監(jiān)督、約束政府采購當(dāng)事人及采購過程的組織體系，是保證政府采購行為順利實(shí)施的重點(diǎn)和關(guān)鍵。我國(guó)政府采購近年來發(fā)展迅猛，是我國(guó)財(cái)政體制改革的節(jié)點(diǎn)，更被賦予了建設(shè)廉政政府的任務(wù)，強(qiáng)化政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建則顯得更為重要?？傮w來說，政府采購在我國(guó)出現(xiàn)時(shí)間還比較短，各級(jí)政府部門、中介機(jī)構(gòu)以及第三方對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)不一致，一些個(gè)人或團(tuán)體甚至受到私利的誘惑，導(dǎo)致違規(guī)操作和腐敗現(xiàn)象屢禁不止，為我國(guó)政府采購的長(zhǎng)期健康發(fā)展帶來了惡劣的影響。為防范各種問題的發(fā)生，強(qiáng)化現(xiàn)有的政府采購監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)政府采購進(jìn)行全程監(jiān)督管理，可保障財(cái)政性資金的合理、合法使用，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，降低政府采購風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建陽光、廉潔的服務(wù)型政府。

一、我國(guó)政府采購監(jiān)督管理體系現(xiàn)狀綜述

（一）監(jiān)督管理主體層次多，責(zé)任規(guī)定泛化

我國(guó)的政府采購監(jiān)督管理主體有國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督主體和社會(huì)組織監(jiān)督主體。國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督主體又分權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等主體。監(jiān)督主體層次不少，但各級(jí)監(jiān)督主體的責(zé)任不明確。直至目前，經(jīng)常見到違規(guī)采購的現(xiàn)象見諸新聞，但各監(jiān)督主體卻未真正負(fù)擔(dān)起監(jiān)督管理政府采購的責(zé)任。社會(huì)組織對(duì)政府采購的監(jiān)督目前僅停留表面形式，或者通過網(wǎng)絡(luò)爆料某地政府采購物品實(shí)為單位員工福利的高檔消費(fèi)品，尚未起到約束政府采購行為的作用。

（二）監(jiān)督管理對(duì)象的不完整

我國(guó)《政府采購法》規(guī)定：政府采購監(jiān)督管理對(duì)象是采購人、政府采購代理機(jī)構(gòu)和政府采購供應(yīng)商。實(shí)際情況是僅采購單位對(duì)供應(yīng)商能否按時(shí)供貨進(jìn)行了監(jiān)督。國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織根本沒對(duì)代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督管理。尤其是對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督管理尚停留在僅要求其遵守采購合同的層面。代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽(yù)及誠(chéng)信記錄尚未被納入監(jiān)督管理的范疇。

（三）監(jiān)督管理內(nèi)容的操作細(xì)則的缺位

在監(jiān)督管理內(nèi)容上，對(duì)現(xiàn)存政府采購法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況未曾進(jìn)行監(jiān)督，也沒能主動(dòng)監(jiān)督采購范圍、采購方法和采購程序的執(zhí)行情況，監(jiān)督管理主體的監(jiān)督均停留于“不告不理”的狀態(tài)下。同時(shí)，也未對(duì)政府采購人員是否已具備相應(yīng)的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能展開專門的監(jiān)督管理，政府采購人員僅由采購單位的員工予以兼任。

二、我國(guó)政府采購監(jiān)督管理體系存在的問題

（一）缺乏與政府采購監(jiān)督管理相關(guān)的法律法規(guī)

政府采購在我國(guó)是一項(xiàng)新生事物，因此關(guān)于政府采購的保障措施以及監(jiān)督管理的相應(yīng)法律、法規(guī)都不夠完善?，F(xiàn)行的法律制度主要有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等，這些法律相對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的政府采購規(guī)模稍顯單薄，法律規(guī)章的不匹配造成了政府采購監(jiān)督管理工作中出現(xiàn)很多灰色地帶，與此同時(shí)，專門關(guān)于政府采購監(jiān)督管理方面的法律更是少之又少。

在地方層面，有些地方政府根據(jù)自身需要，也制定了一些關(guān)于政府采購監(jiān)督管理的地方性條例，然而訂立的法規(guī)條款大多規(guī)定采購公開招標(biāo)的合同訂立方式。另外，一些細(xì)節(jié)性條款是對(duì)政府采購人員的操作規(guī)定，但對(duì)具體監(jiān)督管理人員的素質(zhì)卻缺少規(guī)范，監(jiān)督人員水平參差不齊導(dǎo)致實(shí)際工作遇到各種問題，導(dǎo)致實(shí)際監(jiān)督的效果大打折扣。

（二）監(jiān)督管理主體責(zé)任不明確

我國(guó)的國(guó)情導(dǎo)致我國(guó)政府采購處于復(fù)雜的利益關(guān)系之中。我國(guó)《政府采購法》指出各級(jí)財(cái)政部門是政府采購的主管單位，而《招標(biāo)投標(biāo)法》的存在又讓紀(jì)檢、檢察院等部門也對(duì)政府采購有了監(jiān)督權(quán)力，結(jié)果就是實(shí)際工作中能夠?qū)φ少忂M(jìn)行監(jiān)督的主體眾多，但缺乏監(jiān)督管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

與此相對(duì)應(yīng)的是，不少地方政府采購中心的采購管理和操作職能是一體的，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致政府采購中人治痕跡明顯，在實(shí)際工作中違規(guī)操作和腐敗現(xiàn)象屢禁不止，極大降低了政府采購的效益，并導(dǎo)致政府采購受到公眾的質(zhì)疑。

（三）信息化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)落后

對(duì)政府采購監(jiān)督管理的前提是政府采購流程的信息化和標(biāo)準(zhǔn)化。一個(gè)完整的政府采購流程包括制定預(yù)算和采購方案、公告信息、供應(yīng)商資格審查、專家評(píng)委會(huì)確定、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)確定、招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、訂立合同、履行合同、驗(yàn)收以及付款等一連串活動(dòng)，有的項(xiàng)目甚至跨越幾年，因此構(gòu)建信息化、標(biāo)準(zhǔn)化的政府采購流程就成為及時(shí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。

目前，全國(guó)大部分地區(qū)都建立了政府采購信息系統(tǒng)，有效改善了采購缺乏計(jì)劃性和操作進(jìn)度的不可控性，但多數(shù)省市的政府采購管理系統(tǒng)還僅僅是一個(gè)信息交流平臺(tái)，管理與交易系統(tǒng)未銜接；分散采購和集中采購不統(tǒng)一；招標(biāo)文件非標(biāo)準(zhǔn)化，一些內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，還有些內(nèi)容過于繁瑣；一系列問題阻礙了政府采購市場(chǎng)的公開公正，使一些優(yōu)秀的普通商戶很難參與到競(jìng)爭(zhēng)中來，影響了政府采購的效率。更影響了對(duì)政府采購整個(gè)流程的監(jiān)督管理。

三、再論我國(guó)政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建

（一）基本原則

構(gòu)建完善的政府采購監(jiān)督管理體系，筆者認(rèn)為需要遵循以下幾個(gè)原則：

1、依法監(jiān)督原則。政府采購行為要以《政府采購法》作為基本法律依據(jù)，以《招標(biāo)投標(biāo)法》作為業(yè)務(wù)規(guī)范框架。同時(shí)，建立配套的準(zhǔn)入管理機(jī)制，如供應(yīng)商準(zhǔn)入資格管理規(guī)范、采購業(yè)務(wù)代理資格管理規(guī)范等條例，在法律上形成相互制約的監(jiān)督管理制度體系。

2、多方監(jiān)督相結(jié)合原則。政府采購作為一項(xiàng)政府職能，不會(huì)被單設(shè)政府采購監(jiān)督機(jī)關(guān)。要想強(qiáng)化對(duì)政府采購的監(jiān)督，則要依靠現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的監(jiān)督體系，比如權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督合力，建立以財(cái)政監(jiān)督為主，其他相關(guān)部門監(jiān)督為輔，社會(huì)組織監(jiān)督為補(bǔ)充的多方監(jiān)督體系。

3、全過程監(jiān)督原則。政府采購流程有很多環(huán)節(jié)，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督要貫穿采購流程的全部過程，從預(yù)算編制到招標(biāo)到采購執(zhí)行以及最后的資金撥付，建立全流程監(jiān)督體系，把監(jiān)督往前移，從源頭上控制好預(yù)算的編制，在此基礎(chǔ)上實(shí)施事中和事后監(jiān)督，保證整個(gè)采購過程的高效，實(shí)現(xiàn)“陽光采購”。

《政府采購法》作為規(guī)范政府采購的基本法，缺少相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和對(duì)應(yīng)的司法解釋，建議首先根據(jù)政府采購所涉及的各行為主體，從采購人、供應(yīng)商和第三方出發(fā)，細(xì)化各方職責(zé)，從采購預(yù)算的編制、審批、調(diào)整、招標(biāo)方式、評(píng)標(biāo)、驗(yàn)收和最后的結(jié)算環(huán)節(jié)逐個(gè)細(xì)化，在《政府采購法》的框架下出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，規(guī)范各職能的功效，形成完善的制度體系。其次，出臺(tái)相關(guān)人員任職資格管理辦法如 《采購人員資格認(rèn)定辦法》等，進(jìn)一步完善政府采購監(jiān)督管理體制。

（二）具體對(duì)策

在信息化浪潮下，政府采購很多環(huán)節(jié)借助網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，建議在即將出臺(tái)的《電子商務(wù)法》中加入對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)采購的監(jiān)督管理辦法。各級(jí)地方政府也應(yīng)該立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定具有可操作性的地方性條例，強(qiáng)化地方政府采購監(jiān)督管理體系。在強(qiáng)化政府采購監(jiān)督管理法律體系前提下，單個(gè)環(huán)節(jié)也不能忽略。具體對(duì)策可包括以下幾個(gè)方面：

1、構(gòu)建政府采購績(jī)效評(píng)估機(jī)制。政府采購監(jiān)督管理體系的不完善，部分原因是因?yàn)檎少徔?jī)效的難以衡量。構(gòu)建政府采購績(jī)效評(píng)估機(jī)制，評(píng)估的結(jié)果可以成為對(duì)政府采購進(jìn)行監(jiān)督管理的依據(jù)。我國(guó)實(shí)施政府采購的初衷是打破政府壟斷，轉(zhuǎn)變政府職能，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本。但政府采購績(jī)效的衡量卻難以量化，自然對(duì)其監(jiān)督管理顯得依據(jù)不足。構(gòu)建該項(xiàng)機(jī)制可通過對(duì)購買效率和購買效果進(jìn)行層次分解后的指標(biāo)體系為變量，構(gòu)建評(píng)估模型，運(yùn)用合適的計(jì)量方法對(duì)政府采購的績(jī)效進(jìn)行估計(jì)，為監(jiān)督政府采購提供依據(jù)。

2、加強(qiáng)政府采購的過程監(jiān)督，即事前、事中和事后監(jiān)督。監(jiān)督就是對(duì)行為的過程監(jiān)督，脫離了過程監(jiān)督監(jiān)督就失去了意義。采購實(shí)施之前，要加強(qiáng)對(duì)采購預(yù)算編制的監(jiān)督管理，審核預(yù)算編制的合理性將能提升預(yù)算編制的透明度，增強(qiáng)采購計(jì)劃的可操作性；政府采購資金來源自財(cái)政撥款，必須?？顚９?，政府采購流程的采購、付款和驗(yàn)收要分開，采購嚴(yán)格按照預(yù)算和當(dāng)季采購計(jì)劃執(zhí)行，采用專項(xiàng)資金結(jié)算制度，追加款項(xiàng)和結(jié)余款項(xiàng)嚴(yán)格按照審批流程執(zhí)行；政府采購供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽(yù)和誠(chéng)信度應(yīng)受到監(jiān)督管理，可建立供應(yīng)商信息庫，對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)等信息進(jìn)行定期審核，一旦發(fā)現(xiàn)采購過程中有違規(guī)操作，要立即處理，甚至取消采購合同；招投標(biāo)信息的發(fā)布也應(yīng)受到監(jiān)督管理，發(fā)布途徑應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性，發(fā)布內(nèi)容盡量全面，包括采購的相關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)和采購過程、供應(yīng)商和代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審查信息、采購涉及的相關(guān)法律、法規(guī)和制度條例。

3、實(shí)現(xiàn)采購各主體之間監(jiān)管與執(zhí)行分離。政府采購主體層次眾多，涉及面廣，須明確各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與執(zhí)行分離：

第一，區(qū)分執(zhí)行部門和主管部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府采購主管部門負(fù)責(zé)制定并修訂宏觀采購政策、監(jiān)督采購進(jìn)度和采購計(jì)劃的落實(shí)、編制年度采購預(yù)算控制采購規(guī)模；執(zhí)行部門負(fù)責(zé)執(zhí)行采購計(jì)劃，按時(shí)向主管部門反饋采購進(jìn)度，在政府采購監(jiān)督中以提供信息為主，輔助下一輪采購預(yù)算的編制，補(bǔ)充預(yù)算約束基礎(chǔ)信息。

第二，實(shí)現(xiàn)采購部門與供應(yīng)商的彼此監(jiān)督。采購過程中，采購單位直接從供應(yīng)商處獲取服務(wù)或貨物，具有評(píng)價(jià)供應(yīng)商的品質(zhì)、售后服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，是政府采購的最終落腳點(diǎn)，供應(yīng)商應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行合同，采購單位應(yīng)及時(shí)給出反饋，助力長(zhǎng)遠(yuǎn)合作。采購部門和供應(yīng)商是買賣雙方，雙方應(yīng)相互監(jiān)督，嚴(yán)格按照《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定辦事，雙方都有權(quán)利要求對(duì)方給予公平待遇，提升政府采購效率和效益，實(shí)現(xiàn)雙贏。

4、強(qiáng)化政府采購內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》中關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的相關(guān)條款，并有的放矢的細(xì)化相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建有財(cái)政部門、監(jiān)察審計(jì)部門、供應(yīng)商和社會(huì)群體共同參與的多元化監(jiān)督體系。具體來說包括：

規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督體系，《政府采購法》中明確指出“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中的政府采購機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)，代理機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系”，由此可看出，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制涉及到財(cái)政部門、采購部門、采購單位以及監(jiān)督部門之間的相互關(guān)系，并貫穿于整個(gè)采購活動(dòng)始終。

完善外部監(jiān)督體系，政府采購監(jiān)督離不開外部監(jiān)督，內(nèi)外結(jié)合才能更好地促進(jìn)政府采購監(jiān)督體系的完善。完善的外部監(jiān)督體系應(yīng)盡可以覆蓋與政府采購相關(guān)的各個(gè)方面：審計(jì)公證部門的監(jiān)督，政府采購涉及的范圍廣，不僅需要財(cái)政部門，還需要國(guó)際貿(mào)易、金融、工程決算等行業(yè)的專業(yè)知識(shí)，需借助外部審計(jì)、司法部門的力量，這部分監(jiān)督主要側(cè)重于事后監(jiān)督；供應(yīng)商監(jiān)督，供應(yīng)商是政府采購的直接相關(guān)方，政府采購規(guī)范是否合法直接關(guān)系到供應(yīng)商的利益，應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)化的供應(yīng)商反饋投訴機(jī)制，包括投訴條件和內(nèi)容的要求、受理時(shí)間程序、反饋獎(jiǎng)勵(lì)制度等，提高供應(yīng)商的主體地位，這部分監(jiān)督主要側(cè)重于事中監(jiān)督；社會(huì)輿論監(jiān)督，社會(huì)輿論監(jiān)督建立在信息公開的基礎(chǔ)上，因此通過權(quán)威渠道發(fā)布信息，使政府采購信息透明化，媒體應(yīng)持公正立場(chǎng)，如實(shí)報(bào)道信息、典型案例以及經(jīng)驗(yàn)和做法，也要勇于揭露政府采購中暴露的各種問題甚至腐敗現(xiàn)象，正確引導(dǎo)社會(huì)大眾，充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，這部分監(jiān)督貫穿整個(gè)采購過程。

5、推動(dòng)政府采購監(jiān)督管理的信息化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。21世紀(jì)是信息化時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)以及電子商務(wù)正在深刻改變我們生活的各個(gè)方面，政府采購信息化是國(guó)內(nèi)外政府采購制度改革的必然趨勢(shì)，也是我國(guó)政府采購改革的必然選擇。近年來，各地政府都陸續(xù)建立了電子政務(wù)平臺(tái)，提高政府采購的信息化水平，實(shí)現(xiàn)全流程信息化操作，將大大提高政府采購監(jiān)督管理的效率。

信息化必然伴隨著標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)，標(biāo)準(zhǔn)化是快速提高信息化水平，提高當(dāng)前政府采購監(jiān)督管理制度運(yùn)作中各種問題的重要途徑，建立標(biāo)準(zhǔn)化文檔庫、信息平臺(tái)和操作流程，完善政府采購的多重?cái)?shù)據(jù)庫，如專家?guī)臁⒐?yīng)商庫等，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享，提高政府采購效率和監(jiān)督的便利性，解決采購過程中存在的信息不對(duì)稱、程序不合規(guī)和信息發(fā)布時(shí)間不定等問題。

完善的政府采購監(jiān)督管理體系，能使政府采購的財(cái)務(wù)的管理、操作程序和監(jiān)督有章可循，對(duì)我國(guó)建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，堅(jiān)持社會(huì)主義方向的，具有中國(guó)特色的政府采購制度，更好地發(fā)揮政府采購的作用具有重大意義，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，努力朝著構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)邁進(jìn)。

(作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院)

2014年教育部青年基金項(xiàng)目〈項(xiàng)目號(hào)：14YJC820074〉；2011年中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)課題〈項(xiàng)目號(hào)：2011043〉）