PPP模式：背景、問題及推廣途徑

高鵬程

（江蘇大學，鎮(zhèn)江 212013）

2013年底全國財政工作會議專門研討PPP模式，財政部于2014年3月在北京國家會計學院舉辦了政府和社會資本合作（PPP）培訓班。隨后PPP模式在全國多個省市開始推廣應用，哈爾濱、洛陽試點城市已有項目先行先試總結經(jīng)驗，江蘇、浙江、湖南等也在密集開展試點工作，積極籌備項目。黑龍江與亞行合作引導國際融資機構與省內實力私營主體開展PPP項目，申報了松花江流域水污染控制、職業(yè)教育實訓基地等項目，引資額約2.43億美元。洛陽與亞行合作以市政道路橋梁和城市污水處理項目打包，引資額1億美元。PPP模式的推廣應用方興未艾，這將對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。

一、PPP模式內涵及其發(fā)展

PPP模式范疇較廣，含義寬泛，學術界并沒有統(tǒng)一的定義，名稱來自英文Public-Private-Partnership的縮寫，中文譯為公私合作制，或公私合伙制。其廣義上主要指公共部門通過與私人資本建立合作伙伴關系，分擔風險，向公眾提供公共產(chǎn)品和服務的方式。內涵主要體現(xiàn)在全程合作、風險分擔、契約精神、特許權、公共目的、效率優(yōu)化、資金價值等方面。狹義上PPP模式也可以較小范疇內理解為更加強調項目進程中公私部門全面參與合作的一種項目融資方式。國外PPP研究指的大多是廣義的，包括多種融資形式。目前來看，我國研究和討論的更注重狹義PPP模式，切合當下國情。

廣義PPP模式包含多種運作形式，常見的主要有BOT模式，Build-Operate-Transfer的縮寫，即建設-經(jīng)營-移交。此概念一經(jīng)提出隨即在歐洲國家流行，進而在全世界得到推廣，也是我國目前公共基礎設施建設領域普遍采用的投融資方式，為人們所熟知。經(jīng)過三十余年的發(fā)展，該模式也衍生變換出了多種具體方式，如BOOT、BOOST、BT等，其中BT模式在我國也是采用較廣泛的方式之一。還有一種國際上常用的非融資作業(yè)外包方式TOT模式，是由政府部門將建設完成的公共項目有償轉讓給私營部門經(jīng)營一定期限，投資人收回投資并得到合理回報，期滿后將項目歸還，這種非融資性質方式在我國并不常見。隨著國際投融資方式的不斷創(chuàng)新，多種融資模式頻頻出現(xiàn)，如PFI（Private Finance Initiative）私人融資發(fā)起、ABS（Asset-Backed Securitization）資產(chǎn)支持證券化等。

PPP模式興起于20世紀90年代初的英國，成功應用在道路、醫(yī)院、學校等公益和非公益公共基礎設施建設領域，多家機構共同參與，在公用事業(yè)建設和公共服務模式提供上取得明顯進展和成效。其后在歐洲、澳大利亞和美洲等國家得到廣泛應用，取得了顯著的公共效應，其經(jīng)驗受到各國的關注，誕生出一批有影響的PPP模式項目，如倫敦地鐵、法蘭西體育場、墨爾本皇家兒童醫(yī)院等。

從國際上PPP模式發(fā)展觀察，參與投融資合作的市場主體不單局限于私營部門，還包括國際國內金融機構、國有企業(yè)、混合制企業(yè)等。因此，PPP模式投資人呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，發(fā)揮了公共資金的“點燃”作用，充分引導社會資金參與到不僅僅公共產(chǎn)品供給，而是帶動更多市場資金進入到公共政策支持的新興或轉型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)崗位，實現(xiàn)政府、社會、市場三方的金融、資本、產(chǎn)權、勞動力、技術等各種生產(chǎn)要素的協(xié)同多贏。

二、PPP模式推廣的背景

1.財稅改革的客觀要求。財稅改革是全面深化改革的重要內容，是建立現(xiàn)代財政制度的基礎和前提。財稅改革的基本任務有預算制度改革、稅收制度改革和財政體制改革，以服務民生，推進基本公共服務均等化為最終目的。寓效率于公平是改革固有之義，通過財稅改革來推動公共基礎設施建設領域投融資方式的改革，引導各方公平參與。財稅改革和經(jīng)濟轉型的內化效應，促使政府在改變公共設施投資行為規(guī)則、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式上產(chǎn)生積極動力。PPP、政府向市場購買服務已成為今后財稅改革推進的重要措施，借用市場這個平臺，摒棄傳統(tǒng)方式，政府通過契約與私營資本形成合作伙伴關系，發(fā)揮各自在市場主導作用。

2.市場配置作用的內在要求。市場經(jīng)濟條件下，市場對所有生產(chǎn)要素的資源配置居主體地位，供給與需求通過市場調節(jié)機制形成平衡與再平衡。要使市場在資源配置中起決定性作用，就須明確資本在市場經(jīng)濟中的重要地位和作用，深層次優(yōu)化資本市場配置，實質性地提高投資效率和資金效益。公共設施不應過多地由政府投資直接配置，而應發(fā)揮市場配置作用。在遵循市場規(guī)律前提下更好地發(fā)揮政府作用，促進市場配置資源機制的不斷完善，形成PPP模式的市場規(guī)則。PPP將私營資本合理引入公共領域，不僅投資基礎設施建設，還可參與到需求改善性的建設，如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生消費領域，建立起穩(wěn)定的可持續(xù)性的民生消費后續(xù)增長投入機制。

3.城鎮(zhèn)化建設的迫切需要。PPP模式推廣應用對我國新型城鎮(zhèn)化建設進程具有重要的意義，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃設定了常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右的目標，短期將提高對大城市以及二三線城市的交通、教育、醫(yī)療等公共設施投資，包括智慧城市的信息化構建，長期將保持穩(wěn)定增幅增速，促進對公共設施的維護和運營的投入，提供城市各群體平等共享的公共服務，實現(xiàn)基本公共服務均等化。此外，城市棚戶區(qū)和危舊房改造的持續(xù)推進，更多地依賴于民間資本和私人投資。

4.政府債務化解的必然需求。近年來政府性債務規(guī)模不斷增加，據(jù)審計署2013年第32號公告全國政府性債務審計結果顯示，截止到2013年6月底，全國各級政府債務達到20億元，政府或有債務近10億元，政府性債務總體規(guī)模突破30億元。為防范政府債務風險，達到總體可控，有效扼制政府債務的快速增長，促進政府債務的良性循環(huán)，適時推廣應用PPP模式，對關乎民生的公共基礎設施建設領域創(chuàng)新投融資方式，將有效降低地方政府性債務增長幅度和規(guī)模，對防范和化解地方政府性債務，減輕地方政府償債壓力，建立健康有序的融資機制起到積極的促進作用。

三、PPP模式推廣面臨的問題

1.模式定位不明確。PPP模式是因需解決公共基礎設施建設中資金短缺和運營維護效率低下問題應運而生，在國際上并沒有形成通行的統(tǒng)一的概念和界定。受經(jīng)濟水平、法律文化、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，英國、澳大利亞、美國，甚至歐盟、聯(lián)合國有關機構都在PPP模式的定義和制度設計上存有較大不同。PPP模式概念與術語在各個國家都有不盡相同的表述和應用，差異較大。我國在引進和應用PPP模式并沒有指明為哪個國家的模式或是綜合哪幾個模式，PPP模式定位尚缺乏全面整體設計，還沒有形成一個成熟完整的標準體系。實踐中PPP模式合同就很難科學確立，并在合同方權利和義務中予以體現(xiàn)，合同方在條款理解和執(zhí)行上難免產(chǎn)生較大認識偏差，引起合同執(zhí)行糾紛，影響PPP模式在我國特定國情下的推廣效果。

2.主體權責不清晰。私營部門參與PPP項目，其行為完全遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，充分做好項目投資的風險、收益和不確定性因素定性定量分析。項目企業(yè)理當遵守PPP合同約定，按批復設計組織施工，加強概預算管理，保證工程質量和進度，注重施工安全，如期建成并通過竣工驗收交付使用。杜絕隨意變更設計、更改預算，防止決算大幅超預算現(xiàn)象的發(fā)生。政府部門則從公共目標出發(fā)，在項目推動上側重于政策研究與目標管理，并對項目的建設與運營提供基本公共服務，不能以不合法不合規(guī)的事由用行政手段干涉PPP項目企業(yè)的正常市場行為，侵犯企業(yè)的合法權益。政府部門不可忽略項目估算、概預算和造價管理，PPP合作企業(yè)不能超合同運營，賺取超規(guī)則收益。事實上PPP合作企業(yè)往往產(chǎn)生政策依賴，在項目建設和運營中總是期望政府通過調整政策、延長特許年限來滿足其放寬投資或降低成本增大不當收益的原始訴求，甚至于采取不正當手段。私營部門改善管理水平、提高服務質量的企業(yè)動能隨之降低。政府和私營部門兩個主體在PPP項目中的權責角色就容易發(fā)生越位或滲透，形成政府部門不該管的去管了，私營部門該做的不去做了。政府部門不該管的，例如干預項目企業(yè)經(jīng)營決策，對企業(yè)策劃、財務和人力資源管理等方面提出強制性意見。私營部門該做的，例如根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展相應不斷優(yōu)化服務標準，提升經(jīng)營服務質量和服務效率。

3.市場準入不規(guī)范。由于私營部門與政府合作投資公共產(chǎn)品或服務獲得特許經(jīng)營能取得豐厚且預期較穩(wěn)定的年金型投資回報，因而會產(chǎn)生對私營部門追逐利潤的刺激驅動，導致參與PPP項目的私營部門良莠不齊，由此對參與PPP項目的私營部門資質加以不平等限制。市場準入的不規(guī)范會引發(fā)投資中斷或終止、運營或管理不善等情況。投資中斷或終止是私營部門在PPP項目建設過程中，由于自有或信貸資金難以為繼，甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂或同第三方因債權債務糾紛導致法律敗訴產(chǎn)生重大償債事項，被迫中止項目建設進程或放棄項目合同。運營或管理不善是私營部門在PPP項目運營期內，由于企業(yè)經(jīng)營管理混亂，缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理水平，管理技術手段不規(guī)范，在經(jīng)營決策中頻現(xiàn)重大失誤導致項目持續(xù)虧損，在企業(yè)重組失去可能性的狀態(tài)下，不得不依照法律申請破產(chǎn)，從而終止項目運營。

4.項目操作不透明。防止利益集團利用特權或固有地位介入PPP項目的最根本措施就是透明公開，不僅是項目審批的公開，還要項目的規(guī)劃、初步設計、招投標、環(huán)境評價等環(huán)節(jié)都公諸于眾。利益集團往往通過下列常見方式獲得PPP項目合同利益，如審批特權、市場壟斷和利益輸送。特權身影在大多數(shù)建設領域的項目上都能尋到，PPP項目由多個具有行政審批權的政府職能部門審查和批準，如果審批程序不公開透明，特權利益的交換將難以避免。市場壟斷的危害不容輕視，往往是推高項目成本和運營要價的潛在條件，形成公共產(chǎn)品的特許綁架，導致公共產(chǎn)品運營價格畸高和服務質量及效率低下，公共產(chǎn)品的初設目標無法達到，嚴重扭曲公共產(chǎn)品的公共屬性，社會產(chǎn)生負面評判，政府公信力受到損害。利益輸送在各個領域屬多發(fā)現(xiàn)象，在PPP模式中也不會例外，此所述利益輸送有別于利益補償，是指以暗透標底或惡意低價中標及其他不當手段追加預算、指定受益企業(yè)等非法行為，私授公共利益或轉移公有資產(chǎn)。利益輸送在我國法律界尚沒有明確的共識和界定，PPP模式推廣中出現(xiàn)這種不公平不公正的利益輸送現(xiàn)象，無疑會侵害公共利益，對守法私營部門造成不良示范，也將阻礙PPP模式的正常健康發(fā)展。

5.監(jiān)管機制不健全。私營部門的資本金來源于私人資本，私人資本追求利潤最大化的特性決定其不會照顧過多的社會公共效應，私營部門的內在逐利自然物化為投資沖動和成本壓縮。PPP項目的健康發(fā)展須以健全的監(jiān)管機制為基礎，這在公共產(chǎn)品市場化運作上顯得尤為重要。私人資本在強烈的利益驅使下，對不完全市場化的公共產(chǎn)品領域所帶來的風險估計不足。公共產(chǎn)品的特性決定其市場參與度不高，幾乎完全受政府政策和行政管制影響。在PPP項目投資建設和運營中，容易受到來自政策層面的影響，公共產(chǎn)品的運營周期通常較長，跨越多屆政府，政府有關公共產(chǎn)品的規(guī)劃或決策一旦做出新的變動，產(chǎn)生的政策風險是無法預估的，極可能直接或間接影響項目運營收益，給項目企業(yè)帶來利益損失。這種風險結果的傳導作用是雙向的，會引起項目運營特許條款的重大調整、乃至合同的變更或終止，政府必然給予一定的合同外損害補償，因此政府在項目建設和運營期的積極監(jiān)管和協(xié)調就顯的非常重要。不僅如此，沒有健全的監(jiān)管機制或監(jiān)管不到位而沒有對PPP項目私營部門形成有效監(jiān)管，項目建設和運營的質量與標準或許很難達到設計效果。

6.風險控制不確定。公共產(chǎn)品和服務是一個潛在的社會資本投資洼地，引導私人資本向公共產(chǎn)品流動符合客觀經(jīng)濟規(guī)律。公共產(chǎn)品投資領域包涵廣泛，道路、橋梁等交通基礎設施，學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等社會事業(yè)基礎設施等。公共基礎設施的運營維護，逐步將進入城市和農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、供水、照明、園林綠化、垃圾處理等建設服務領域，投資門類涉及經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展的多個方向。企業(yè)在參與PPP項目前，如果不能深入開展公共產(chǎn)品的投資調查與風險評估，發(fā)揮自身的市場行業(yè)優(yōu)勢，遵循資本規(guī)律，調整經(jīng)營思路，以積極的姿態(tài)充分評價PPP項目投資風險，那么很容易在項目建設或運營過程中失去對風險的控制。沒有充分的風險評估，就沒有妥善完整的設計和實施控制。另一面，PPP可能會給地方政府帶來較大風險，政府允許私營部門通過特許權運營，項目運行良好收益達到或超過預期，那么私營部門將能獲得理想利潤，項目運行一旦達不到預期，將會造成PPP項目利潤甚微或虧損，那么在此種情況下項目企業(yè)必然要求政府為相應損失提供擔保予以彌補，從而將項目風險重新轉嫁到政府，推高地方政府性債務，增大地方財政風險。

四、PPP模式推廣完善的途徑選擇

1.法制體系建設。PPP模式法制創(chuàng)建創(chuàng)立是首當其沖的，“定好規(guī)則再發(fā)牌”，在總體目標、工作思路、政策措拖和反饋評價等方面做好頂層設計，創(chuàng)造有利于PPP模式推廣的法治環(huán)境和體制機制，包括PPP模式的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、合同管理、預算資金和激勵約束等方面。對符合政策規(guī)定采用PPP模式的公共產(chǎn)品給予鼓勵支持，對不適宜采用PPP模式的公共產(chǎn)品可仿照自貿區(qū)“負面清單”方式向社會公開，“法無禁止即可為，法無授權不可為”。往常的機制改革大都以行政手段先行，存在不確定的法治風險。PPP模式的推廣在地方和項目試點的同時，應當納入法制軌道，加強融資立法工作，保護PPP相關各方享有的合法權益，實現(xiàn)合同利益關系合規(guī)與再平衡，以避免在PPP模式推廣應用中的走樣和跑偏，減少投資重復和資金浪費給公共利益帶來的損害，使PPP推廣應用更穩(wěn)妥。法律的建立健全，將破除限制性規(guī)則，促進市場準入，使PPP程序更加科學、合乎規(guī)范，符合法治精神，有利于保證PPP在推廣應用中程序上的公正，進而實現(xiàn)利益上的正義。

2.專門機構監(jiān)管。在我國可設立PPP管理中心，作為專門的PPP模式推廣應用監(jiān)管機構。根據(jù)國家PPP統(tǒng)一推廣的原則，PPP管理中心根據(jù)國家法律法規(guī)的規(guī)定或授權確定管理權限、管理范圍，按照政府投資項目管理制度，從行為主體界定、投資范圍約束、操作規(guī)程標準等方面介入，在財政部門的監(jiān)督指導下履行PPP監(jiān)管職責。對此，從法律層面上應對PPP監(jiān)管機構作出明確具體的規(guī)定，加大PPP監(jiān)管機構法制研究和建設力度，使PPP監(jiān)管機構有可靠的法律法規(guī)支撐，把PPP監(jiān)管置于法律框架內運行，避免PPP監(jiān)管因無法滿足或違反法律規(guī)定，導致公私一方不能履行合同發(fā)生爭議、訴訟或其他法律意義的糾紛，而產(chǎn)生的可能給對方造成經(jīng)濟或公共損失的監(jiān)管行為失當。同時建立PPP管理中心與有關部門工作協(xié)調機制，經(jīng)論證可行的PPP項目應報政府批準，重大項目還需報同級人大審查。

3.全面評估咨詢。加強PPP項目調研論證，從項目建設的可行性、招投標方案的全面性、投資意向主體的可靠性、建設與運營技術及標準的科學性、運營維護成本與收益的周期性、周邊公共設施的相關性等方面對項目進行全方位分析評價估測，可以實行評估指標分值判別，對評分值較高和較低方面作進一步調查研究，找出外在和內在影響因素。同時，將擬PPP項目進行事前咨詢，可以有效避免項目投資決策受當前局部狹隘利益或部門自身投資擴張沖動影響，通過建立咨詢委員會或咨詢專家?guī)斓姆绞叫纬晒潭ǖ臎Q策咨詢模式，不斷擴展咨詢廣度和深度，嘗試跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門通過單位推薦、自薦等形式公開選聘管理、經(jīng)濟、法律、工程技術等領域人才組成咨詢專家?guī)?。決策咨詢因事項在統(tǒng)一條件且利益回避原則下隨機抽取，按規(guī)程科學客觀公正地對PPP項目提出咨詢意見，增強咨詢的嚴肅性。在決策咨詢結束后，對沒有采納的咨詢意見應予答復，并將咨詢意見備案建檔，應申請向社會信息公開，以利于提高咨詢過程重視度和意見反饋接受各方監(jiān)督。

4.強化風險管控。加大宣傳和培訓力度，提高風險意識，保障PPP推廣規(guī)范有序、科學操作，防范項目操作風險。通過透明公開的運作，有效遏制項目風險的不可控。PPP模式融資所帶來的風險具有長期性，產(chǎn)生的或有債務具有隱形和不確定性，政府負有的償債責任隨著風險的積聚而增加。將PPP項目歸并到地方政府性債務集中管理，納入全口徑預算管理的政府性債務，對PPP融資規(guī)模、特許經(jīng)營年限、特許預期收益、回收資產(chǎn)現(xiàn)值終值等備案，建立PPP風險準備金制度。對PPP項目制定長遠規(guī)劃，完善PPP工作規(guī)程、風險預警、應急處置機制，建立風險指標評價體系，測算PPP項目償還規(guī)模峰值谷值，利于調度資金化解償付風險?？梢钥紤]引入履約信用擔保制度，即由PPP項目合同的第三方提供承諾擔保，承諾對項目投資一方承擔投資合同金額的部分或全部的償付風險保證，第三方可以是具備償付能力的企業(yè)，也可以是商業(yè)銀行、信托或保險公司，從而督促PPP項目合同方加強履約管理。

5.金融架構支持。除了商業(yè)銀行或政策性銀行等傳統(tǒng)金融機構可以為PPP項目提供融資服務外，政府還可以全額出資或引進其他投資主體共同出資建立專門項目信貸銀行、擔?；鸹蚱渌鹑跈C構，通過提供多種形式的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，發(fā)揮“種子”資金引導作用，優(yōu)化融資結構，提高直接融資比重，向PPP或其他公共基礎設施建設項目提供金融服務。多層次的金融架構能維持社會融資總量保持在一個較適度的增長，對資金融通體系的正常運行起到積極的補充，有效遏制“影子銀行”規(guī)模和融資成本攀升，疏通社會資金投資PPP項目渠道，同時金融機構流動性也能得到較好保持。在一些國家也有成功的PPP金融服務模式，如英國基礎設施融資機構（TIFU）、澳大利亞澳新銀行（ANZ Bank），全澳四大銀行之一，全球排名前50位，2007、2008年分別被評為亞歐年度最佳PPP交易銀行、亞洲最佳項目融資銀行。

6.加強監(jiān)督管理。PPP經(jīng)濟責任和法律責任的追究機制亟待建立，在項目規(guī)劃、招投標、政府采購、合同訂立、概算造價、設計變更、施工安全等各環(huán)節(jié)加強全程跟蹤監(jiān)督。在項目實施的過程中形成及時有效的糾錯、糾偏機制，防范項目實施受到人為因素引起的管理不善、運行阻斷、失職瀆職現(xiàn)象發(fā)生。嚴格控制概算和造價調整，項目施工按批復概算進行，造價必須符合有關單項造價定額標準，充分遵循市場價格規(guī)律。堅決防止不經(jīng)科學論證和評估咨詢而自行追加投資擴大建設規(guī)模、提高建設標準、增加建設內容、改動配套設施。嚴格按合同條款執(zhí)行，杜絕“背后合同”或“私下協(xié)議”。對項目決算遠超批復概算的情況，開展責任調查，違反合同的承擔相應經(jīng)濟和法律責任。同時建立PPP項目竣工交付評價標準，健全PPP項目的驗收程序，以增強PPP項目監(jiān)督的有效性。

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