新型農村社區(qū)建設：國家與鄉(xiāng)村的良性互動※——基于河南錦和新城的分析

○ 耿 靜

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：必須完善農村社會管理體制機制，加強農村社區(qū)建設，保持農村社區(qū)和諧穩(wěn)定。在深入推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的大背景下；新型農村社區(qū)建設是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結合點、推進城鄉(xiāng)一體化的切入點，是促進農村發(fā)展的增長點，是在轉移和集聚農村人口、促進農民向城鎮(zhèn)居民轉變、實現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展方面具有重要作用。由此可以看到，國家對農村的建設和發(fā)展的重視。各地根據實際情況，因地制宜，走出了一條各具特色的新型農村社區(qū)建設的新路子。

一、錦和新城：一個新型農村社區(qū)建設的個案

2010年，河南省政府出臺了《關于推進城鄉(xiāng)建設加快城鎮(zhèn)化進程的指導意見》，把新型農村社區(qū)建設作為推進新型城鎮(zhèn)化進程，構建五級城鄉(xiāng)體系的基點（省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)）。2010年滑縣縣委、縣政府出臺了《關于加快新型農村社區(qū)建設的意見》，推進新農村社區(qū)建設，加快城鄉(xiāng)一體化進程。滑縣按照“政策引導、群眾自愿、保障生活、節(jié)約土地、資源共享、改善環(huán)境”的原則，選擇在產業(yè)集聚區(qū)進行新型農村社區(qū)建設試點，實踐中以土地流轉為突破口，通過對區(qū)內33個行政村進行土地、村莊整合，統一規(guī)劃，集中建設新型農村社區(qū)——錦和新城。建設錦和新城，當地政府主要通過“兩合”（整合土地、整合村莊），規(guī)劃建設“三區(qū)”（農業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、農村社區(qū)），有效破解“三農”難題，加快實現“三化”（農業(yè)企業(yè)化、農村城市化、農民市民化），從而從根本上解決了新型農村社區(qū)建設過程中“錢從哪里來、人往哪里去、民生怎么辦、糧食怎么?！钡膯栴}。

新型城鎮(zhèn)化突出的是“新”，即城鄉(xiāng)統籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協調發(fā)展，互促共進的城鎮(zhèn)化?；h產業(yè)集聚區(qū)錦和新城建設經過三年的實踐，已經取得了初步成效。在節(jié)約土地資源的基礎上，通過合村并居建設社會主義新農村，農民搬進社區(qū)樓房，提高了生活質量，樹立了農村新風尚，探索出了一條有效破解“三農”問題、加快推進新型城鎮(zhèn)化建設的新路子。新型農村社區(qū)建設是構建社會主義和諧社會的必然要求，有利于加快現代農業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程，促進農業(yè)科學發(fā)展、健康發(fā)展，是走向城鎮(zhèn)化的重要途徑。

本文以河南錦和新城的建設過程為研究對象，試圖發(fā)現國家政權和鄉(xiāng)村社會在建設過程中各自的發(fā)生和演進邏輯，國家政權偏好的新型農村建設以怎樣的路徑展開？鄉(xiāng)村社會基于自身的生存邏輯又以怎樣的智慧展開自己的互動？在整個建設過程中，國家政權與鄉(xiāng)村社會進行怎樣的良性博弈？甚至在將來的城鎮(zhèn)化建設過程中，國家政權與鄉(xiāng)村社會又該以怎樣的方式進行互動，正是本文試圖厘清的問題。

二、社會工程：國家政權主導地位的實踐表達

錦和新城的建設過程在一定意義上是一場改變農村生存狀態(tài)的社會工程，錦和新城的整個建設過程，包括前期宣傳、合村并點、后期建設都在一定程度上取得了很大的成功。錦和新城的建設模式是基于農村社會的發(fā)展狀況而展開，具有一定的合規(guī)律性和合民意性，因此在一定基礎上可以說，它是基于國家政權偏好的社會工程，取得了一定的成功。

（一）前期工作

錦和新城的建設前期政府進行了廣泛的宣傳。為使廣大干部群眾充分了解、理解、支持和積極參與新型農村社區(qū)建設，采取廣泛宣傳、深入動員、全民討論、算賬對比、示范帶動等方法，讓群眾充分認識到建設新型農村社區(qū)對改善自身居住環(huán)境和提高生活質量的積極意義。對村組干部、農村黨員從加強宗旨教育、黨性教育入手，消除畏難情緒和怕得罪人的思想，帶頭并動員親屬子女提前搬遷，引導群眾自愿搬遷。

錦和新城的建設前期政府制定政策進行鼓勵。為了引導、鼓勵農民積極響應示范村建設，主動入住多層、高層樓房，縣政府切實制定優(yōu)惠政策。對主動拆遷的農戶，按原宅基和房屋面積給予一定的資金獎勵。對主動拆遷的農戶在子女就業(yè)、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障方面均可享受區(qū)內優(yōu)惠政策。住房安置堅持“一戶一宅”的分配原則，新批未建的宅基地，按多層住宅安排；一戶有兩處以上宅基且不夠分戶條件的安排一處住宅，多余宅院評估后現金支付給農戶；對應安置宅院，而主動入住多層、高層樓房的農戶，按標準給予一定獎勵。對先行拆除的農戶，給予3元/平米的拆遷過渡費，過渡期為6個月。為了讓被拆遷戶在生活上不受大的影響，還為他們購買了45萬余元的生活用品[1]。

新型農村社區(qū)建設是國家統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大決策，各個地方在國家政策的引導下，紛紛根據當地情況展開建設?；h政府即在國家宏觀政策的引導下，發(fā)揮主觀能動性，積極主導錦和新城的建設，錦和新城是一個關乎其所轄33個行政村的經濟、政治、社會、文化等多方面的宏大工程項目，其前期政策宣傳的好壞直接關系到社區(qū)建設的進度，政府在新區(qū)建設的前期宣傳發(fā)揮了主導作用，其作用至關重要。由此看來，錦和新城社區(qū)建設前期工作是由政府主導，基于鄉(xiāng)村社會農民利益偏好而展開的，國家政權的主導地位在新型農村社區(qū)建設的初始階段得到了表達。

（二）合村并點

錦和新城建設的重要過程即土地、村莊“雙整合”。所謂村莊整合，就是出臺專門獎勵辦法對社區(qū)內的33個村進行拆建合并。所謂土地整合，就是為使區(qū)內農村由過去的按戶包地、分散耕作模式向集中地塊、規(guī)模經營過渡，真正實現“農業(yè)企業(yè)化”、“農村城鎮(zhèn)化”、“農民市民化”的目標。在國家整個土地使用、土地流轉制度的大框架下，積極探索土地使用制度的變革，由政府主導加快土地流轉的速度和力度，成立新鑫田園開發(fā)公司，按照“公司化運營、企業(yè)化管理、市場化運作”的模式，規(guī)劃建設了高產農業(yè)園區(qū)、高效農業(yè)園區(qū)和畜牧養(yǎng)殖園區(qū)。在保證農民享有收益權和處分權的基礎上，對33個村的土地進行集中流轉，創(chuàng)造了3個月時間流轉土地1.7萬畝的奇跡，農民“‘失’地不失利，‘失’地不失權，‘失’地不失業(yè)”，成為“帶著土地的新市民”。

籌集資金是錦和新城建設的重要環(huán)節(jié)。錦和新城建設共需資金13億元左右，為破解資金匱乏難題，在建設實施過程中，通過建立政府引導、市場運作、多方投入、上下聯動的運作機制，多方整合籌集資金，為拆除舊村、建設新農村示范村提供資金保障。其中，整合國家項目資金1.1億元（水利、教育、建設、交通、林業(yè)等）；產業(yè)集聚區(qū)管委會自籌資金1.8億元（商業(yè)街開發(fā)受益）；爭取和整合國有企業(yè)資金1.2億元（電力、通訊、移動、廣電、天燃氣等）；融合社會資金2.4億元（社區(qū)醫(yī)院、餐飲洗浴等城市配套功能建設等）；農民自籌資金1.46億元；爭取銀行貸款5.1億元，其中省農行農民新民居貸款2.3億元（每戶貸款5萬元），省農業(yè)發(fā)展銀行貸款2.8億元（拆舊建新節(jié)約土地抵押貸款）[2]。

土地問題和資金問題是新型農村社區(qū)建設必須面臨和解決的難題，從錦和新城的建設過程來看，政府在保證農民繼續(xù)享有土地收益和允諾新區(qū)住房的條件下，成功解決農民的土地問題，在資金方面，建立的政府主導、多方投入的運作機制為新區(qū)建設提供的資金保障，從土地問題的解決到建設資金的籌集等一系列過程，又一次體現了政府所發(fā)揮的主導作用，在這個階段中，國家政權又一次得到了很好的實踐表達。

（三）社區(qū)建設

社區(qū)硬件建設。錦和新區(qū)堅持用發(fā)展的眼光，強化適度超前意識，高標準規(guī)劃、高起點設計、高質量建設，追求實用性與審美的協調統一。在廣泛征求民意、聘請專家論證的基礎上，合理規(guī)劃房屋建設用地、道路、給排水、公共綠地和其它公共設施、配套設施建設用地。根據農村收入水平的高低差距，對錦和新城規(guī)劃設計了獨院、多層、高層住宅、廉租房等不同樣式、不同面積的居住用房，以滿足不同收入家庭的住房需求。按照統一規(guī)劃、統一建設、有序合并的原則，計劃用兩年的時間，采取先建后搬遷的方法，陸續(xù)完成對33個行政村的整體搬遷。

社區(qū)民生建設。新城建設過程中通過健全保障措施，落實各項優(yōu)惠政策，為農村社區(qū)建設構筑了和諧支撐。一是保障群眾土地收益不減少。在土地流轉之初，以每畝每年350公斤小麥作為競標基數，進行公開競標，保障群眾土地收益不減少。同時，用足用好國家土地增減掛鉤等政策，把村莊整合之后節(jié)約出來的土地置換為建設用地指標，爭取上級財政支持，對搬遷農戶進行獎補。二是提高農民農業(yè)和非農業(yè)生產技能，增加農民就業(yè)機會。由政府出資，舉辦農民農業(yè)和非農業(yè)生產技能培訓班，使他們學到一技之長，安排在區(qū)內企業(yè)上班，或到高產農業(yè)、高效農業(yè)和畜牧養(yǎng)殖園區(qū)做工。同時，引導農民通過開展自我創(chuàng)業(yè)、發(fā)展第三產業(yè)、組織外出務工等門路，拓寬收入渠道。充分利用商業(yè)一條街和公益崗位，積極為群眾提供就業(yè)機會。三是增加社會保障項目，豐富服務內容。集聚區(qū)管委會在醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、最低生活保障等方面，出資為區(qū)內所有女55周歲以上、男60周歲以上的村民每人每月發(fā)放50元養(yǎng)老補貼；由管委會出資為區(qū)內全體村民免費辦理城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，同時對符合條件的村民辦理城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險；五保老人、特困戶、因病致貧戶由產業(yè)聚集區(qū)無償安置住房[3]。

社區(qū)的硬件和軟件建設是為新型農村社區(qū)提供公共服務的應有之義，社區(qū)居住環(huán)境、基礎設施建設是實現“鄉(xiāng)風文明、村容整潔”重要內容，同時，涉及收入、教育、醫(yī)療、保險的公共文化服務也與農民生活水平的息息相關。在錦和新城的后期建設中，政府主導了新區(qū)的硬件和軟件建設，為農民創(chuàng)造了一個生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的宜居環(huán)境，由此看來，國家政權在最后階段同樣發(fā)揮了巨大的作用。

三、重建家園：鄉(xiāng)村社會參與地位的積極較量

（一）擔憂畏懼

李培林譯著的《農民的終結》一書中指出，土地是務農農民的命根子，是農民擺脫貧困地位和抵御生活風險的最后依托[4]。新型農村社區(qū)建設的“兩合”，土地整合和村莊整合，使農民放棄了承包地和宅基地的經營權和使用權，雖然近些年農民紛紛外出打工，務工收入逐漸成為收入主要來源，但是農民的土地情懷是割舍不掉的，土地是農民最后的一道防線。在調查中發(fā)現，對于錦和新城的農民來說，面臨同樣的問題，有三個原因使新區(qū)農民普遍擔憂和恐懼。一是失去土地之后的生計問題，農村有相當部分非市場因素存在，比如自給自足農業(yè)經濟的存在（如糧食、蔬菜的自給等），自家土地和宅家地的糧食供給是農民維持基本生活的來源，土地的征用，使農民失去了基本的生活來源保障。二是農民的房屋問題，近幾年，隨著農民收入水平的提高，農村紛紛開啟了一股新建房屋的浪潮，個別有條件的農民還住上了洋樓、別墅，新式房屋沒住多久就要拆遷，這對農民不僅是經濟上的打擊，同樣是一次心理上的重創(chuàng)。三是“安土重遷”情懷，農村稍微年長的人在自己的村莊生活了幾十年，對村莊和自家房子都有著十分厚重的感情，如今讓他們離開熟悉的家鄉(xiāng)到一個陌生的地方去，這對農民無疑也是一次打擊。失去土地依托之后的擔憂和恐懼成為新區(qū)建設初始階段的農民的主要狀態(tài)。

在新型農村社區(qū)建設的初始階段，政府進行了大規(guī)模的政策宣傳和政策誘惑，愈是如此，農民的恐懼越發(fā)強烈。從農民的擔憂來看，不同農民的恐懼來源雖然都不一樣，但是可以歸結為一點，那就是土地（承包地和宅基地）問題。土地問題一直是農村面臨的重要命題，從傳統農村的土地族群沖突到平均地權的土地革命和土地改革，從土地集體化的人民公社到分田到戶的家庭聯產承包責任制，從宅基地糾紛到土地流轉中的矛盾，從國家的征地到現在的土地租用收益的分配[5]，土地與農民息息相關，解決土地問題是新型農村社區(qū)建設進程的第一步，但是對于以土地為衣食父母的農民，面臨失去土地和各種未知風險的困境，以及對未來生活的不確定性，普遍陷入了擔憂和恐懼中。

（二）觀望等待

現階段的農民沒有任何抵御市場風險的能力，當農民收到房屋必須拆遷的通知，發(fā)現土地注定要失去的時候，他們什么都做不了，唯有觀望與等待。當前村莊中的農民，由于祖祖輩輩生活在同一塊土地上，他們的生活有根，也有預期，因為祖祖輩輩的共同生活而建立了穩(wěn)定的人際關系，這賦予了他們生活的意義，也使他們有了共同抵御風險的能力[6]。面對未知社會的來臨，農民只得將目光投向周圍鄰居和親朋好友，觀望他們的行動。農村中傳統的人際關系網絡此時發(fā)揮了巨大的作用，政府充分利用黨員、村干部的積極帶頭作用，并使其積極動員其親屬鄰居，積極帶頭拆遷，并且在政府獎勵積極拆遷的誘惑下，個別農民先后主動拆遷，簽署合同，此時個別農民的主動拆遷如一個巨大的波紋一樣，迅速波及開來，大批農民也紛紛主動拆遷，搬離村莊。

在新區(qū)建設過程中，農民有6個月的棚戶過渡期，大量農民被安置在空地的棚戶里，購置新房的錢已經上交，如今只能住在帳篷里，新房子一直只是一個泡影，長達6個月的棚戶過渡期再度使農民陷入了無望和委屈中。此時的農民面對政策的無助性和未來生活的未知性，觀望和等待成為農民的主要狀態(tài)。

（三）柔性互動

當新區(qū)房屋建設完工之后，農民紛紛搬遷入住，根據合同簽訂的規(guī)格，居民被分配到不同的獨院或者樓房，農民紛紛開始“重建家園”，根據自身經濟條件對房屋內部進行裝修改造，空蕩的新區(qū)開始變得有人氣起來。據當地居民反映，除了小區(qū)內某些戶型不好之外，個別存在劣質建筑之外，對新區(qū)的整體規(guī)劃建設、綠化、基礎設施等比較滿意，就像住進城市一樣。此時農民要解決的是日常生活問題，如經濟收入、文化生活等。關于經濟收入，農民失去土地之后，各謀出路，有的在小區(qū)的工業(yè)園區(qū)做工人，有的外出打工、做生意，有的直接成為小區(qū)綠化、清潔的“后勤人員”，總之，各自都找到了出路，雖然農民再也不用種地了，但是收入并沒有提高，日常生活消費、教育、醫(yī)療支出費用很高，所謂的“失地不失利”并沒有得到很好地體現；從社會、生活來看，農民說住樓房、溜廣場、逛步行街，樣樣都不比城市差。農民在建設好家園之后，生活開始步入正軌，如婚喪嫁娶之類的都按部就班地進行，農民也開始參與村里舉辦的各種活動（政治活動、文娛活動），稍有改變的是原來村民的居住格局發(fā)生了很大的改變，傳統的人際關系格局在搬進新區(qū)之后進行了一次重組，再加上農民居住著不同的樓房和獨院，以及家里娛樂活動的豐富，人與人之間的溝通變少，傳統的人際關系發(fā)生了變化。

由此來看，搬進新區(qū)后的農民不管是在經濟、社會、文化生活等方面都發(fā)生了新的變化，傳統農民在迎接新環(huán)境的過程中，從恐懼、觀望、轉變到了柔性的互動，農民徹底從面朝黃土背朝天的生計狀態(tài)中脫離，在面對市場化、信息化、城鎮(zhèn)化的環(huán)境下，農民也開始了家庭、自身的現代化轉變，一場關于鄉(xiāng)村社會和國家政權的良性博弈得到了很好的實踐。

四、城鎮(zhèn)化：國家政權與鄉(xiāng)村社會的良性互動

（一）國家政權的強勢表達

政府參與社區(qū)建設是其社會管理職能的體現，農村社區(qū)建設需要政府強有力指導是其客觀要求。國家政府在農村社區(qū)建設中具有重要的規(guī)劃、指導、組織與協調作用，既涉及農村社會治理結構的變遷，也涉及人力、財力、物力的投入[7]。在錦和新城的整個建設過程中，包括前期準備、中期建設、后期服務等過程，政府的主導作用和引領作用得到了充分的表達。由于新型農村社區(qū)建設包含了國家多層次的宏觀政策目標，又是國家自上而下的規(guī)劃性制度變遷，因此政府在農村社區(qū)建設中毋庸置疑地發(fā)揮了主導作用。國家政權基于農村社會的發(fā)展提出的統籌城鄉(xiāng)一體化政策在一定程度上取得了很大的成功。

基于國家意志的新型社區(qū)建設是一個巨大的社會工程，它在一定程度上解構了傳統意義上的農村，改變了維持傳統農村的生產生活方式、社會文化生活等元素，使傳統的村落不復存在，并成功地建構了新的農村社會，這種解構-建構的新農村建設方式作為一種建構理性，對傳統鄉(xiāng)村進行了一次徹底改造，基于生存邏輯和利益機制的鄉(xiāng)村農民成為新農村社會的主體，他們不再依托土地生存而是要創(chuàng)造新的利益產生機制，在整個現代化建設的過程中得到了改造和洗滌。不管是鄉(xiāng)村社會面貌的改造，鄉(xiāng)村社會生產生活方式的變革，還是新的鄉(xiāng)村主體，國家政權在整個新農村社會的建設過程中發(fā)揮了巨大的主導作用，基于建構理性的國家政權得到了實踐表達。

（二）鄉(xiāng)村社會的柔性參與

以土地和血緣關系為基礎的傳統鄉(xiāng)村社會維持了幾千年，自改革開放以來，新的以家庭聯產承包責任制為主體的經濟制度和以村民自治為主體的政治與民主參與制度，以及隨后確立的市場經濟體制，社會生活的各個層面發(fā)生了深刻的變化。農民的生產方式發(fā)生了巨大的變化，搬新區(qū)之前，農民的收入來源盡管日益多樣化，打工收入逐漸成為農民收入的主要來源途徑，但維持農民生活的土地依然存在；而新型農村社區(qū)建成后，使農民被迫放棄了承包地和宅基地，從事新的生產方式、面臨新的生活環(huán)境，農民的安土重遷的心理習慣使他們面對未來的未知社會充滿了畏懼和不安。但是，基于生存邏輯的鄉(xiāng)村農民必須使自己適應變化的社會生活。

學者林聚任認為，鄉(xiāng)村社會一直存在的差序格局發(fā)生了變化，在情感交往上，差序格局一如既往地發(fā)揮其功能和效用，但是在利益交往上，血緣和地緣的關系反而要退居其次[8]。在此過程中，血緣和地緣又一次成為農民的著力點，原子化的農民無力反抗，開始了另外一個階段，即觀望階段，鄰居親朋的做法成為他們的參考對象，再加上主動放棄土地資源的農戶可以獲得優(yōu)惠的利益，這種誘惑使得很多農民紛紛主動行動起來，從觀望階段過渡到了參與階段，雖然農民在整個過程中沒有發(fā)生大的反抗，但是農民的不參與、不配合作為一種無聲的語言與國家政權進行了一場柔性的互動，農民是新農村建設的重要參與者，在新農村建設過程中，面臨突如其來的農村變遷必然要有一個適應過程，從畏懼、觀望到主動參與就是農民作為新社會主體必經的過程。

從國家宏觀政策的積極主導的實踐表達，到微觀原子化農民個體行為的柔性參與，國家實現了“新農村建設”的初始目標，農民實現了新的生產生活環(huán)境和方式的改變，國家政權與鄉(xiāng)村社會的互動是一場良性的博弈，基于不同的偏好和邏輯，二者達成了一致協議。

[1][2][3]中共滑縣縣委辦公室：《加快新型農村社區(qū)建設是實現新型城鎮(zhèn)化的有效途徑》。

[4][5][法]孟德拉斯著，李培林譯：《農民的終結》，社會科學文獻出版社2010年版。

[6]賀雪峰：《新農村建設與中國道路》，《讀書》2006年第8期。

[7]徐珊：《農村社區(qū)建設：政府角色與行為研究》，《中共福建省委黨校學報》2010年第10期。

[8]林聚任：《社會信任與社會資本重建》，山東人民出版社2007年版。