現(xiàn)階段水利設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的探討
——以池州市為例

陳星

（安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

現(xiàn)階段水利設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的探討
——以池州市為例

陳星

（安徽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 合肥 230601）

根據(jù)我國(guó)2011－2015年水利發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)對(duì)池州市較為全面的實(shí)地調(diào)查，了解掌握目前基層水利設(shè)施建設(shè)投融資的現(xiàn)狀、趨勢(shì)與運(yùn)作機(jī)制，剖析存在的主要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并以小見(jiàn)大，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從國(guó)情實(shí)際與國(guó)外為今后我國(guó)改善和制訂相關(guān)政策提供依據(jù)。

水利設(shè)施建設(shè)；投融資；投融資機(jī)制

池州市位于安徽省西南部、長(zhǎng)江下游南岸，轄貴池區(qū)、東至縣、石臺(tái)縣、青陽(yáng)縣。全市國(guó)土面積8272平方公里，其中山區(qū)面積5229平方公里，丘陵區(qū)面積1525平方公里，圩區(qū)面積1169平方公里，湖泊及江河水面面積349平方公里。全境地形自東南向西北，分別為山地、丘陵和沿江平原。全境分屬青弋江水陽(yáng)江及沿江諸河和鄱陽(yáng)湖環(huán)湖區(qū)2個(gè)三級(jí)水資源分區(qū)。長(zhǎng)江中下游地區(qū)是我國(guó)水資源利用的重要區(qū)域，池州市水資源豐富、地貌濱江連山，在這一區(qū)域具有極高的典型性。特別是“十一五”期間池州市水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入加大與機(jī)制轉(zhuǎn)型，為我國(guó)水利投融資機(jī)制問(wèn)題研究提供了良好的范例。

1 池州市“十一五”期間水利設(shè)施建設(shè)資金投入基本情況

1.1 水利設(shè)施建設(shè)資金投入總量與投融資機(jī)制變化

“十一五”期間是水利設(shè)施建設(shè)資金投入機(jī)制重大變化期，特別是在2008年以后，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，國(guó)家出臺(tái)了4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，受此影響，水利設(shè)施建設(shè)資金投入大幅增長(zhǎng)，政策性金融積極介入，打破了之前單一的財(cái)政投入，投融資機(jī)制出現(xiàn)了新的變化。

（1）水利建設(shè)資金呈逐年上升趨勢(shì)，并由單一財(cái)政投入轉(zhuǎn)向以信貸投入為先導(dǎo)。“十一五”水利設(shè)施建設(shè)資金投入比例為：財(cái)政資金65.7%，信貸資金27.1%、自籌資金7.2%。并由2006年度單一財(cái)政投入轉(zhuǎn)到2010年度的財(cái)政資金占48.0%，信貸資金占42.5%、自籌資金占9.5%。

（2）中央財(cái)政上升到財(cái)政投入的主導(dǎo)地位。據(jù)對(duì)池州市水務(wù)局提供的數(shù)據(jù)分析，“十一五”期間全市水利建設(shè)資金財(cái)政投入部分：中央財(cái)政占42.0%，省級(jí)財(cái)政占26.4%，市、縣財(cái)政31.6%。這一比例并由2006年度20.4%、11.2%、68.3%發(fā)展到2010年度的50.0%、17.9%、32.1%。中央財(cái)政明顯取代縣級(jí)財(cái)政成為新的資金投入主體，地方水利建設(shè)項(xiàng)目不再依靠微弱的地方財(cái)力，更多的是進(jìn)入國(guó)家財(cái)政支持的項(xiàng)目庫(kù)。

（3）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成為水利設(shè)施建設(shè)主辦銀行。2009年以來(lái)，農(nóng)發(fā)行圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要包括納入中央、省級(jí)發(fā)展規(guī)劃大中型水利工程和相關(guān)配套項(xiàng)目建設(shè)、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、大型灌區(qū)配套節(jié)水改造、大型江河湖水系治理等水利項(xiàng)目。確定了其作為水利設(shè)施建設(shè)主辦銀行的地位。據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行池州分行提供的數(shù)據(jù)，2009年度池州農(nóng)發(fā)行投入水利項(xiàng)目2個(gè)，信貸投放9500萬(wàn)元；2010年度投入水利項(xiàng)目5個(gè)，信貸投放32235萬(wàn)元。

（4）新的重點(diǎn)水利工程趨向多功能化，成為信貸資金進(jìn)入的載體。以青陽(yáng)縣牛橋水庫(kù)工程為例，該工程是經(jīng)省計(jì)委批準(zhǔn)的池州市“十一五”重點(diǎn)項(xiàng)目，總投資7816萬(wàn)元。其中，建筑工程投資2723萬(wàn)元，占35%；水庫(kù)淹沒(méi)處理補(bǔ)償費(fèi)1435萬(wàn)元，占18%。擬申請(qǐng)國(guó)家補(bǔ)助3636萬(wàn)元，銀行貸款2182萬(wàn)元（實(shí)際安徽省開(kāi)發(fā)銀行貸款3920萬(wàn)元），地方自籌1555萬(wàn)元。牛橋水庫(kù)具有灌溉、發(fā)電、供水和防洪等多項(xiàng)功能，是一項(xiàng)水資源綜合利用的水利工程。水庫(kù)建成后，可灌溉農(nóng)田5.72萬(wàn)畝，保證率90%；向縣城日供水3萬(wàn)噸，年供水量1000萬(wàn)噸；年發(fā)電735萬(wàn)千瓦時(shí)；防洪面積13.5萬(wàn)畝，保護(hù)人口3.5萬(wàn)人。（數(shù)據(jù)來(lái)源：青陽(yáng)縣水務(wù)局)同時(shí)，高山出平湖，為九華山增添新的旅游景點(diǎn)。

1.2 水利基礎(chǔ)設(shè)施資金投入中存在的問(wèn)題

（1）水利設(shè)施建設(shè)資金缺口大。據(jù)對(duì)青陽(yáng)縣的調(diào)查（縣水務(wù)局提供）：2008年興修水利建設(shè)資金需求7460萬(wàn)元，財(cái)政解決資金2240萬(wàn)元，缺口5220萬(wàn)元；2009年興修水利建設(shè)資金需求10600萬(wàn)元，財(cái)政解決資金3005萬(wàn)元，缺口7595萬(wàn)元；2010年興修水利建設(shè)資金需求9000萬(wàn)元，財(cái)政解決資金2950萬(wàn)元，缺口6050萬(wàn)元（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款除外）。

（2）項(xiàng)目后續(xù)管理缺少資金投入。農(nóng)田水利工程大多修建于80、90年代，由于修建年代的限制，設(shè)計(jì)和設(shè)備的水準(zhǔn)不高，加之年代久遠(yuǎn)，管理不善，失之修理，大部分帶病工作。雖然政府和水利部門(mén)每年組織檢查，督促維修，但終因設(shè)備老化嚴(yán)重，資金缺少，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（3）地方財(cái)力有限。東至縣財(cái)政可支配財(cái)力2007年14687萬(wàn)元，2008年52366萬(wàn)元，2009年58160萬(wàn)元，平均增長(zhǎng)率133.81%，但仍處于全省后位，因市、縣財(cái)政困難，匹配資金額度往往不能及時(shí)、足額到位，制約了農(nóng)田水利基本建設(shè)進(jìn)程。

2 水利設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制存在的問(wèn)題

2.1 產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，市場(chǎng)主體屬性模糊。據(jù)調(diào)查顯示，目前小型農(nóng)田水利設(shè)施人仍主要實(shí)行集體所有、集體管理，這種產(chǎn)權(quán)制度造成經(jīng)營(yíng)主體、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營(yíng)模式、產(chǎn)權(quán)歸屬等不清晰，致使農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)工程貸款缺乏合格的融資主體。按照有關(guān)信貸政策規(guī)定，各級(jí)政府和有關(guān)職能部門(mén)不具有承貸主體資格；村集體收入來(lái)源有限，缺乏自有資金或財(cái)產(chǎn)，承貸能力不足。

2.2 低收益問(wèn)題

水利設(shè)施預(yù)期收益率低與資金趨利避險(xiǎn)要求高之間存在矛盾?；巨r(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)純屬公益性投入項(xiàng)目，建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求量大、見(jiàn)效慢，還面臨自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，不能產(chǎn)生即期收益，地方政府舉債建設(shè)的積極性不高；資金趨利性又要求投資對(duì)象必須具有一定的收益性，信貸安全、投資收益能得到保證。

2.3 金融介入問(wèn)題

金融機(jī)構(gòu)缺乏靈活有效的金融產(chǎn)品，一定程度上影響了水利建設(shè)的金融投入。目前，金融支持水利建設(shè)主要依托國(guó)家政策性銀行提供的融資平臺(tái)貸款，幾乎沒(méi)有其他金融機(jī)構(gòu)以其他形式提供的信貸產(chǎn)品和貸款方式，金融支持的途徑和手段非常狹窄，嚴(yán)重制約了水利建設(shè)項(xiàng)目對(duì)資金的需求。

3 國(guó)外水利設(shè)施建設(shè)的投融資機(jī)制

3.1 按事權(quán)劃分投資主體政策

據(jù)《山區(qū)水利設(shè)施建設(shè)與金融支持實(shí)證研究》（人行合肥中支.2012），美國(guó)政府明確劃分投資主體及其事權(quán)，水利項(xiàng)目建設(shè)與開(kāi)發(fā)，政府占60%的投資為主，地方及業(yè)主占40%為次，并按事權(quán)劃分投資主體和分?jǐn)偼顿Y，如防洪工程上世紀(jì)70年代后聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)65%，地方負(fù)擔(dān)35%。日本按不同工程實(shí)施投資分?jǐn)?，水利資金投入以國(guó)家和地方財(cái)政資金投入據(jù)主導(dǎo)，并在各類(lèi)公益事業(yè)中占據(jù)首位。

3.2 財(cái)政與市場(chǎng)結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)多元化政策

美國(guó)、日本均通過(guò)提供優(yōu)惠貸款、發(fā)行債券、建立政府基金、項(xiàng)目業(yè)主自籌、向受益區(qū)征稅、團(tuán)體或個(gè)人捐贈(zèng)等多元化方式進(jìn)行籌資，水利建設(shè)資金結(jié)構(gòu)多元化，直接融資與間接融資并存。政府投資小部分資金無(wú)償，絕大部分資金則是通過(guò)市場(chǎng)化借貸方式有償使用。有收益的水利和城鎮(zhèn)供水等項(xiàng)目資金多采用發(fā)行債券等市場(chǎng)方式籌集。

3.3 財(cái)政為主的運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)償政策

美國(guó)重視水利項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)償，以保持水利項(xiàng)目的可持續(xù)利用。防洪、改善生態(tài)等公益性項(xiàng)目運(yùn)管資金主要由各級(jí)政府財(cái)政撥款提供或向保護(hù)區(qū)內(nèi)征收地產(chǎn)稅。日本實(shí)施分?jǐn)傃a(bǔ)償，水利工程的運(yùn)管資金由國(guó)家和地方政府負(fù)擔(dān)50%-80%，農(nóng)民負(fù)擔(dān)其余部分，水利工程的折舊專(zhuān)門(mén)用于工程的更新改造。

3.4 以出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)方式建設(shè)水利工程

美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家大都采用了多種籌措方式，一是TOT融資方式，即移交-經(jīng)營(yíng)-移交模式。水利部門(mén)獲得轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的投資，投資方在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回投資并獲益，合約期滿(mǎn)，投資方將項(xiàng)目交還政府?，F(xiàn)多數(shù)西方國(guó)家將該方式運(yùn)用于大型工程項(xiàng)目建設(shè)，有利于提高水利工程的技術(shù)管理水平，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，分散政府對(duì)水利設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)，加快水利現(xiàn)代化建設(shè)步伐。二是BOT融資方式，即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)交模式。由政府或項(xiàng)目發(fā)起人特許權(quán)授讓?zhuān)儆身?xiàng)目發(fā)起人組織成立的項(xiàng)目公司承擔(dān)水利工程的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、維護(hù)等任務(wù)。在規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有該公司的收益權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)并獲得預(yù)期的回報(bào)；在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，再將項(xiàng)目無(wú)償移交給水利部門(mén)。目前，英國(guó)已有企業(yè)采取BOT方式進(jìn)行水利工程建設(shè)，通過(guò)引進(jìn)外資及民間資本，能解決建設(shè)資金籌措困難問(wèn)題，有效減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3.5 證券化融資

證券融資是指在國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)上發(fā)行各種股票、債券等證券籌集資金的一種直接融資方式。將水利建設(shè)項(xiàng)目資金籌集證券化可在短期內(nèi)完成水利建設(shè)資本的籌措，是加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金的方式之一。即資產(chǎn)證券化。是以待建項(xiàng)目所擁的有資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目收益為保證，通過(guò)在資本市場(chǎng)發(fā)行證券籌集資金的一種證券融資方式。這種方式被西方國(guó)家在工程領(lǐng)域中運(yùn)用，將ABS融資方式運(yùn)用于水利設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，可充分利用其特有的高信用等級(jí)進(jìn)入證券市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)信用等級(jí)、債券安全性、流動(dòng)性高、利率低的特點(diǎn)，籌集水利建設(shè)資金。

4 完善我國(guó)水利設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的建議

目前我國(guó)水利設(shè)施建設(shè)的主要問(wèn)題：一是資金需求量大，難以解決短期建設(shè)需要；二是以財(cái)政為主投資方式相對(duì)單一，導(dǎo)致重建設(shè)輕管理，影響水利建設(shè)工程效能的持續(xù)發(fā)揮；三是以政策性銀行為主的信貸融資方式，社會(huì)資金參與度不高。解決以上問(wèn)題著眼于當(dāng)前國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，兼顧財(cái)政政策與貨幣政策的配合，全面完善我國(guó)水利設(shè)施建設(shè)投融資制度設(shè)計(jì)。

4.1 改革水利管理體制，明確產(chǎn)權(quán)歸屬

可由政府主導(dǎo)，成立專(zhuān)門(mén)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司，協(xié)調(diào)政府管理投融資問(wèn)題?？刹扇「?jìng)標(biāo)拍賣(mài)、租賃、股份合作或聯(lián)營(yíng)等多種方式，明晰水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬，為社會(huì)資金和信貸介入創(chuàng)造條件。

4.2 對(duì)水利設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目分類(lèi)進(jìn)行政策調(diào)整

根據(jù)公共產(chǎn)品在非他性、競(jìng)爭(zhēng)性方面的表現(xiàn)，結(jié)合我國(guó)已出臺(tái)的《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，可劃分為純公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性三類(lèi)。三類(lèi)水利投資主體、資金渠道和權(quán)益歸屬各有不同，分類(lèi)進(jìn)行政策調(diào)整。純公益性項(xiàng)目突出社會(huì)公益性管理和服務(wù)功能，自身無(wú)法得到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)回報(bào)。原則上只能由政府部門(mén)投資,至少政府必須提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目指既有社會(huì)效益、又有經(jīng)濟(jì)效益的水利項(xiàng)目，其中大部分是以社會(huì)效益為主。如綜合利用的水利樞紐（水庫(kù)）工程、大型灌區(qū)節(jié)水改造工程等。鼓勵(lì)各地通過(guò)注入有效資產(chǎn)、賦權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式，培育合格的市場(chǎng)主體。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目指以經(jīng)濟(jì)效益為主的水利項(xiàng)目。如城市供水、水力發(fā)電、水庫(kù)養(yǎng)殖、水上旅游及水利綜合經(jīng)營(yíng)等。經(jīng)營(yíng)性工程可以用收益來(lái)彌補(bǔ)成本,應(yīng)交由社會(huì)來(lái)進(jìn)行建設(shè)，讓市場(chǎng)配制資源?？山梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)方式建設(shè)水利工程。

4.3 為民資進(jìn)入水利設(shè)施建設(shè)提供政策支持

國(guó)家對(duì)準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性重點(diǎn)水利項(xiàng)目的審批上，要對(duì)民營(yíng)資金參股建設(shè)要有高度規(guī)定，提高地方政府在申報(bào)環(huán)節(jié)上就重視對(duì)民營(yíng)資金的吸納，如優(yōu)先立項(xiàng)、沖抵地方配套財(cái)政資金等，調(diào)動(dòng)地方政府積極性?，F(xiàn)階段要通過(guò)相對(duì)優(yōu)惠的政策引導(dǎo)民營(yíng)資金進(jìn)入，加快水利建設(shè)步伐和管理水平。

4.4 以存量換增量政策

對(duì)現(xiàn)行具有收益性的水利設(shè)施通過(guò)出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)方式，換取民間資金增加對(duì)新建水利項(xiàng)目的建設(shè)的投入。對(duì)此，要出臺(tái)相關(guān)政策指引，公平公開(kāi)，防止國(guó)有水利資源的賤賣(mài)與流失。加強(qiáng)監(jiān)管，保證水利設(shè)施的公益性不受影響。

4.5 堅(jiān)持政策性銀行為主體，吸納商業(yè)性信貸的進(jìn)入

目前我國(guó)重點(diǎn)水利工程趨向多功能化，既有公益性也有效益性，為信貸介入提供了條件。但水利設(shè)施的收益性難以預(yù)估，信貸介入建議仍以政策性銀行信貸為主。對(duì)建設(shè)后效益穩(wěn)定的項(xiàng)目，也可通過(guò)轉(zhuǎn)讓信貸資產(chǎn)讓渡給商業(yè)銀行，并通過(guò)商業(yè)信貸的介入提升水利項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平，解決財(cái)政投入的低效問(wèn)題。

4.6 重視水利信貸的金融創(chuàng)新

積極探索準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目“收益權(quán)”、水利建設(shè)基金等收入作為質(zhì)押的銀行貸款模式。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)推進(jìn)“水權(quán)證”質(zhì)押信貸創(chuàng)新，探索以項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)營(yíng)收益或收費(fèi)權(quán)等為擔(dān)保，對(duì)具有未來(lái)收益的經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目發(fā)放抵押貸款；積極探索拓寬有效擔(dān)保物范圍，創(chuàng)新?lián)Ｐ问蕉鄻拥男刨J產(chǎn)品，完善信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

[1]胡永法，黃健元.我國(guó)水利投融資體制問(wèn)題探討[J].水利科技和經(jīng)，2006（2）：108-111.

[2]人行合肥中支.山區(qū)水利設(shè)施建設(shè)與金融支持實(shí)證研究[Z].2012.

[3]鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)施細(xì)則[J].中國(guó)水利,2012(13):23.

[4]水利發(fā)展規(guī)劃2011－2015年要點(diǎn)[J].中國(guó)水利,2012(13):1-11.

[責(zé)任編輯：余義兵]

F832

A

1674-1104(2014)02-0069-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.02.017

2013-11-20

2012年安徽大學(xué)第一批大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目（2012154）。

陳星（1989-），男，安徽懷寧人，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，主要從事資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。