采用PPP應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

孫 潔

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

2014年以來(lái)，財(cái)政部力推PPP模式，引起各級(jí)政府學(xué)習(xí)PPP的熱潮。但是，如何真正做好一個(gè)PPP項(xiàng)目卻不是一件容易的事情。PPP模式自從作為一種項(xiàng)目融資模式引入到我國(guó)以來(lái)，已經(jīng)有不少項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但此次財(cái)政部力推的PPP模式，并非以前的項(xiàng)目融資，而是一種管理模式，融資只是PPP項(xiàng)目過(guò)程中一個(gè)環(huán)節(jié)。在管理模式下，成功使用PPP模式應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：

一、正確理解PPP

想成功采用PPP模式，首先要正確認(rèn)識(shí)PPP的內(nèi)涵和特點(diǎn)。如果不能正確認(rèn)識(shí)PPP，很難能夠達(dá)到采用PPP的目標(biāo)要求。

1.PPP是一個(gè)管理模式而非融資模式。任何一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，都會(huì)有一個(gè)SPV（特殊目的載體）的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一般來(lái)說(shuō)，SPV是由政府公共部門和若干家企業(yè)共同組成。一個(gè)PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源全部由SPV來(lái)籌集，一方面是SPV的自有資金，另一方面是由以SPV為主體的融資。因此，在PPP項(xiàng)目中，融資是企業(yè)的事情而非政府。PPP作為一種管理模式，是指政府公共部門與民營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來(lái)利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過(guò)這種合作和管理過(guò)程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用（賈康，孫潔，2009）。融資只是PPP的一部分內(nèi)容，而非PPP全部。英國(guó)在最早采用PPP時(shí)，除了缺少資金外，一個(gè)重要原因是當(dāng)時(shí)政府項(xiàng)目超預(yù)算和超工期都是一種普遍現(xiàn)象，為了解決這些問(wèn)題，政府才決定采用PPP模式。

2.PPP具有多樣性。早期人們習(xí)慣于將PPP與BOT、PFI、TOT、BOOT等形式并列看為項(xiàng)目融資形式，而這種看法的錯(cuò)誤是顯而易見(jiàn)的，他們都是利用和民營(yíng)部門合作來(lái)完成公共部門的任務(wù)，因此說(shuō)，PPP是他們諸多形式的總稱。說(shuō)PPP具有多樣性還不止這些，目前世界各國(guó)以及多邊金融國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的分類都不盡相同。如英國(guó)將PPP分為兩大類別，一是由政府付費(fèi)也就是他們所說(shuō)的納稅人付費(fèi)的項(xiàng)目稱為PFI，另一類是由使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，稱為特許經(jīng)營(yíng)。世界銀行將PPP分為五類，而亞洲發(fā)展銀行分類更多。事實(shí)上，采用什么樣的PPP形式是根據(jù)不同政策需求決定的，不同的政策需要不同的PPP形式。例如：對(duì)于新建的基礎(chǔ)設(shè)施一般采用BOT的形式，而已經(jīng)建設(shè)成的基礎(chǔ)設(shè)施更多采用TOT的形式。因此說(shuō)，不同的政策要求可以選擇適合政策目標(biāo)的PPP形式。

3.PPP具有復(fù)雜性。一個(gè)PPP項(xiàng)目涉及多方利益。首先是政府公共部門，它代表公眾追求的是公平；其次是民營(yíng)部門，它追求的是高效率和高收益；再次是公眾希望得到更多物美價(jià)廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)。如何將三者的利益協(xié)調(diào)一致是一個(gè)非常困難的事情。除此之外，還要涉及一個(gè)未來(lái)二、三十年的運(yùn)營(yíng)過(guò)程，在這個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程中，會(huì)發(fā)生什么情況誰(shuí)也說(shuō)不清楚，例如物價(jià)、匯率、經(jīng)濟(jì)周期、各種調(diào)控等都會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生直接或間接影響。據(jù)英國(guó)專家介紹，一個(gè)PPP合同有上萬(wàn)頁(yè)之多，可見(jiàn)一個(gè)PPP項(xiàng)目所涉及的問(wèn)題之多了?；赑PP的復(fù)雜性，我們就有必要在一個(gè)項(xiàng)目采用PPP模式之前，做相當(dāng)認(rèn)真的準(zhǔn)備工作，如果不能做好充分的準(zhǔn)備工作而急忙上馬的話，后面就會(huì)導(dǎo)致一系列的問(wèn)題。

4.PPP具有長(zhǎng)期性。一個(gè)PPP項(xiàng)目一般需要二、三十年或更長(zhǎng)時(shí)間，如果僅僅有三、五年的話可能實(shí)現(xiàn)不了采用PPP所要達(dá)到的目標(biāo)。我們近幾年所采用的BT就是這個(gè)情況，一般僅有三到五年時(shí)間讓政府回購(gòu)，對(duì)政府而言，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初采用PPP所要達(dá)到的結(jié)果，相反會(huì)更加加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)導(dǎo)致政府債務(wù)的一個(gè)主要來(lái)源。試想如果將BT項(xiàng)目延長(zhǎng)到二、三十年，并將管理維護(hù)也由民營(yíng)部門負(fù)責(zé)，民營(yíng)部門一定會(huì)將項(xiàng)目質(zhì)量建設(shè)的非常好，因?yàn)檫@將影響到后面幾十年的維護(hù)成本，而每年政府在該項(xiàng)目的支出也會(huì)大幅度降低，從而減少財(cái)政支出壓力。當(dāng)然這種由財(cái)政完全支付的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)受到本地財(cái)政收支預(yù)算的約束，不能一味采用這種方式上項(xiàng)目，一旦規(guī)模過(guò)大，超過(guò)財(cái)政承受的能力，會(huì)給地方政府帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)分配原則

PPP的風(fēng)險(xiǎn)分配原則是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP為什么選擇這樣的分配原則而不是一般的分配原則，因?yàn)镻PP是政府與社會(huì)資本的合作而不是競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)最偉大的經(jīng)濟(jì)學(xué)家之一馬歇爾在他的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中曾說(shuō)：競(jìng)爭(zhēng)可以是建設(shè)性的，也可以破壞性的，即便是建設(shè)的時(shí)候，也沒(méi)有合作有利。經(jīng)濟(jì)學(xué)中博弈論囚徒困境的模型也告訴我們，合作有利于競(jìng)爭(zhēng)，如果都選擇自己的利益最大化，最終結(jié)果是對(duì)雙方不利的，而只有考慮對(duì)方的利益的時(shí)候才能實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。因此，合作有利于競(jìng)爭(zhēng)。可是，如何實(shí)現(xiàn)這種合作而不是競(jìng)爭(zhēng)呢，博弈論同樣告訴我們，納什均衡的結(jié)果是對(duì)雙方不利的，也就是說(shuō)，雖然說(shuō)分配原則上是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)，如何來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)分配目標(biāo)呢？唯一的辦法是通過(guò)合同來(lái)約束，如果沒(méi)有合同的約束，沒(méi)有任何一方愿意承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

一般人都會(huì)認(rèn)為政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力會(huì)更強(qiáng)，其實(shí)不是這樣，政府可能對(duì)部分風(fēng)險(xiǎn)有較強(qiáng)的承擔(dān)能力，而對(duì)另外的風(fēng)險(xiǎn)民營(yíng)部門承擔(dān)能力會(huì)更強(qiáng)些。例如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)一般由民營(yíng)部門來(lái)承擔(dān)會(huì)更好些，民營(yíng)部門對(duì)市場(chǎng)的敏感性要比政府高得多，民營(yíng)部門會(huì)根據(jù)市場(chǎng)微小的變化來(lái)調(diào)整運(yùn)營(yíng)的策略，而政府在這方面就會(huì)弱很多，主要是政府對(duì)市場(chǎng)的敏感度不夠。相反政府對(duì)政策所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力會(huì)大大高于民營(yíng)部門。例如某個(gè)領(lǐng)域收費(fèi)項(xiàng)目年限的調(diào)整政策的變化，如果讓民營(yíng)部門承擔(dān)就不盡合理，而政府承擔(dān)就會(huì)有更多的應(yīng)對(duì)辦法。

總之，風(fēng)險(xiǎn)分配是一個(gè)PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素之一，如果不能合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目會(huì)遇到諸多問(wèn)題甚至導(dǎo)致失敗。

三、合理確定利益調(diào)整機(jī)制

盈利而不暴利是PPP項(xiàng)目的收益的一個(gè)基本原則。為什么是這樣的原則呢？企業(yè)盈利是正常的，企業(yè)經(jīng)理人是為股東服務(wù)，為股東獲得利益最大化，而PPP項(xiàng)目是一個(gè)長(zhǎng)期而穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，為了讓PPP項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)，政府不可能讓PPP項(xiàng)目處于虧損狀態(tài)，眾所周知，你不可能讓一個(gè)虧損的企業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在確保企業(yè)不虧損的同時(shí)，也不會(huì)讓企業(yè)獲得超額利潤(rùn)，因?yàn)檫@是公共產(chǎn)品或服務(wù)，他涉及公眾利益，如果是超額利潤(rùn)，必然讓公眾承擔(dān)了更多的成本。事實(shí)上，這也是在國(guó)外PPP飽受質(zhì)疑的一個(gè)重要原因。過(guò)去我們研究PPP時(shí)，經(jīng)常說(shuō)的是利益分享，而現(xiàn)在提出了利益調(diào)節(jié)機(jī)制而不再是分享。因?yàn)椋谇懊娴脑?，政府不?yīng)當(dāng)分享項(xiàng)目的利潤(rùn)，而應(yīng)當(dāng)調(diào)節(jié)項(xiàng)目的利潤(rùn)。

如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)原則呢？一般也通過(guò)合同約束，在合同中規(guī)定，當(dāng)利潤(rùn)低的時(shí)候政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，如果收益高的時(shí)候政府會(huì)通過(guò)價(jià)格或其它方式降低經(jīng)營(yíng)的收益，讓經(jīng)營(yíng)者總在一個(gè)適度的范圍內(nèi)獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的收益。這樣既不讓經(jīng)營(yíng)者因虧損運(yùn)營(yíng)不下去，也不會(huì)因產(chǎn)生超額的利潤(rùn)而讓公眾承擔(dān)更高的成本。例如北京地鐵四號(hào)線，通過(guò)對(duì)鐵軌的租用，來(lái)調(diào)整PPP公司利潤(rùn)空間。

四、監(jiān)督管理

監(jiān)督管理是成功實(shí)施PPP的基礎(chǔ)，如果一個(gè)PPP項(xiàng)目沒(méi)有很好的監(jiān)督就很難達(dá)到采用PPP所想達(dá)到的結(jié)果。而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督最好的辦法是公開(kāi)透明，可以說(shuō)公開(kāi)透明是監(jiān)管的基礎(chǔ)。監(jiān)督可分三個(gè)方面：一是過(guò)程監(jiān)督；二是質(zhì)量監(jiān)督；三是成本監(jiān)督。為什么說(shuō)要公開(kāi)透明呢？因?yàn)楣餐顿Y項(xiàng)目本來(lái)是政府職能，由預(yù)算資金來(lái)實(shí)現(xiàn)，而采用PPP模式是讓民營(yíng)部門來(lái)建設(shè)并運(yùn)營(yíng)，而民營(yíng)部門的預(yù)算是不會(huì)向社會(huì)公開(kāi)的，所以公眾難以了解自己所享受到的公共產(chǎn)品或服務(wù)的成本是多少，這也是PPP項(xiàng)目在國(guó)外飽受質(zhì)疑的另一原因。因此，為了加強(qiáng)監(jiān)督，有必要讓經(jīng)營(yíng)者公開(kāi)運(yùn)營(yíng)成本，特別經(jīng)營(yíng)者提出需要提高價(jià)格時(shí)，更應(yīng)該讓其公開(kāi)經(jīng)營(yíng)成本后再討論是否提高其產(chǎn)品價(jià)格。

監(jiān)督的另一重要方式是公開(kāi)招標(biāo)，特別要實(shí)行真正意義上的招標(biāo)。對(duì)于收費(fèi)年限和投資回報(bào)率等問(wèn)題都可以通過(guò)招標(biāo)的方式達(dá)到最有效的結(jié)果，而不是通過(guò)談判達(dá)到所要的結(jié)果。