我國礦山復(fù)綠工作評(píng)估研究

○孫貴尚

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

我國礦山復(fù)綠工作評(píng)估研究

○孫貴尚

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，對(duì)礦山資源的需求越來越多，國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的力度也越來越大，這就造成了大量的礦山地質(zhì)環(huán)境問題。為此，開展了全國礦山復(fù)綠工作。經(jīng)過評(píng)估，該項(xiàng)工作進(jìn)展不是太理想，為促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)，需要國家加大支持力度，出臺(tái)相關(guān)規(guī)范，加大資金扶持力度，加強(qiáng)監(jiān)管。

礦山復(fù)綠 工作 評(píng)估

一、我國礦山地質(zhì)環(huán)境問題現(xiàn)狀

礦山地質(zhì)環(huán)境問題，是指受采礦活動(dòng)影響而產(chǎn)生的地質(zhì)環(huán)境變異或破壞的事件。主要包括因礦產(chǎn)資源勘查開采等活動(dòng)造成礦區(qū)地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等。我國因采礦引起的礦山地質(zhì)環(huán)境問題較多，類型也較為復(fù)雜。

從實(shí)際情況上來看，礦山開采引發(fā)的礦山地質(zhì)環(huán)境問題主要有：滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害，占用破壞土地資源，地下水水均衡破壞，土地沙化和水土流失等其中分布廣、影響大、最突出的是礦山地質(zhì)災(zāi)害，其次是礦山占用破壞土地植被及地質(zhì)地貌景觀等資源損壞問題。根據(jù)調(diào)查顯示，截止目前，全國31個(gè)?。▍^(qū)、市）經(jīng)調(diào)查的113149個(gè)礦山中，采礦活動(dòng)占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃；全國因采礦形成的采空區(qū)面積約134.9萬公頃；全國礦山固體廢棄物的累計(jì)積存量約219.62億噸；采礦活動(dòng)每年產(chǎn)生的廢水、廢液數(shù)量約61.9億噸，年排放量約48.6億噸；全國礦山開采共引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害12366多處，造成死亡4251人，造成直接經(jīng)濟(jì)損失160多億元，其中，因地下開采引發(fā)地面塌陷4500多處、地裂縫3000多處，采空、開挖、不合理堆渣誘發(fā)滑坡1200多處，廢渣堆放處置不當(dāng)引發(fā)的泥石流680多處，開山炸石、礦山修路、建房形成了大量峭壁懸崖，誘發(fā)塌陷1000多處。受地域分布和不同的開采方式等因素影響，不同種類礦山發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的數(shù)量差別較大，全國能源類礦山發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害8000多處，金屬類礦山1700多處，非金屬類礦山2000多處（數(shù)據(jù)來源：全國礦山地質(zhì)環(huán)境數(shù)據(jù)調(diào)查）。

二、我國礦山復(fù)綠工作情況

近年來，隨著我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)制度的日益完善和治理投入力度的不斷加大，全國礦山地質(zhì)環(huán)境狀況逐步改善。但解決大量的歷史遺留問題仍將是一項(xiàng)長期任務(wù)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)高強(qiáng)度礦產(chǎn)資源開發(fā)的客觀需求仍然存在，我國礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作仍面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。

為加快推進(jìn)全國礦山地質(zhì)環(huán)境問題治理工作，國家決定對(duì)重要自然保護(hù)區(qū)、景觀區(qū)、居民集中生活區(qū)周邊和重要交通干線、河流湖泊直觀可視范圍內(nèi)礦山地質(zhì)環(huán)境問題進(jìn)行摸底調(diào)查和集中整治，即開展全國性的礦山復(fù)綠工作，對(duì)因礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的地質(zhì)環(huán)境破壞問題，在采取工程措施進(jìn)行治理恢復(fù)使之達(dá)到地質(zhì)環(huán)境穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合景觀再造和植被恢復(fù)，使地形地貌景觀得到美化，生態(tài)環(huán)境得以改善，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國“礦山復(fù)綠”行動(dòng)共部署治理礦山總數(shù)為1.6萬個(gè)，擬治理總面積為65.99萬公頃，總資金預(yù)算為755.81億元，其中，企業(yè)應(yīng)負(fù)責(zé)治理的資金投入為224.31億元，地方政府應(yīng)負(fù)責(zé)治理的資金投入為249.16億元，需動(dòng)用保證金數(shù)額為53.69億元，需其他投入治理資金228.65億元。

三、2013年“礦山復(fù)綠”工作實(shí)施情況評(píng)估

1、各地均建章立制，積極推進(jìn)礦山復(fù)綠工作

目前，我國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）均建立了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。通過保證金制度的建立與完善，明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體，逐漸形成了經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制。根據(jù)國土資源部令第44號(hào)，全國都實(shí)施了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案編制與審查制度。為了加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理，河北、江蘇、安徽等8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例，河北、江西、陜西、青海四個(gè)省份出臺(tái)了礦山地質(zhì)環(huán)境管理辦法，北京等11個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理有關(guān)項(xiàng)目管理辦法，海南、云南省制定了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定，北京、內(nèi)蒙、安徽等9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了礦山地質(zhì)環(huán)境治理、驗(yàn)收等相關(guān)技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)蒙、四川、江蘇還制定了礦山地質(zhì)環(huán)境治理有關(guān)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。總體上，內(nèi)蒙、江蘇、安徽、云南等省（自治區(qū)、直轄市）在礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理等有關(guān)制度建設(shè)方面相對(duì)比較完善?？傊V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理有關(guān)制度的制定，對(duì)于保障“礦山復(fù)綠”行動(dòng)的順利實(shí)施，促進(jìn)我國礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

2、建立了協(xié)調(diào)有序的組織管理機(jī)構(gòu)

按照國土資源部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<全國“礦山復(fù)綠”行動(dòng)方案>的通知》（國土資廳發(fā)[2012]36號(hào)）要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)狠抓組織管理和責(zé)任落實(shí)。相繼成立了省級(jí)“礦山復(fù)綠”行動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并按照屬地管理、任務(wù)分解、責(zé)任層層落實(shí)的原則，成立了市、縣級(jí)“礦山復(fù)綠”行動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由各級(jí)國土資源主管部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施，并主動(dòng)向地方人民政府匯報(bào)。形成了各級(jí)地方人民政府牽頭，國土資源主管部門負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促檢查，其他相關(guān)單位密切配合的管理模式。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“礦山復(fù)綠”行動(dòng)實(shí)施方案經(jīng)部審查批復(fù)之后，省級(jí)國土資源主管部門依據(jù)省級(jí)實(shí)施方案中制定的目標(biāo)任務(wù)將各年度“礦山復(fù)綠”任務(wù)分解至各市、縣實(shí)施。目前，全國各地的“礦山復(fù)綠”行動(dòng)正在按照計(jì)劃有條不紊地進(jìn)行。

3、真抓實(shí)干，完成了一定量的礦山復(fù)綠工作

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國計(jì)劃治理礦山3206個(gè)，治理面積14.7萬公頃，總資金預(yù)算為247.05億元。到2013年12月底，實(shí)際完成治理的礦山數(shù)為575個(gè)，完成治理面積0.75萬公頃；已開工治理的礦山數(shù)為808個(gè)，將完成治理面積4.27萬公頃；未開工治理的礦山數(shù)為1823個(gè)，未治理面積9.68萬公頃。已完成治理的礦山占本年度計(jì)劃治理礦山總數(shù)的17.94%，面積占5.1%；已開工治理的礦山數(shù)占本年度計(jì)劃治理礦山總數(shù)的25.2%，面積占29.05%；未開工治理的礦山數(shù)占本年度計(jì)劃治理礦山總數(shù)的56.86%，面積占65.85%。任務(wù)完成最好的省份是遼寧省，已完成計(jì)劃治理任務(wù)的72.35%，其次是福建，完成計(jì)劃治理任務(wù)的48.82%。完成計(jì)劃任務(wù)在20%~40%之間的有河北、河南、廣東、廣西、云南。除山西、上海、西藏外，其余?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都已全部開工，開工率在80%以上的有北京、天津、山東、湖北、貴州、青海，開工率在50%以上的有河北等7個(gè)省。

總體來看，全國“礦山復(fù)綠”行動(dòng)經(jīng)過一年多的努力，到目前為止已初見成效。通過實(shí)施“礦山復(fù)綠”工程在很大程度上預(yù)防或消除了礦山地質(zhì)災(zāi)害，改善了礦山生態(tài)環(huán)境，增加了林地、農(nóng)用地和建設(shè)用地，生態(tài)、社會(huì)效益明顯，從長遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)效益也將逐步突顯。

四、經(jīng)驗(yàn)與不足

1、“礦山復(fù)綠”工作得到各級(jí)政府重視，為實(shí)施提供保障

全國“礦山復(fù)綠”工作開展后，各級(jí)國土資源部門分別向當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行了匯報(bào)，受到高度重視并得到大力支持。從省到地市、縣分別成立了“礦山復(fù)綠”行動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，健全了組織管理機(jī)構(gòu)。按照屬地負(fù)責(zé)、任務(wù)分解、層層落實(shí)的原則，形成了各級(jí)地方人民政府牽頭，國土資源主管部門負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促檢查，其他相關(guān)單位密切配合的管理模式。為“礦山復(fù)綠”行動(dòng)順利實(shí)施提供保障。

2、以“礦山復(fù)綠”工作為契機(jī)建立完善了相關(guān)制度與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

在“礦山復(fù)綠”行動(dòng)實(shí)施過程中恰逢黨的“十八大”勝利召開，許多?。▍^(qū)、市）結(jié)合本轄區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)要求，從建章立制著手，制定或完善了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理相關(guān)制度或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如許多省出臺(tái)了省級(jí)“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例”、“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定”、“礦山地質(zhì)環(huán)境管理辦法”、“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金繳存使用管理辦法”等，為“礦山復(fù)綠”行動(dòng)提供制度保障。

3、多數(shù)省級(jí)“礦山復(fù)綠”工作任務(wù)繁重，工作進(jìn)度不容樂觀

據(jù)統(tǒng)計(jì)全國“礦山復(fù)綠”行動(dòng)共部署治理礦山總數(shù)為1.6萬個(gè)，總治理面積為65.99萬公頃，工作量較大，工作任務(wù)繁重。從本次檢查情況來看，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“礦山復(fù)綠”行動(dòng)實(shí)施進(jìn)度參差不齊，總體上進(jìn)展比較緩慢，特別是個(gè)別省份尚未啟動(dòng)“礦山復(fù)綠”工程，工作嚴(yán)重滯后。

4、多數(shù)省級(jí)“礦山復(fù)綠”工程所需經(jīng)費(fèi)較大，經(jīng)費(fèi)籌措困難

據(jù)統(tǒng)計(jì)全國“礦山復(fù)綠”工程共需資金預(yù)算為755.81億元，資金數(shù)額較大。由于缺少中央財(cái)政專項(xiàng)支持，工程經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)依靠各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）多渠道籌集，經(jīng)費(fèi)投入不足的問題嚴(yán)重影響著“礦山復(fù)綠”工程進(jìn)度。

五、建議

1、盡快出臺(tái)“礦山復(fù)綠”相關(guān)規(guī)范

從目前來看，在“礦山復(fù)綠”工程實(shí)施過程中，還缺乏一些必要的相關(guān)技術(shù)規(guī)范，如：“礦山復(fù)綠”工程設(shè)計(jì)規(guī)范、“礦山復(fù)綠”工程預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)、“礦山復(fù)綠”工程驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等。這些規(guī)范可以從

2、“礦山復(fù)綠”工作應(yīng)與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金等制度掛鉤

對(duì)不能按時(shí)、按量、按質(zhì)完成“礦山復(fù)綠”工作的生產(chǎn)礦山，責(zé)令其整改，礦山企業(yè)證照推遲年檢，推遲年檢仍未達(dá)到“礦山復(fù)綠”工作要求的，礦山企業(yè)證照年檢將不予通過。

3、拓寬“礦山復(fù)綠”工程經(jīng)費(fèi)投入渠道

各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作體制機(jī)制研究，貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號(hào)）文件精神與《國土資源部與全國工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》，除落實(shí)企業(yè)責(zé)任之外，還應(yīng)通過政府引導(dǎo)，吸引社會(huì)資金參與。通過出臺(tái)土地、礦產(chǎn)、財(cái)稅等優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金投入，多渠道籌集資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投入歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題治理，建立“政府出資引導(dǎo)，優(yōu)惠政策扶持，社會(huì)資金投入”的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新機(jī)制。。

4、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，重在落實(shí)，注重成效

各省級(jí)“礦山復(fù)綠”工作實(shí)施方案中，都應(yīng)建立“礦山復(fù)綠”工程監(jiān)管檔案，并納入到全國“礦山復(fù)綠”行動(dòng)信息系統(tǒng)平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)工程進(jìn)展的信息化管理。各?。▍^(qū)、市）應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，狠抓落實(shí)，“礦山復(fù)綠”行動(dòng)實(shí)施的好壞關(guān)鍵要看成效。通過動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及不足，督促整改，確保工程質(zhì)量和工程進(jìn)度符合要求。

[1]國土資源部：國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《全國“礦山復(fù)綠”行動(dòng)方案》的通知[S].2012.

[2]國務(wù)院：國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見[S].2010.

[3]國土資源部：國土資源部與全國工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見[S].2012.