●江 龍 董承勇

關于專員辦轉(zhuǎn)型的分析和建議

●江 龍 董承勇

一、分析體系設計

為更清晰地掌握專員辦的工作脈絡，使專員辦在深化財稅體制改革中發(fā)揮更堅實、有效的作用，筆者對全國專員辦2011—2013年的年度工作總結(jié)進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)專員辦轉(zhuǎn)型過程中的一些問題和原因，并提出改進完善的建議。

之所以選擇年度工作總結(jié)作為分析對象，是因其完整記錄了專員辦的工作情況，有總體概況和分項詳述，有經(jīng)驗成果和問題探析，具備內(nèi)容全面、真實可靠的特點。筆者設計了專員辦工作評價體系 （見附圖），具體由兩類指標組成：一是核心指標，由業(yè)務指標和創(chuàng)新指標組成，其中，業(yè)務指標包括監(jiān)督檢查、收入監(jiān)管、支出監(jiān)管、綜合監(jiān)管四個方面，創(chuàng)新指標重在聯(lián)合監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管兩方面；二是輔助指標，由管理指標和成績指標組成，其中，管理指標主要針對干部管理、信息管理、制度管理三方面，成績指標主要是本年度獲得的省部級 （計劃單列市）集體榮譽和機關文化建設情況。核心指標體現(xiàn)了專員辦的業(yè)務開展、轉(zhuǎn)型基礎等信息，輔助指標反映了專員辦的軟實力建設情況。因為部分專員辦年度總結(jié)中缺乏相關數(shù)據(jù)，所以，為了增強比較的科學性，分析報告更多地運用平均數(shù)、中位數(shù)、比率等相對數(shù)進行探討。呈逐年遞減趨勢。2012年檢查項目數(shù)較上年度增長的專員辦占比為33.33%，而2013年下降到26.67%；2012年檢查發(fā)現(xiàn)問題資金額較上年度增長的專員辦為 61.29%，2013年下降到38.71%。這說明專員辦的工作重心正悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變。圖2顯示，雖然檢查項目數(shù)減少，但2013年全國專員辦檢查發(fā)現(xiàn)的問題資金額平均數(shù)卻有所回升。表明在轉(zhuǎn)型要求之下，專員辦并沒有弱化傳統(tǒng)會計檢查手段，其檢查質(zhì)效仍有所提升。

圖1 專員辦專項檢查平均項目數(shù)

圖2 專員辦檢查發(fā)現(xiàn)問題資金額平均數(shù)

二、主要分析結(jié)論

（一）業(yè)務轉(zhuǎn)型悄然變化

1、專項檢查呈現(xiàn)遞減趨勢，檢查成效逐步分化。如圖1，從專項檢查項目平均數(shù)來看，2011-2013年全國專員辦專項檢查

圖3顯示，2013年，專項檢查項目數(shù)超過全國平均數(shù)的專員辦占比為45.16%，明顯高于2011和2012年。說明專員辦之間的檢查項目數(shù)差異正在縮小。但是，圖4顯示，2013年，檢查發(fā)現(xiàn)的問題資金額高于全國平均數(shù)的專員辦只有31.25%。也就是說，大多數(shù)專員辦發(fā)現(xiàn)的問題資金額沒有超過平均數(shù)，不同專員辦之間的檢查成效產(chǎn)生了差異。產(chǎn)生這種差異的原因，可能在于部分檢查項目的牽頭專員辦，把多個專員辦共同發(fā)現(xiàn)的問題資金額計入了自己的年度總結(jié)，導致平均數(shù)過大，影響了統(tǒng)計結(jié)果。即便如此，這也為專員辦轉(zhuǎn)型過程中可能產(chǎn)生的差異化敲響了警鐘。核審批金額總和，預算審批剔除率=一行三會、海關、邊檢系統(tǒng)的預算剔除金額總和/受理的預算金額總和。這兩個剔除率較好地反映了專員辦應對未來轉(zhuǎn)型工作的潛能。如表1，三年來，審核審批剔除率的平均值與中位數(shù)的差距越來越小，而且最大值與最小值之間的差距也在縮小。表2中的預算審批剔除率也呈現(xiàn)出同樣的變化。這說明專員辦的審核審批工作趨于理性，且已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，具備轉(zhuǎn)型的基本條件。不過，各專員辦在剔除率上的尺度并不一致。這與不同駐地的不同情況有關，也與對剔除率缺乏合理的考核評價有關。目前，暫沒有統(tǒng)一的剔除率判罰尺度和考核評價標準。如有的專員辦認為剔除率越高越好，在棚戶區(qū)改造專項資金等審核項目上進行了大筆剔除，這從一定程度上遏制了地方套取中央財政資金的企圖，但也有可能對該地區(qū)的經(jīng)濟建設造成誤傷；有的專員辦一方面剔除一行三會、海關、邊檢系統(tǒng)的不合理預算資金，一方面又承認這些單位在一般性支出方面存在預算不足。對于這些矛盾，尚須加快預算管理科學化步伐盡早解決。

圖3 專項檢查項目數(shù)在平均數(shù)以上的專員辦占比

圖4 檢查發(fā)現(xiàn)問題資金額在平均數(shù)以上的專員辦占比

圖5 實行聯(lián)合監(jiān)管和監(jiān)管方式創(chuàng)新的專員辦占比

表1審核審批剔除率描述性統(tǒng)計分析

2、非稅收入征繳增長明顯，駐地管理大有可為。2011年-2013年，專員辦年征繳的非稅收入平均數(shù)分別為68.09億元、63.11億元、80.00億元，其中，2013年平均數(shù)較 2012年增長了26.76%。另外，2012年，非稅收入征繳額較上年度增長的專員辦占比為46.88%，2013年則達到90.91%。這說明在稅收大幅增長極為困難的時候，專員辦駐地管理作用得到了有力發(fā)揮，通過對非稅收入應收盡收支持財政收入增長。全國年征繳非稅收入過百億元的有北京、江蘇、廣東、浙江四個專員辦，除北京因為國管物資審核審批多設立一個業(yè)務處外，其他專員辦并沒有增設處室。

3、審核審批功能不斷強化，工作標準尚待統(tǒng)一。審核審批剔除率=所有審核審批項目的剔除金額總和/受理的審和2012年主要集中在綜合監(jiān)管方面的創(chuàng)新，這與各專員辦設立綜合監(jiān)管處密切相關；2013年主要集中在專項支出監(jiān)管和國庫集中支付監(jiān)管等方面，這與專員辦融入財政主體業(yè)務緊密相連。轉(zhuǎn)型工作不斷推進的同時，專員辦在聯(lián)合監(jiān)管方面卻有弱化的趨勢。三年間，提及實行聯(lián)合監(jiān)管的專員辦占比從14.29%下降到8.57%，不排除有些專員辦在年度工作總結(jié)中沒有提及這部分內(nèi)容。但是，這也從側(cè)面反映出部分專員辦還不夠重視與地方其他部門的聯(lián)系和合作。

（二）內(nèi)部管理不斷加強

1、內(nèi)部管理機制趨于成熟，干部輸出是老大難。一是干部管理方面。從干部培訓情況來看，超過半數(shù)以上的專員辦獨立實施了培訓，主要內(nèi)容包括業(yè)務加強、思想提升以及人文修養(yǎng)等，主要形式包括專家授課和集中學習。相對而言，干部輸出情況則要遜色得多。除2012年外，2011、2013年，存在干部上掛下派及外調(diào)其他單位任職等情況的專員辦占比僅為17.14%，有48.57%的專員辦近三年間沒有干部輸出，使其成為老大難問題。管存在不足。如圖5所示，2011—2013年間，提及了監(jiān)管方式創(chuàng)新的專員辦占比呈上升趨勢。這是在財政部黨組提出的專員辦轉(zhuǎn)型要求下，各專員辦所進行的轉(zhuǎn)型嘗試。從創(chuàng)新的內(nèi)容來看，2011

圖6有獨立培訓和干部輸出的專員辦占比

2、信息管理方面。隨著文風會風的進一步改進，各專員辦報送給財政部的平均信息稿件數(shù)有所減少，如圖 7。2012年，信息稿件數(shù)較上年度增長的專員辦占比為59.09%，2013年則只有35.00%。此外，各專員辦信息稿件數(shù)的差異正逐步縮小，2013年55.56%的專員辦報送的信息稿件數(shù)量在全國平均數(shù)以上，如圖8?；ㄔO方面的投入有所減少。長期來看，這不利于建設和諧專員辦。

圖9獲得集體榮譽和開展機關活動的專員辦占比

圖7專員辦報送信息稿件數(shù)量的平均數(shù)

三、重點改進建議

圖8報送信息稿件數(shù)高于平均數(shù)的專員辦占比

3、制度管理方面。從統(tǒng)計情況來看，各專員辦非常重視管理制度創(chuàng)新，2011年有11.43%的專員辦進行了管理制度創(chuàng)新，2012年為 14.29%，2013年增長到17.14%。主要創(chuàng)新內(nèi)容在于黨建、廉政風控、人事考評等方面，歸功于近幾年開展的廉政風險防控建設、黨的群眾路線教育實踐活動。機關文化建設成效顯著，文體活動逐漸減少。從圖9可以清晰看出，專員辦是一支素質(zhì)很高的隊伍。2013年，31.43%的專員辦獲得了省級文明單位等省部級（計劃單列市）集體榮譽。三年來，超過半數(shù)專員辦獲得過此類榮譽。這體現(xiàn)了專員辦在駐地單位中的影響力和認可度。需要注意的是，2013年，在工作總結(jié)中提及機關文化建設活動的專員辦只有34.29%，明顯低于上年度的74.39%。意味著在中央八項規(guī)定等嚴格要求下，部分專員辦在機關文

（一）著力轉(zhuǎn)型頂層設計，切入預算管理體系

專員辦的轉(zhuǎn)型定位為財政部整體工作在地方的延伸。這需要通盤考慮頂層設計，從預算支出監(jiān)管、預算收入監(jiān)管、監(jiān)督檢查等三個方面，既積極主動、又快而不亂地推進轉(zhuǎn)型，力爭最大化轉(zhuǎn)型工作的綜合效益。日前，素有“經(jīng)濟憲法”之稱的《預算法》完成首次大修，為新一輪財稅體制改革奠定了基石，也為專員辦切入預算管理體系提供了契機。專員辦應緊緊圍繞黨中央、國務院和財政部的改革步伐，加強對新政策、新法規(guī)的理解和學習，為順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型做足準備。

（二）強化專項檢查質(zhì)效，規(guī)范審核審批標準

以會計信息質(zhì)量檢查為主要手段的專項檢查，是專員辦開展執(zhí)法工作的重要支撐。不論未來如何轉(zhuǎn)型，這項工作的質(zhì)效只能提升，不能下降。專員辦應從檢查內(nèi)容的選取、檢查結(jié)果的處理、檢查效果的宣傳等方面下功夫，提升檢查的影響力和震懾力。對于以審核審批為主的轉(zhuǎn)型工作，專員辦應在不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式的同時，從當前已有的案例和經(jīng)驗中提煉出一般化的參考標準。此項工作并不單單是為中央節(jié)省財政資金越多就越好，而是要為財政資金“花的值”努力。

（三）加大非稅收入投入，加強聯(lián)合監(jiān)管合作

雖然非稅收入占中央財政收入的比重并不是非常大，但從單個專員辦的征繳額度來看，還是一筆可觀的真金白銀。所以，為確保非稅收入應收盡收，發(fā)揮非稅收入的逆經(jīng)濟周期作用，專員辦應加強人員配備，提升征繳能力。此外，專員辦還需要加強與其他單位的合作，并不局限于當?shù)氐呢斦d（局），包括發(fā)改、建設、民政、工信委等業(yè)務部門；加強與審計署特派辦、審計廳（局）的溝通，盡量減少對某個單位的重復檢查；加強與人民銀行、證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)、金融辦的聯(lián)系，推進金融聯(lián)合監(jiān)管；加強與會計協(xié)會等自律性組織的交流，掌握行業(yè)動態(tài)，推進社會誠信體系建設。在聯(lián)合監(jiān)管中，應該去除誰向誰匯報的陳規(guī)舊習，建立常態(tài)化平等合作機制，形成從上至下的一整套聯(lián)系制度。

（四）規(guī)范化專員辦管理，提升干部隊伍建設

對于關系專員辦機關文化建設的文體活動，不能一刀切式的一改了之，應該區(qū)別對待，并從制度層面予以規(guī)范。建議從實際出發(fā)，鼓勵開展健康、向上的文體活動，鼓勵干部積極報送相關成果。對于干部隊伍建設問題，應該從延伸干部的職業(yè)生涯的角度，利用加強輪崗等方式，拓寬干部的視野和知識面，把有限的職級變成無限的事業(yè)。

附圖：專員辦工作評價體系

（作者單位：財政部駐廣東專員辦）