從經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理角度分析秸稈焚燒現(xiàn)象的治理

○郝威

（徐州市云龍區(qū)委辦公室 江蘇 徐州 221004）

秸稈是成熟農(nóng)作物莖葉（穗）部分的總稱。通常指玉米、小麥、水稻、薯類和其它農(nóng)作物在收獲籽實(shí)后的剩余部分。作為農(nóng)業(yè)大國，我國現(xiàn)有約15億畝耕地，農(nóng)作物秸稈年產(chǎn)出量達(dá)6億噸之多，其中稻草1.8億噸，玉米2.2億噸，小麥1.1億噸。此外，大豆、高粱、甘薯、花生等農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)出的秸稈量都超過千萬噸。越來越多的秸稈，不僅是農(nóng)業(yè)豐收的佐證，也是對(duì)現(xiàn)代文明的考驗(yàn)。

近年來，人們對(duì)秸稈處理方式最直接的印象就是在田間大量焚燒，這種現(xiàn)象在我國東北部地區(qū)尤為突出，不僅污染大氣環(huán)境、損害人身健康，而且妨礙社會(huì)秩序、影響公共安全，越來越引起公眾的關(guān)注與重視。在應(yīng)對(duì)秸稈焚燒問題上，政府責(zé)無旁貸，既應(yīng)充分發(fā)揮禁止焚燒的“管理者”作用，也要充分發(fā)揮引導(dǎo)利用的“服務(wù)者”角色，從而真正在多措并舉中服務(wù)群眾，在履職盡責(zé)中轉(zhuǎn)變職能。

一、秸稈露天焚燒的危害

其一，污染空氣環(huán)境，損害身體健康。農(nóng)作物秸稈中含有氮、磷、鉀等元素，特別是剛收割的秸稈尚未干透，經(jīng)不完全燃燒會(huì)產(chǎn)生大量二氧化硫、氮氧化物、碳?xì)浠衔锛盁焿m，不僅對(duì)大氣環(huán)境造成損害，可吸入顆粒也直接通過呼吸危害人身健康。

其二，破壞土壤結(jié)構(gòu)，破壞土壤質(zhì)量。農(nóng)戶普遍存在這一誤區(qū)，即田間焚燒秸稈省時(shí)省事，同時(shí)也能起到追肥作用。事實(shí)上，在田間焚燒農(nóng)作物秸稈僅能利用所含鉀的40%，其余氮、磷、有機(jī)質(zhì)和熱能則全部損失。且秸稈焚燒時(shí)地面溫度急劇升高，土壤中的有益微生物會(huì)大量損耗，造成土壤板結(jié)，嚴(yán)重破壞了土壤的生態(tài)平衡，不利于農(nóng)作物的再生長。

其三，影響公共安全，帶來生命財(cái)產(chǎn)隱患。由于秸稈焚燒為農(nóng)戶自發(fā)行為，因此燃燒后極易引燃周圍易燃物，且缺乏撲救措施和力量，給周邊村莊、電壓設(shè)備、人身安全等帶來重大隱患。燃燒秸稈形成大量的煙霧，使能見度大大降低，嚴(yán)重干擾了道路交通和航空航運(yùn)的暢通安全。

二、秸稈焚燒現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

由于秸稈綜合利用率較低，應(yīng)用范圍不夠廣，特別是近年來農(nóng)村出現(xiàn)重化肥輕有機(jī)肥、重用地輕養(yǎng)地、重產(chǎn)出輕投入的傾向，加之缺少必要的政策引導(dǎo)，因此近年來秸稈焚燒有愈演愈烈趨勢(shì)。

從經(jīng)濟(jì)角度分析，大氣資源的共享性誘發(fā)農(nóng)民對(duì)自然環(huán)境的過度支配；隨著生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，秸稈逐漸退出飼料、燃料等傳統(tǒng)功用范疇，較高的秸稈處置成本和較低的秸稈應(yīng)用回報(bào)，使作為理性經(jīng)紀(jì)人的農(nóng)民從機(jī)會(huì)成本角度出發(fā)選擇以焚燒方式處理秸稈；秸稈環(huán)保利用技術(shù)成本過高、推廣不夠、市場(chǎng)較窄，且缺乏必要的政策支持，也無法充分調(diào)動(dòng)相關(guān)企業(yè)的規(guī)?；厥绽玫姆e極性。

從社會(huì)角度分析，我國農(nóng)村土地集約化程度低，大都是一家一戶零散經(jīng)營，分散式焚燒自由度高，缺少統(tǒng)一統(tǒng)籌的規(guī)范管理平臺(tái)；由于城市化進(jìn)程和勞動(dòng)力自由遷移，大批青壯年進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)忙時(shí)留守的婦女、老人較難將秸稈打捆搬運(yùn)離田，就地焚燒在所難免。

從管理角度分析，當(dāng)前管理主體單薄，機(jī)制上表現(xiàn)為權(quán)力單向運(yùn)動(dòng)、缺失互動(dòng)，尚未形成社會(huì)廣泛參與的互動(dòng)管理；管理方式單一，理念上體現(xiàn)為管制性，著力點(diǎn)更多體現(xiàn)在“堵”和“禁”上，而秸稈如何處置、如何利用“疏”的力度仍然薄弱，因此容易導(dǎo)致政策失靈。

三、秸稈焚燒中政府職能發(fā)揮的現(xiàn)狀

在處置秸稈焚燒問題上，政府職能部門積極應(yīng)對(duì)，努力作為，取得一定成效。我國《大氣污染防治法》明文規(guī)定，焚燒麥秸是違法行為，國家環(huán)?？偩?、農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部委多次聯(lián)合下發(fā)《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》等通知，從法律法規(guī)層面進(jìn)行有效保障。利用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代科技手段，對(duì)全國秸稈焚燒情況實(shí)施在線監(jiān)控，將收集到的有關(guān)焚燒火點(diǎn)數(shù)、焚燒時(shí)問、焚燒經(jīng)緯度、火區(qū)影響范圍等信息及時(shí)通報(bào)，從技術(shù)層面進(jìn)行有力監(jiān)督。先后出臺(tái)鼓勵(lì)循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展和秸稈綜合利用的稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼激勵(lì)政策，包括對(duì)秸稈能源化利用企業(yè)消耗秸稈提供專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)使用秸稈生產(chǎn)電力、熱力給予所得稅減免優(yōu)惠等，從政策層面進(jìn)行引導(dǎo)。各級(jí)政府和相關(guān)部門也結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)嚴(yán)禁焚燒秸稈的具體工作意見和辦法，開展包掛、巡邏、宣傳等多項(xiàng)工作措施，并實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制處罰監(jiān)管不力的各級(jí)責(zé)任人。

肯定成績的同時(shí)，也不能忽視政府職能發(fā)揮存在的短板和不足。

第一，預(yù)案不足。無論是立法禁止還是事后處置，都著眼于秋收秋忙這一特定時(shí)間段，都聚焦于“禁燒”這一目的，未能從源頭考慮進(jìn)行提前干預(yù)、事前預(yù)防，未能作為一項(xiàng)長效工作進(jìn)行推進(jìn)，也未能讓農(nóng)民形成“不愿燒”這一共識(shí)。

第二，投入不足。秸稈來源遍布全國農(nóng)區(qū)，卻缺乏普惠性的扶持政策；在秸稈環(huán)保利用方面，沒能投入更多資金進(jìn)行科技攻關(guān)，找出低成本、高效率和少二次污染的秸稈利用方法與途徑；在財(cái)政補(bǔ)貼方面，補(bǔ)貼數(shù)額和農(nóng)民處理秸稈成本存在差距，導(dǎo)致農(nóng)民積極性不高。

第三，服務(wù)不足。在支持農(nóng)民機(jī)械化收割方面，沒能充分解決收割機(jī)因功率不夠機(jī)械收割留茬較高、秸稈運(yùn)輸不便等問題，秸稈收儲(chǔ)運(yùn)、終端產(chǎn)品應(yīng)用等依然是薄弱環(huán)節(jié)，不利于形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈；缺少與相關(guān)企業(yè)的溝通合作，經(jīng)濟(jì)手段和行政手段未能協(xié)調(diào)配合，沒能真正在農(nóng)民、企業(yè)之間搭建秸稈回收利用的商業(yè)合作新平臺(tái)。

第四，宣傳不足。偏重警示性宣傳，缺少環(huán)保宣傳、科技宣傳和補(bǔ)貼政策宣傳，未能充分將秸稈禁燒上升為農(nóng)民普遍認(rèn)可的自律意識(shí)和公德理念。

四、秸稈焚燒中強(qiáng)化政府職能的建議

秸稈禁燒和回收利用需要農(nóng)戶、企業(yè)的支持參與。但無論是秸稈飼料、秸稈還田、工業(yè)原料，如僅憑一家一戶這種分散種植模式和企業(yè)自發(fā)自覺行為，都很難形成秸稈回收、開發(fā)、利用的規(guī)模化產(chǎn)業(yè)。因此，政府的積極介入和積極作為必不可少。在秸稈處置工作中，政府要克服職能錯(cuò)位、越位、缺位的問題，由直接管理走向間接管理，由微觀控制走向宏觀調(diào)控。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化工作職能，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理手段，組織相關(guān)部門齊抓共管、疏堵結(jié)合，真正由“管制型”向“管理服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，不斷探索秸稈綜合利用的更加有效方式。

1、強(qiáng)化激勵(lì)措施，出臺(tái)和完善有關(guān)秸稈利用的優(yōu)惠政策

激勵(lì)機(jī)制重在以利益引導(dǎo)為價(jià)值導(dǎo)向，在尊重農(nóng)民、企業(yè)的前提下，政府應(yīng)提供相應(yīng)財(cái)政資金，通過與利益相關(guān)方簽訂契約合同的方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。一方面，應(yīng)加快制定和完善相關(guān)配套政策，突出產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)，對(duì)相關(guān)生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)、秸稈收購企業(yè)，加以培育、扶持，實(shí)施稅收等優(yōu)惠，并協(xié)助市場(chǎng)推廣和拓展。另一方面，加大秸稈禁燒補(bǔ)貼、秸稈青貯補(bǔ)貼、秸稈沼氣菌種費(fèi)補(bǔ)貼、秸稈反應(yīng)堆技術(shù)補(bǔ)貼等方面的實(shí)施力度，將秸稈還田、打捆、青貯等機(jī)具納入農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼范圍，并加大對(duì)秸稈機(jī)械化還田作業(yè)的補(bǔ)貼力度，真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民主體正確處置秸稈、綜合利用秸稈的積極性。

2、強(qiáng)化合作機(jī)制，構(gòu)建處置利用秸稈的有效平臺(tái)

政府應(yīng)與相關(guān)企業(yè)充分合作，努力加強(qiáng)秸稈綜合利用實(shí)用性技術(shù)的研究和開發(fā)。要針對(duì)不同農(nóng)作物秸稈特質(zhì)，通過組織科研院所和高校進(jìn)行科技攻關(guān)，找出低成本、高效率和少二次污染的秸稈利用方法與途徑，變廢為寶。要通過土地流轉(zhuǎn)等形式加強(qiáng)農(nóng)民主體之間的合作，以土地集約化經(jīng)營，著力解決農(nóng)民土地集約化程度低等問題，為秸稈規(guī)?；厥绽锰峁┛刹僮骺臻g。

3、強(qiáng)化管理監(jiān)督，建立秸稈禁燒的工作網(wǎng)絡(luò)

各級(jí)政府和村民自治組織都要建立相應(yīng)的秸稈禁燒工作組織，農(nóng)林、農(nóng)機(jī)、環(huán)保、交通、公安消防等各相關(guān)職能部門都要參與其中，形成秸稈禁燒和加強(qiáng)綜合利用工作的強(qiáng)大合力。要加大考核獎(jiǎng)懲力度，明確職責(zé)、突出問責(zé)，一層一層傳遞壓力、一級(jí)一級(jí)落實(shí)責(zé)任，特別是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層組織作用，建立快速反應(yīng)、群防群治的工作機(jī)制。要構(gòu)建預(yù)警機(jī)制，把秸稈禁燒工作提前納入工作計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，加強(qiáng)農(nóng)忙收割期間的田間巡邏工作，真正做到發(fā)現(xiàn)在早、預(yù)防在先、處置在小。要進(jìn)一步明確責(zé)任主體，把推進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，細(xì)化納入到政府目標(biāo)管理責(zé)任制中。

4、強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，營造秸稈禁燒工作的良好氛圍

每年“三夏”、“三秋”時(shí)節(jié)，提早一個(gè)月展開輿論宣傳攻勢(shì)，利用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，多層次、多角度地加強(qiáng)對(duì)秸稈禁燒與綜合利用先進(jìn)典型的宣傳，及時(shí)曝光反面事例。要注重宣傳秸稈焚燒對(duì)土地和環(huán)境的破壞，同時(shí)注重宣傳秸稈綜合利用的技術(shù)、方法和途徑，教育廣大群眾自覺抵制秸稈焚燒，主動(dòng)參與和支持秸稈綜合利用。同時(shí)要積極發(fā)揮農(nóng)村基層組織和服務(wù)組織作用，加大秸稈綜合利用技術(shù)培訓(xùn)和推廣力度，建立秸稈綜合利用科技示范基地，切實(shí)提高農(nóng)民綜合利用秸稈的技能。

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