國(guó)家權(quán)力法治化與行政許可監(jiān)督基本理論反思

廖 原

一、行政許可監(jiān)督理論反思的必要性

行政許可監(jiān)督是保障行政許可制度順利有效實(shí)施的一項(xiàng)配套制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政許可處于一種權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，對(duì)行政許可的監(jiān)督軟弱無(wú)力甚至根本缺失。在《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》），頒布實(shí)施之后，行政許可的監(jiān)督狀況并未能得到真正有效的改觀，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中諸多關(guān)涉行政許可的問(wèn)題也讓我們重新開(kāi)始思考作為國(guó)家管理社會(huì)的重要權(quán)力——行政許可權(quán)的設(shè)定與實(shí)施的法治規(guī)制，仍然在理論與實(shí)踐中存在著一系列的問(wèn)題，尤其是其基本理論仍需要進(jìn)一步厘清。

在《行政許可法》中不僅對(duì)行政許可的設(shè)定行為進(jìn)行了規(guī)范，而且還對(duì)行政許可實(shí)施和監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，行政許可中這些行為的運(yùn)作均關(guān)涉著人們的權(quán)利和自由，這些行為通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)立法活動(dòng)、行政機(jī)關(guān)立法活動(dòng)和行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可行為的形式表現(xiàn)直接影響著民生。例如目前在全國(guó)各地出現(xiàn)的超標(biāo)電動(dòng)車問(wèn)題，有不少城市采取了行政許可手段，即讓電動(dòng)車進(jìn)行注冊(cè)登記方可合法上路行駛，其中一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題是電動(dòng)車的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，有不少地方的執(zhí)法部門按照《電動(dòng)自行車通用技術(shù)條件》將超過(guò)其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的車輛視為機(jī)動(dòng)車，并進(jìn)行了處罰，而目前又沒(méi)有將超標(biāo)電動(dòng)車列入機(jī)動(dòng)車的法律規(guī)范，于是就存在一個(gè)悖論：國(guó)家監(jiān)管部門許可生產(chǎn)，銷售環(huán)節(jié)許可銷售，卻在使用環(huán)節(jié)作出了禁止，可見(jiàn)行政許可權(quán)力運(yùn)行的確存在著混亂現(xiàn)象，監(jiān)督明顯不到位。

二、行政許可監(jiān)督涵義之理論反思

行政許可監(jiān)督是一項(xiàng)非常重要的法治制度，既關(guān)系到國(guó)家對(duì)社會(huì)管理的有效性，又關(guān)涉著立法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力規(guī)制，把握好行政許可監(jiān)督的涵義將有助于豐富立法與行政權(quán)的監(jiān)督理論。

（一）監(jiān)督含義的厘定

在探討行政許可監(jiān)督的定義之前，應(yīng)首先了解監(jiān)督的含義，“從字面意義理解，監(jiān)督之‘監(jiān)’意味著監(jiān)視、察看、臨下，甲骨文中是一睜目之人，利用皿中之水，照看自己的模樣，于是有‘自監(jiān)其容’之說(shuō)；又指自上而下的察看，如《說(shuō)文》中曰：‘監(jiān)，監(jiān)下也’。監(jiān)督之‘督’，意味著督導(dǎo)、督促、糾正，還被延伸為約束、束縛、限制、牽制、制止、制約、制衡等相近含義，都萬(wàn)變不離其宗。從兩字關(guān)系看，‘督’以‘監(jiān)’為基礎(chǔ)和前提，‘監(jiān)’以‘督’為結(jié)果和目的，兩者不可分離，前者引申為了解權(quán)、觀察權(quán)，后者發(fā)展為督促權(quán)、糾正權(quán)，從而構(gòu)成了由觀察糾正權(quán)為主要內(nèi)容和特征的法律監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)。在文明國(guó)家的社會(huì)生活中，監(jiān)督成為人們有意識(shí)有目的的社會(huì)活動(dòng)，監(jiān)督之總目的，被解釋為提示督促、防止差錯(cuò)、糾正錯(cuò)誤、治理國(guó)家和保持秩序?！保?］就其涵義而言，可從以下四個(gè)方面去理解：

1.監(jiān)督主體的外在性

監(jiān)督是表示監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間發(fā)生的一種社會(huì)關(guān)系，是監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者施加的一種外部力量。監(jiān)督者必須是被監(jiān)督者以外的組織或個(gè)人。主體的外在性演化為監(jiān)督制度的一項(xiàng)基本原則，即“自己不能為自己的法官”的原則。這種性質(zhì)并不是不允許自我糾錯(cuò)，但從制度的功效而言，無(wú)論何種監(jiān)督制度，只要把監(jiān)督者與被監(jiān)督者合為一體，其監(jiān)督效果都將有可能化為烏有。

2.監(jiān)督指向的單向性

監(jiān)督的主體和對(duì)象就同一內(nèi)容而論其地位是不可置換的，監(jiān)督的指向是單向的，不能回復(fù)。在三權(quán)分立的政體中，立法、行政、司法存在一個(gè)互相制衡的機(jī)制，如議會(huì)監(jiān)督政府，法院監(jiān)督立法，政府監(jiān)督司法，反過(guò)來(lái)，政府也監(jiān)督議會(huì)，立法也監(jiān)督司法，法院也監(jiān)督政府，但是，他們各自監(jiān)督的內(nèi)容具有特定性，監(jiān)督者與被監(jiān)督者地位是特定的，位置更換，監(jiān)督的內(nèi)涵也相應(yīng)不同，因而在監(jiān)督關(guān)系中，主體只能以一種身份出現(xiàn)。

3.監(jiān)督目的的控制性

任何監(jiān)督的目的都在于給被監(jiān)督者施加一種控制力量，促使被監(jiān)督者向著監(jiān)督者認(rèn)為正確的方向運(yùn)行，沒(méi)有無(wú)目的、放任的監(jiān)督，也不存在不以控制為目的的監(jiān)督。

4.監(jiān)督內(nèi)容的特定性

任何監(jiān)督均指向某種特定的行為活動(dòng)而進(jìn)行。行政許可監(jiān)督從性質(zhì)上看屬于法律監(jiān)督的范疇，其所針對(duì)的是違反行政許可法律制度的行為進(jìn)行了解、觀察、督促、糾正，指的是對(duì)有關(guān)行政許可法律的執(zhí)行和遵守情況的監(jiān)督，其目的在于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，行使行政許可權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)正確實(shí)施法律。

（二）以國(guó)家權(quán)力法治化為視角把握行政許可監(jiān)督的涵義

法治化是法治運(yùn)行的一種動(dòng)態(tài)模式，是法治思維與法治方式結(jié)合的運(yùn)用。法治思維存在于人的意識(shí)層面，法治方式則是制度層面的。行政法學(xué)教授姜明安認(rèn)為，法治方式是指公權(quán)力執(zhí)掌者在意識(shí)層面具有了法治理念和法律精神的指導(dǎo)，并通過(guò)制定、執(zhí)行、運(yùn)用法規(guī)范所形成的制度、機(jī)制、程序來(lái)處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各種問(wèn)題。［2］法治方式就是法治化的形式，法治的核心關(guān)涉公權(quán)力，公權(quán)力主要是國(guó)家權(quán)力，因此國(guó)家權(quán)力法治化需要的是權(quán)力配置的法治化、權(quán)力行使的法治化以及權(quán)力監(jiān)督的法治化。

《行政許可法》確立了對(duì)于行政許可行為進(jìn)行監(jiān)督的制度，然而就目前而言，對(duì)于行政許可監(jiān)督的理解，學(xué)界仍有分歧，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

一是從行政許可的性質(zhì)角度分析，認(rèn)為行政許可本身是一種具體的審查、監(jiān)督行為，它的具體功能之一，就是行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政許可的行為，對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的主體和市場(chǎng)行為進(jìn)行嚴(yán)格的審查和監(jiān)督，以此來(lái)規(guī)范各種相關(guān)的活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序和公民個(gè)人的合法權(quán)益。［3］

二是認(rèn)為行政許可監(jiān)督，就其監(jiān)督對(duì)象而言，既是內(nèi)部的行政監(jiān)督，又是外部的行政監(jiān)督；就其職責(zé)而言，主要是一般的行政監(jiān)督，就其實(shí)施時(shí)間來(lái)講，主要是事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，因而將行政許可監(jiān)督界定為：行政主體依行政職權(quán)，運(yùn)用檢查、監(jiān)控、管理等多種手段對(duì)行政主體的行政許可決定和行政相對(duì)人的被許可活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)有違法、不當(dāng)或者其他情形的，依法采取相應(yīng)措施予以糾正、調(diào)整的行政行為的總稱。行政許可的監(jiān)督對(duì)象為給予行政許可的行政相對(duì)人和實(shí)施行政許可決定的行政主體。行政許可的監(jiān)督內(nèi)容既包括對(duì)獲得行政許可的相對(duì)人是否遵守法律、法規(guī)、規(guī)章從事被許可活動(dòng)事項(xiàng)，是否履行行政許可所規(guī)定的法定義務(wù)等情況的監(jiān)督，也包括對(duì)行政主體在實(shí)施行政許可時(shí)是否依法進(jìn)行，許可是否合理、可行等情況的監(jiān)督。該學(xué)者將行政許可的監(jiān)督分為兩類：一類是上級(jí)行政機(jī)關(guān)主體對(duì)下級(jí)行政主體的行政許可行為的監(jiān)督，另一類是對(duì)相對(duì)人的監(jiān)督。［4］243-247

三是從行政許可的監(jiān)督主體及其監(jiān)督形式出發(fā)，認(rèn)為行政許可的監(jiān)督定義為主要針對(duì)行政主體行使行政許可權(quán)力的范圍而進(jìn)行的，分為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和行政管理相對(duì)人的監(jiān)督四個(gè)方面，對(duì)行政主體行使的設(shè)定、實(shí)施許可行為進(jìn)行監(jiān)督。［5］

四是從《行政許可法》中所規(guī)范的許可機(jī)關(guān)和被許可人的權(quán)利、義務(wù)為角度，將行政許可的監(jiān)督劃分為對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督和對(duì)被許可人的監(jiān)督，對(duì)許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括對(duì)許可機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督和履行職責(zé)的監(jiān)督，許可機(jī)關(guān)行使的職權(quán)為行政許可的設(shè)定權(quán)和行政許可的實(shí)施權(quán)。對(duì)行政許可實(shí)施權(quán)的監(jiān)督形式有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會(huì)公眾的監(jiān)督；對(duì)許可機(jī)關(guān)履行職責(zé)的監(jiān)督具體為對(duì)許可機(jī)關(guān)是否依法履行職務(wù)，嚴(yán)守法定權(quán)限，許可中是否符合法定目的、濫用職權(quán)，遵守法定程序方面進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)被許可人主要監(jiān)督其是否依法從事許可事項(xiàng)活動(dòng)。［6］178-195

五是將行政許可的監(jiān)督劃分為行政許可的監(jiān)督和監(jiān)管兩部分。認(rèn)為行政許可的監(jiān)督包括：立法監(jiān)督即對(duì)行政許可設(shè)定的監(jiān)督；對(duì)行政許可實(shí)施的監(jiān)督，具體分為行政監(jiān)督與司法監(jiān)督，行政監(jiān)督的形式有層級(jí)監(jiān)督、行政復(fù)議和行政監(jiān)察。行政許可的監(jiān)管是對(duì)被許可活動(dòng)的監(jiān)督和管理，對(duì)被許可人從事被許可事項(xiàng)中的違法行為予以糾正和制裁。［7］

以上各種觀點(diǎn)中，第一種觀點(diǎn)是從行政法的“管理論”來(lái)看問(wèn)題的，從行政許可實(shí)施的程序上看，其一般經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、受理、決定等幾個(gè)過(guò)程，行政機(jī)關(guān)在接受相對(duì)人提交的申請(qǐng)后，必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行審查，然后決定是否予以批準(zhǔn)，這的確體現(xiàn)出一種事前管理的性質(zhì)。但這種觀點(diǎn)的關(guān)注點(diǎn)在于加強(qiáng)和保障政府行政管理，僅從行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行管理的角度并不能涵蓋現(xiàn)代行政監(jiān)督的內(nèi)涵?！霸趹椪贫龋疵裰髡蜗?，法律要保障人權(quán)、公民權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)，此乃法治的目的。為此，法治的根本要求，是人民授予的國(guó)家權(quán)力，特別是行政權(quán)力務(wù)必合法有效行使。簡(jiǎn)言之，依法行政。其關(guān)鍵之點(diǎn)是要發(fā)揮法律調(diào)控行政權(quán)的規(guī)范作用：一為法對(duì)行政權(quán)行使的保障；一為法對(duì)行政權(quán)行使的控制?！保?］行政許可監(jiān)督首先應(yīng)該是對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督。現(xiàn)代行政法治理念更強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力的制約，因此筆者對(duì)第一種觀點(diǎn)并不贊同。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政許可監(jiān)督是對(duì)行政主體實(shí)施行政許可行為和對(duì)行政相對(duì)人的被許可活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)違法的行為予以糾正或制裁。其實(shí)這樣劃分并不妥當(dāng)，因?yàn)樾姓黧w實(shí)施行政許可的行為表現(xiàn)為一種權(quán)力的運(yùn)用，而行政相對(duì)人從事被許可的行為則體現(xiàn)為一種權(quán)利的行使，他們實(shí)施行為的性質(zhì)不同。而且行政許可法調(diào)整的行政許可既表現(xiàn)為一種具體行政行為也表現(xiàn)為一種行政立法行為，這兩種觀點(diǎn)是把行政許可界定為具體行政行為的基礎(chǔ)上，范圍不周延。從監(jiān)督主體來(lái)看，即便是具體行政行為，它的監(jiān)督主體也不是單一的，而以上這兩種觀點(diǎn)把行政許可監(jiān)督主體局限于行政主體，將其他有權(quán)監(jiān)督主體排除在外，不能科學(xué)、完整的涵蓋行政許可監(jiān)督體系。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為行政許可的監(jiān)督范圍包括行政主體設(shè)定和實(shí)施行政許可這兩種權(quán)力行為，比之前兩種觀點(diǎn)進(jìn)了一步。但行政許可設(shè)定權(quán)的行使機(jī)關(guān)并不僅限于行政機(jī)關(guān)，還有權(quán)力機(jī)關(guān)，因此從權(quán)力規(guī)制的法治要求而言，監(jiān)督對(duì)象并不能局限在行政機(jī)關(guān)上。未將對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督納入監(jiān)督范圍之中，可見(jiàn)觀點(diǎn)三的監(jiān)督體系范圍劃分得并不完整。

第四種觀點(diǎn)將行政許可監(jiān)督劃分為對(duì)許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督與對(duì)相對(duì)人的監(jiān)督兩部分。在對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍上，與第三種觀點(diǎn)是一致的，但它把對(duì)行政主體許可設(shè)定權(quán)的監(jiān)督歸類到法律責(zé)任中，而且其監(jiān)督范圍未包括對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)行政許可設(shè)定權(quán)的監(jiān)督，顯得體系不完整，系統(tǒng)性欠缺。把對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與對(duì)相對(duì)人的監(jiān)督兩種性質(zhì)不同的監(jiān)督歸到一類，沒(méi)有能體現(xiàn)行政許可監(jiān)督的實(shí)質(zhì)。

第五種觀點(diǎn)將行政許可的監(jiān)督與對(duì)被許可活動(dòng)的監(jiān)管加以區(qū)分。筆者較為贊同這樣的劃分。因?yàn)閺男再|(zhì)和形態(tài)上看，行政許可的監(jiān)督與監(jiān)管是有較大區(qū)別的。從監(jiān)督主體上看，行政許可監(jiān)督的主體較多，有權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾。而行政許可監(jiān)管的主體僅限于行政主體。從監(jiān)督的內(nèi)容看，行政許可監(jiān)督分為設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)的監(jiān)督，而監(jiān)管則是對(duì)行政相對(duì)人在被許可事項(xiàng)所限定的范圍、方式、期限以及其他權(quán)利義務(wù)是否按要求進(jìn)行，或是對(duì)行政主體實(shí)施行政許可的行為有違法、不當(dāng)或其他情況及時(shí)予以糾正或調(diào)整。從方式上看，行政許可監(jiān)督的方式因監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督主體不同而方式各異，可以有立法監(jiān)督，方式有備案、批準(zhǔn)、提起審查；對(duì)實(shí)施許可行為監(jiān)督的方式主要有行政層級(jí)監(jiān)督、行政復(fù)議、行政監(jiān)察、司法監(jiān)督；行政許可監(jiān)管方式主要是行政主體對(duì)行政相對(duì)人使用許可的核查、檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)等。兩者的共同點(diǎn)在于從監(jiān)督和監(jiān)管的目的來(lái)看，二者均為糾正行政許可中的違法行為。值得注意的是，在2013年5月15日下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》中也強(qiáng)調(diào)了對(duì)下放的行政審批事項(xiàng)要加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，而對(duì)行政審批權(quán)運(yùn)行則要加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)際上亦是將監(jiān)督與監(jiān)管進(jìn)行了區(qū)分。①參見(jiàn)《中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布〈國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定〉》，載http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-05/16/c_115790292.htm。此觀點(diǎn)把行政許可的監(jiān)督分為對(duì)行政許可設(shè)定的監(jiān)督——立法監(jiān)督，對(duì)行政許可實(shí)施的監(jiān)督——行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。筆者認(rèn)為第五種觀點(diǎn)的不足在于它未將公眾的監(jiān)督包括進(jìn)來(lái)。日本憲法學(xué)家美濃部達(dá)吉認(rèn)為，代議機(jī)關(guān)一般具有三種地位：始為代表國(guó)民的機(jī)關(guān)，國(guó)民是第一次的原始國(guó)家機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)是第二次的代表國(guó)家機(jī)關(guān)，行使本屬于國(guó)民的部分權(quán)力，作出與國(guó)民決定具有同等效力的決定，中國(guó)現(xiàn)行憲法中確認(rèn)的“一切國(guó)家權(quán)力屬于人民”，各級(jí)人大是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，人民選舉代表組成各級(jí)人大，即表明人民是第一次的原始機(jī)關(guān)。［9］因此，即便是作為國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)之外的公民、法人或其他組織，其本應(yīng)擁有對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，可以依據(jù)《憲法》、《立法法》、《行政許可法》等法律的規(guī)定，通過(guò)批評(píng)、建議、檢舉、控告和申訴以及聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等各種方式對(duì)行政許可的設(shè)定及實(shí)施行為行使監(jiān)督權(quán)利，因此在建構(gòu)行政許可監(jiān)督體系時(shí)不可忽視公眾監(jiān)督的作用。

“回顧中國(guó)行政許可法制的歷史，人們對(duì)行政許可法制化給予越來(lái)越多的關(guān)注。我國(guó)行政許可的數(shù)量是驚人的，在實(shí)際運(yùn)作中，也存在著諸多問(wèn)題，如設(shè)定主體混亂、范圍失控、許可程序不完備?！保?］6因此，有必要建立科學(xué)化、制度化、系統(tǒng)化、法治化的行政許可監(jiān)督體系，摒棄原來(lái)只強(qiáng)調(diào)對(duì)相對(duì)人實(shí)行監(jiān)管而不重視對(duì)行使許可權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行制約的觀念和制度設(shè)計(jì)。綜合各學(xué)者對(duì)行政許可監(jiān)督的范圍及體系的觀點(diǎn)，分析《行政許可法》的架構(gòu)，筆者認(rèn)為行政許可監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，即對(duì)行政許可設(shè)定權(quán)、許可實(shí)施權(quán)的監(jiān)督，依照我國(guó)《憲法》、《立法法》、《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，行政許可的監(jiān)督主體分為權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾，監(jiān)督對(duì)象是行使許可設(shè)定權(quán)和許可實(shí)施權(quán)的機(jī)關(guān)。

綜上所述，筆者認(rèn)為對(duì)于行政許可監(jiān)督的涵義應(yīng)反思性重構(gòu)，以行政許可權(quán)力的運(yùn)作為規(guī)制目標(biāo)，因此這里筆者將行政許可監(jiān)督界定為有權(quán)（包括權(quán)力、權(quán)利）主體對(duì)行政許可的設(shè)定及實(shí)施等權(quán)力行使活動(dòng)予以提示督促、糾錯(cuò)，對(duì)違反行政許可應(yīng)遵循法律的行為進(jìn)行檢舉、矯正、制裁的行為總稱，目的在于適用《行政許可法》等法規(guī)范，以保證行政許可制度在法治軌道上良性運(yùn)作。

三、國(guó)家權(quán)力監(jiān)督視角的拓展——行政許可監(jiān)督與行政許可救濟(jì)的辨析

在理論和實(shí)踐中，行政許可救濟(jì)與行政許可監(jiān)督具有較多相近性，尤其是行政許可的救濟(jì)的目的是給因國(guó)家權(quán)力侵害的合法的權(quán)益所進(jìn)行權(quán)利保障制度，因此有必要將兩者進(jìn)行比較與探討，以期以制度的合力共鑄權(quán)力的規(guī)制與權(quán)利的保障體系。

行政許可救濟(jì)是國(guó)家為排除違法或不當(dāng)行政許可行為對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的侵害，而采取的各種事后補(bǔ)救手段與措施所構(gòu)成的制度。有學(xué)者將行政許可救濟(jì)界定為行政許可的申請(qǐng)人、被許可人及行政許可的利害關(guān)系人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政許可行為侵犯了自己的合法權(quán)益，請(qǐng)求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定的程序?qū)π姓S可行為造成的不利后果予以消除而實(shí)施的一種法律補(bǔ)救機(jī)制。［6］215這種觀點(diǎn)將行政許可的救濟(jì)范圍限定為行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可中的行為，目前法律也是如此規(guī)定的，但從制度完善的角度看仍不完整，還應(yīng)對(duì)違法設(shè)定行政許可的行為造成的損害予以救濟(jì)。

根據(jù)《行政許可法》第七條的規(guī)定，所有有關(guān)行政許可的實(shí)施行為，除法律另有規(guī)定外，公民、法人或者其他組織都享有陳述、申辯和提起復(fù)議與訴訟的權(quán)利以及求償?shù)臋?quán)利。因?yàn)樾姓S可畢竟是由法律、法規(guī)設(shè)定的一般性禁止的制度，“法未禁止的事項(xiàng)，本屬于公民一方權(quán)利和自由的空間，并無(wú)需行政機(jī)關(guān)的準(zhǔn)許。在國(guó)家原設(shè)定行政許可的領(lǐng)域，公民一方本是可以自由行為的；而一旦在該領(lǐng)域設(shè)定行政許可后，公民一方就不能自由行為了，從某種意義講就是失去了自由行為的權(quán)利”。［10］如果公民認(rèn)為設(shè)定的行政許可違反了憲法或法律，侵犯了自身的自由權(quán)利，可以通過(guò)向許可設(shè)定機(jī)關(guān)提出修訂設(shè)定此項(xiàng)行政許可的法律、法規(guī)或規(guī)章的途徑尋求救濟(jì)。所以這里筆者將行政許可的救濟(jì)定義為：公民、法人或其他組織認(rèn)為行政許可的設(shè)定行為或?qū)嵤┬袨榍址噶俗约旱暮戏?quán)益，請(qǐng)求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定的程序?qū)τ纱嗽斐傻牟焕蠊枰韵鴮?shí)施的一種法律補(bǔ)救機(jī)制。行政許可的救濟(jì)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，在行政許可的救濟(jì)中，起因是具有爭(zhēng)議的行為。其產(chǎn)生通常是公民、法人和其他組織認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)的行政許可行為侵犯了其合法權(quán)益，但是在大多數(shù)情況下，雙方之間難以達(dá)成共識(shí)，爭(zhēng)議在所難免。

第二，請(qǐng)求主體具有廣泛性。行政許可法律救濟(jì)的主體具有廣泛性的特點(diǎn)，公民只要認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)所創(chuàng)立和實(shí)施行政許可的相關(guān)行為侵犯其合法權(quán)益均有權(quán)提出法律救濟(jì)。

第三，救濟(jì)主體具有特定性，只能是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。行政許可是由代表國(guó)家意志的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)依據(jù)權(quán)力行使，其行為一旦做出就具有相應(yīng)的法律效力，非經(jīng)有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)不得撤銷或變更。

第四，行政許可救濟(jì)的客體是因許可的行為造成的不利后果。被救濟(jì)的行政許可行為既可以是違法，也可以是不當(dāng)?shù)男袨?，但必須有危及?quán)利，造成不利后果的前提。有權(quán)機(jī)關(guān)救濟(jì)措施可采用修訂、補(bǔ)正、履行、撤銷、宣告無(wú)效、重做等補(bǔ)救方式，對(duì)造成的不利后果可采用賠償、補(bǔ)償?shù)姆绞窖a(bǔ)救。

第五，行政許可救濟(jì)以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為最主要目的。盡管行政許可救濟(jì)的功能體現(xiàn)在許多方面，呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)，但恢復(fù)和彌補(bǔ)公民、法人和其他組織受損的合法權(quán)益，使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益能夠得到實(shí)現(xiàn)，則是其最主要的功能。

第六，行政許可救濟(jì)的性質(zhì)是一種法律救濟(jì)途徑，通過(guò)一種有效的法律救濟(jì)機(jī)制，盡量地使受損方合法權(quán)益恢復(fù)到受侵害前的狀態(tài)。

行政許可的救濟(jì)又與行政許可的監(jiān)督關(guān)系密切，在行政許可救濟(jì)中有監(jiān)督和制約行政許可行為行使，促進(jìn)和保障行政許可權(quán)力實(shí)現(xiàn)的功能。在實(shí)踐中，通過(guò)行政許可救濟(jì)途徑可以對(duì)行政許可設(shè)定、實(shí)施主體的相關(guān)行為是否合法進(jìn)行審查。這種審查有利于掌握行使許可權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，實(shí)施行政許可行為的基本情況，便于從中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)采取措施督促糾正，防止類似事件再度發(fā)生，保證行政許可依法進(jìn)行，因而實(shí)踐中大多數(shù)行政許可監(jiān)督行為是因?yàn)楣裆暾?qǐng)救濟(jì)時(shí)引起的，因此強(qiáng)化行政許可的救濟(jì)制度，實(shí)際上就是通過(guò)行政相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)從而引發(fā)國(guó)家相關(guān)的權(quán)力主體運(yùn)用權(quán)力來(lái)對(duì)行政許可的設(shè)定及實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，從而形成從權(quán)利救濟(jì)到權(quán)力監(jiān)督的法定效果。

盡管憲法確認(rèn)“一切權(quán)力屬于人民”，然而畢竟人民是一個(gè)整體性概念，公民可以是集體也可以是個(gè)體，建立國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使人民授予的權(quán)力即是為了落實(shí)人民權(quán)力，保證權(quán)力運(yùn)行的有序性。如若要使有權(quán)力既要受監(jiān)督的法治命題成立，那么人民的權(quán)力同樣需要受到監(jiān)督，此時(shí)的監(jiān)督即具有了雙向性，人民監(jiān)督政府，政府規(guī)范公民行為，因此，行政救濟(jì)則成為了引發(fā)雙向監(jiān)督的程序引線，互動(dòng)的最終目的在于規(guī)范權(quán)力，保障公民權(quán)利。

四、以國(guó)家權(quán)力法治化來(lái)把握行政許可監(jiān)督的核心定位

行政許可監(jiān)督的目標(biāo)是保障國(guó)家權(quán)力的法治化，要構(gòu)建符合于法治國(guó)家要求的行政許可監(jiān)督制度，必須把握好對(duì)于權(quán)力規(guī)制這一核心。由此可見(jiàn)行政許可監(jiān)督是權(quán)力行為，既是國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力行為，也是人民權(quán)力的行為，其監(jiān)督主體包括了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)以及表現(xiàn)為公民、法人或者其他組織的社會(huì)公眾。監(jiān)督主體具有復(fù)合性，基于有權(quán)力必有監(jiān)督的法治規(guī)則，監(jiān)督主體本身又是被監(jiān)督者。

行政許可監(jiān)督的內(nèi)容為行政許可權(quán)力的運(yùn)作，具體表現(xiàn)為行政許可的設(shè)定主體和行政許可實(shí)施主體行使行政許可權(quán)力的行為，行政許可監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員。行政許可監(jiān)督的具體方式多種多樣，因監(jiān)督主體與對(duì)象的不同而形式各異，但都具有監(jiān)視、督促、檢舉和矯正的功能和作用。

行政許可監(jiān)督的主要目的為以法治來(lái)規(guī)范國(guó)家權(quán)力，在于規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施行為，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，維護(hù)和保障法律在現(xiàn)實(shí)生活中得以統(tǒng)一、正確地實(shí)施，使行政許可制度在我國(guó)健康、有序地施行。

國(guó)家權(quán)力法治化是以國(guó)家權(quán)力的法制化為基礎(chǔ)的，行政許可監(jiān)督的法律依據(jù)是以《憲法》、《立法法》、《行政許可法》為主要架構(gòu)的相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，可見(jiàn)，如若行政許可監(jiān)督制度架構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)將激活我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)處于休眠狀態(tài)的憲法監(jiān)督制度。因此，在此背景之下研討行政許可監(jiān)督制度的法治化，反思行政許可監(jiān)督的涵義，體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會(huì)所提出的轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府與法治政府，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的目標(biāo)。