●曹俊懷 楊聚鵬

教育國際化對我國高校教師管理制度影響的政策學分析

●曹俊懷 楊聚鵬

在全球化進程日益加速的今天，各國之間的社會經(jīng)濟文化聯(lián)系越來越緊密。從教育方面而言，教育國際化現(xiàn)象也越來越明顯，尤其是我國加入WTO之后，我國高等教育的國際化趨勢進一步加快。本文從政策學的角度研究了教育國際化對我國高校教師管理制度所產(chǎn)生的影響，并分析了我國高?，F(xiàn)存教師管理制度存在的不足，最后提出在教育國際化背景下如何改進我國高校教師管理制度的政策建議，以期為我國高校教師管理制度的改革服務。

國際化；高校教師；管理制度；政策

隨著全球化進程的加快，國家之間的社會經(jīng)濟文化聯(lián)系越來越緊密，與此相伴隨的是以知識為基礎的國家之間的競爭越來越激烈，教育尤其是高等教育越來越被當作國家競爭的一種工具，政府成了助推高校參與國際化的一種強有力的力量。此外，在知識經(jīng)濟日益崛起的今天，全球化經(jīng)濟對知識的需求及知識本身的無國界性進一步推動了教育的國際化。就我國而言，我國教育面臨國際化競爭的嚴峻挑戰(zhàn)，“1978～1998年，我國累計派出留學生達31.6萬人，回國服務的只有近10萬人”①。“截至2009年，中國留學人員約162萬，世界最多，但歸國者只有49萬②。我國作為一個發(fā)展中國家，如何在新一輪的以知識經(jīng)濟為基礎的國際化競爭中抓住機遇，搶占先機，關鍵在于對教育競爭主動權的爭奪和掌握。高校是知識創(chuàng)新的中心地，是人才培養(yǎng)的主場地，是國際教育競爭的主陣地，所以對教育競爭主動權的爭奪主要在于高等教育之間的競爭?！罢衽d民族的希望在教育，振興教育的希望在教師”，教師隊伍的管理和建設便成了爭奪教育主動權的關鍵。所以本文研究了教育國際化對我國高校教師管理制度所產(chǎn)生的影響，分析了我國高校教師管理所存在的不足，希望通過提出改革建議為我國高校教師管理制度的改革服務，為增強我國高等教育的國際化競爭貢獻力量。

一、教育國際化條件下的高校教師管制制度的變革

（一）教師任用制度的變革：由單位人走向了契約人

如果從教師管理制度這個整體系統(tǒng)來說，教師招聘制度是教師管理的初始環(huán)節(jié)，是教師進入高等教育系統(tǒng)的準入環(huán)節(jié)，在這個準入環(huán)節(jié)中，準入制度的健全和準入門檻的高低將影響著教師質(zhì)量的高低。在教育日益國際化的背景下，我國高校教師招聘制度發(fā)生了以下變革：

1．招聘組織機構由政府為主轉(zhuǎn)向高校為主

在改革開放初期，我國高等教師招聘主要由政府指令下達，政府人事部門確定指標，教育行政部門向下分配指標，學校人事部門進行日常管理。隨后在政府行政體制改革和市場經(jīng)濟體制改革雙重力量的推動下，我國教育管理體制發(fā)生了巨大的變化，管理體制強調(diào)“管辦分離”、“自主辦學”，教育管理重心開始下移，教育行政部門和學校日漸成為我國教育活動的主體。與此相適應，我國高校教師招聘組織機構—政府部門、教育行政部門、學校人事部門職能發(fā)生了變化，雖然現(xiàn)階段我國大學的教師編制仍實行政府計劃型，但在國際人才競爭和國內(nèi)市場經(jīng)濟雙重刺激下，教育行政部門和學校的教師聘用權利得到了加強。教育主管部門提出分配計劃，高校根據(jù)發(fā)展需要實施招聘，或是學校提出分配建議，由主管部門同意后正式納入總的分配計劃下達。為了引進人才的需要，有些學校還采取校內(nèi)編制的辦法，實施教師編制的雙軌制。在對外籍人員聘用上，實現(xiàn)了由多級組織實施到主要由學校實施的轉(zhuǎn)變。如1980年《外國文教專家工作實行條例》第五條規(guī)定：“凡申請新聘或增聘外國專家的單位，可根據(jù)外國專家局聘請外國專家的通知，提出年度聘請計劃，按各自的隸屬關系，經(jīng)由中央主管部、委、直屬機構或省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門審批同意后，送國務院外國專家局匯總、審核、上報國務院批準”。1991年《高等學校聘請外國文教專家和外籍教師的規(guī)定》二十四條規(guī)定：“院校專家、外教的管理，實行分管校（院）長領導下的學校外事部門歸口管理制度”，組織機構權力重心的下移進一步增強了高校國際化的進程。

2．招聘目的由人員補充轉(zhuǎn)向人力資源積累

在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)型的過程中，國家為了打破我國舊存單位制社會里人員流動性不強的弊端，國家要求我國高校實施教師聘任制，實現(xiàn)單位人向契約人的轉(zhuǎn)變。但是在改革的初期，國家的這種政策沒有讓高?？吹嚼嬷?，相反，這種政策的實施卻要高校承擔更多的“交易費用”去聘人，因此，在人員的聘用上高校是不積極的，高校把人員招聘僅僅看成是一項簡單的人員補充工作。

隨著高校競爭機制的引入，尤其是我國加入WTO之后，我國教育資源向國外開放，高等教育面臨激烈的國際競爭，同時國家鼓勵高校參與國際競爭的資源優(yōu)惠又為高校提供了參與動力，在多重力量的推動下，高校參與到了國際國內(nèi)高校的競爭中，把招聘高質(zhì)量的教師作為自己參與國內(nèi)外高校競爭的一種資本成了高校的一種重要選擇。高校在教師的招聘活動中開始注重對人員信息的甄別和選擇，希望能夠招到符合學校自身發(fā)展需求又能為學校長期發(fā)展提供巨大貢獻的人才。在此思維的影響下，高校招聘教師主要發(fā)生了三個變化。首先，實現(xiàn)了教師招聘由國內(nèi)招聘向全球招聘的轉(zhuǎn)變；其次實現(xiàn)了向注重高學歷高標準的轉(zhuǎn)變；三是實現(xiàn)了由聘用專業(yè)人員向重視聘用兼職人員的方向轉(zhuǎn)變。一些具有學術威望的教師以兼職教師和客座教師的身份被聘請在多所學校任職，《中華人民共和國職業(yè)教育法》、《教育部關于新時期加強高等學校教師隊伍建設的意見》還對兼職教師的任用做了專門規(guī)定。

3．招聘方式由國家分派制轉(zhuǎn)向單位聘任制

在計劃經(jīng)濟體制中，教師被認為是國家的干部，教師指標主要由國家分配下達。隨著我國政治經(jīng)濟體制的改革和對外開放的擴大，高等教育發(fā)展逐漸受到了國際挑戰(zhàn)，積極發(fā)展高等教育變得急迫，而在高等教育發(fā)展中教師是最為關鍵的因素，因此，國家出臺了一系列政策推行教師管理制度的改革，希望通過促進教師流動來提高高等教育質(zhì)量，教師聘任制便是其中的一項。如《中國教育改革和發(fā)展綱要》、《教師法》、《教育法》、《高等教育法》均對教師聘任制作出了明確的規(guī)定。在我國即將加入WTO之時，為了進一步加強對我國高等教師的管理，以變更好地迎接國際競爭，國家先后又出臺了《關于當前深化高校人事分配制度改革的若干意見》、《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》、《聘請外國文教專家單位資格認可辦法》和《學校及其他教育機構聘用外籍專業(yè)人員管理辦法》等政策，以進一步推動教師聘任制的改革和實施。教師聘任制按照“按需設崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘用、嚴格考核、合同管理”的原則聘任教師，在準入制度上有力地促進了教師質(zhì)量的提高。

（二）教師管理制度的變革：由日常性管理轉(zhuǎn)向激勵性管理

在單位人的社會里，管理部門不能也沒有必要處理教師的辭退問題，教師的管理主要是對日常行政事務和基本生活事務的管理，但是當高校參與到競爭環(huán)境當中，就不得不改變管理方式來激發(fā)自己的員工為組織的發(fā)展做出更大的努力和貢獻。因此，教育國際化競爭程度的加強促使高校教師管理越來越注重對教師的激勵性管理。

1．教師評價制度由注重效率向注重效果轉(zhuǎn)變

教師評價制度是對教師進行考核的基礎上所進行的一種判斷，它涉及到考核和判斷兩方面。從教師考核方面而言，由于市場經(jīng)濟體制改革的影響，教師評價的功能由傳統(tǒng)單位制社會中的資格鑒定轉(zhuǎn)向績效評價。但是我國高校教師的績效評價制度是存在缺陷的，教師評價強調(diào)對教師進行“德能勤績”方面的考核，實際上是偏重績的考察。由于受社會“趕超思維”大環(huán)境和市場經(jīng)濟講求“效率”思維的影響，在教師“績”的考核方面片面強調(diào)數(shù)量，導致我國教師的原創(chuàng)性成果不足。從教師成果判斷方面而言，在對教師成果判斷基礎上所進行的職位晉升是一種單通道流動機制，職位只上不下，缺乏競爭性。面對日益激烈的國際教育競爭，我國高校在教師評價上開始了探索注重效果的教師評價制度。

首先，在教師考核上，改革教師考核內(nèi)容，注重教師工作成果的質(zhì)量。一些高校在教師評價上不再只強調(diào)論文發(fā)表的數(shù)量，而注重教師工作質(zhì)量和原創(chuàng)性研究，如論文發(fā)表的級別、論文發(fā)表期刊的影響因子、論文被引用的次數(shù)等。為了推動重大研究成果的出現(xiàn)，華東師范大學實施了“終身教授聘任制”和建立穩(wěn)定的學術骨干隊伍兩大舉措。北京大學也提出要引進美國終身教職制度。

其次，在教師成果判斷上，打破職稱單通道流動制，實施崗位聘任制。如清華大學實行“非升即走”政策：“初級職務在達到任職年限后三年內(nèi)升不了中級，中級職務達到任期年限五年內(nèi)升不了副高級者”就要轉(zhuǎn)入其它崗位或離開學校。中山大學提出：各院系每學年進行一次編制核定和設置職位，不再進行每年一次教師職稱評價，教師職務實行三年一聘任，考核不合格者要低聘或解聘。

2．教師培訓制度由單一的學習向多目標的立體交流轉(zhuǎn)變

教師培訓制度是為了進一步提升教師自身的素質(zhì)，高校對教師參加教育培訓所進行的一種激勵設計和規(guī)制安排。高校教師參加教育培訓不僅能夠拓展教師學術視野、提高學術研究能力，而且是高校教師擴大交流、提高學術影響力的重要平臺。高校派教師參加國外培訓不僅是提升教師自身能力以提升本校水平的需要，更是高校促進教師職業(yè)發(fā)展、留住教師的一種舉措。我國加入WTO對教育服務的承諾，一方面強化了高等教育的外部競爭壓力，另一方面為高校教師的境外流動提供了相對寬松的機會。高校迫于提高競爭力的壓力和提高教師質(zhì)量的訴求促使高校對教師的培訓制度發(fā)生了重要變化：

一是參加國外培訓的力度逐漸加大，培訓逐漸由單一的語言培訓發(fā)展到全方位的多層次培訓。改革開放初期，我國高校教師派往國外主要是對國外語言的學習，目的在于提高本校語言教育水平，以提高學生教育質(zhì)量。但是隨著市場因素在高校的介入，尤其是高等教育向外界的開放，使得高校面臨了比以往任何時候都大的競爭壓力。此外國家政治目標的推進也為高校提供了更加充足的機會和更多的資源。高校在市場和政府雙重力量的推動下，高校委派教師參與國外培訓不只局限于語言培訓，它追求的是一種多層次、全方位的交流。首先，實現(xiàn)了培訓學科門類的多樣化，文、史、哲、工、理、管等方面的教師都可以參加國外培訓。其次，高校在境外的教師培訓方式上逐漸多元化，高校訪問學者、攻讀博士、聯(lián)合培養(yǎng)、進駐國外博士后流動站等。最后培訓目標多樣化，派教師參加培訓不僅僅限于對教師自身學術研究能力的提升，參加培訓往往伴隨的是教師自身影響力和學校自身知名度的提升，成了教師和學校擴大影響力的重要平臺，還為學校擴大對外聯(lián)系提供了社會資源。

二是國內(nèi)培訓逐漸走向國際化。在高校競爭日益加劇的今天，對教師組織大規(guī)模的培訓在一些大學并不罕見，我國傳統(tǒng)的老教師帶新教師的培訓方式逐漸退居次要的地位。在國際化進程日益深入的今天，大學對教師的培訓不只限于對教師進行基本技能的培訓，它越來越強調(diào)教師培訓的國際化。從培訓者來看，聘請國外專家培訓的現(xiàn)象越來越普遍；從培訓的內(nèi)容來看，培訓內(nèi)容注重與國外進行比較，注重介紹國外的先進經(jīng)驗及理念，注重培訓視角的國際化；從培訓的理念來看，培訓越來越強調(diào)國際視野和國際戰(zhàn)略思維的理念。

（三）教師退休管理制度的變革：由人員的基本保障發(fā)展到人力資源的利用

教師退休制度是教師管理的最后一環(huán)。在傳統(tǒng)的教師管理制度中，對退休教師實施基本的生活保障是管理部門的職責所在。隨著人們對生活質(zhì)量要求的提高，豐富退休教師的精神文化生活也納入了管理部門的職責范圍，但是這些都只是保障退休教師基本的物質(zhì)生活和精神需求。在教育國際化背景下，我國教師退休管理發(fā)生了巨大的變化，教育的國際化預設著一種競爭思想，高校在競爭思維的刺激下，往往對高技能人才有著強烈的渴望。由于退休教師長期的經(jīng)驗積累，其自身蘊藏了巨大的人力資本，因此，改革教師退休管理制度，積極挖掘退休教師人力資源成了高校增強自身競爭力的一種措施。首先，教師退休年限管理逐漸靈活化。在國家政策允許的范圍，增強教師退休年齡的靈活性，優(yōu)秀教師可以適當延長退休年限，成績不突出者實施按時退休政策。其次，實施教師返聘制度。返聘教師不只限于校級層面、教學科研實體單位也有返聘教師的權利。返聘教師不只限于教學與科研方面，在學生指導、論文評審與答辯、學科建設指導、新教師培訓等方面也參與工作。從人力資本的角度來說，優(yōu)秀教師具有較高的人力資本，把優(yōu)秀教師用到學校建設確實需要的地方是人力資本的一種優(yōu)化配置。從社會心理學的角度來說，教師退休伴隨的是社會地位的下降、人際關系的變窄，退休前后的社會生活反差往往給教師帶來各種心理矛盾。返聘政策把教師再次推向工作一線，減弱了教師社會生活的反差，能夠填平存在于教師心中的不平，有利于教師的身心健康。

二、在國際競爭力中改善高校教師管理的一些建議

（一）在管理體制上，促進“管辦分離”，高校要以獨立法人的姿態(tài)實現(xiàn)自主性發(fā)展

在我國高等教育管理中存在著政府管理紊亂與高校自主辦學不足的問題，“管辦分離”這種管理體制在增強高校辦學自主性、積極性方面，在矯正政府管理的越位、錯位、不到位方面有其重要的積極作用。因此，實現(xiàn)“管辦分離”逐漸成為我國高等教育管理體制改革的重要指導思想之一。在我國政府處于主導地位的社會環(huán)境中，學校管理體制的改革不能只指望高校，它更多需要政府的積極主動，政府要主動向高校放權，政府的主要工作要集中在宏觀規(guī)劃、政策規(guī)劃和監(jiān)督評價上。除政府之外，市場也是配置高等資源的有效方式，也是促進高校自身發(fā)展的動力。高?？梢詫κ袌鰴C制加以選擇和利用，高校要適應并掌握市場的運行規(guī)則，利用市場機制為自己服務，高校要增強自身的發(fā)展規(guī)劃能力，能夠與社會實踐主動接觸、能夠與市場發(fā)展相適應，實現(xiàn)高校自主發(fā)展和特色發(fā)展。

（二）在融資體制上，實現(xiàn)“融資多元”，高校要以現(xiàn)代經(jīng)營的理念加強老師隊伍建設

高校的強勁發(fā)展雖然需要多種資源的支持，但是高校經(jīng)費的充足無疑是參與國際競爭最為直接的保障。高校經(jīng)費的增加為教師參加高質(zhì)量的培訓、聘請全球范圍內(nèi)的尖端人才提供了保障，有利于增強高校的全球化競爭。

在高校融資的過程中，單一的融資渠道往往存在一定的局限，政府資金和其他形式的捐款往往有一定的附帶條件，對學校辦學構成了約束，此外，這種形式的融資渠道還具有不穩(wěn)定的特點，它與高?？蒲行枰L期性的特點存在一定的矛盾。傳統(tǒng)上認為要積極爭取政府財政支持、積極爭取基金會、校友會等各種形式的捐助，以此實現(xiàn)高校辦學經(jīng)費來源的多元化，它有利于克服單一融資渠道給高校來到的約束力和控制力。但是多元化的融資渠道只能減少而不能消除高校經(jīng)費給高校帶來的束縛力。其實，高?？梢該Q位思考，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，高校作為一個獨立法人，可以發(fā)揮自己的資源優(yōu)勢搞經(jīng)濟創(chuàng)收，如校企科研、智力咨詢、學校培訓、校辦產(chǎn)業(yè)等，這有利于高校的自主發(fā)展和獨立發(fā)展。

（三）在視野層次上，樹立國際視野，高校要以國際戰(zhàn)略視野提升教師管理水平

諾斯在《西方世界的興起》序言中提出“有效的組織需要在制度上做出安排和確立所有權，以便造成一種刺激，將個人的經(jīng)濟努力變成私人收益接近社會收益率的活動”。③高校競爭力的增強需要好的制度安排，好的制度能夠激勵個人為組織努力，從而實現(xiàn)組織整體效率的提高。諾斯的這種觀點認識到制度在組織中的重要性，但是如果我們深一步探究好制度的產(chǎn)生時，我們就必須承認高校管理層的作用，因為高校管理層是高校制度的設計者和創(chuàng)新者，他們的視野和知識技能的高低將直接影響所設計制度的好壞。在全球化發(fā)展進一步加速的今天，教育日益走向國際化，尤其是我國加入WTO之后，教育進一步向世界開放，教育的國際化競爭更加激烈。對于管理層而言，樹立國際視野，具備國際戰(zhàn)略思維來設計好的制度以適應處理高等教育的國際化趨勢至關重要。

注釋：

①陳韶光，袁倫渠．我國人才外流及其成因和對策研究[J].中國行政管理，2003，（9）:30．

②王輝耀．中國該如何應對“人才外流”[BO/EO]．（2011-9-16）http：／／edu.sina.com.cn/l/2010-06-19／104318.shtml．

③[美]道格拉期.C.諾斯，羅伯斯.托馬斯著.厲以平，蔡磊譯.西方世界的興起[M].北京：華夏出版社，2009：5.

[1]陳學飛．高等教育國際化：跨世紀的大趨勢[M]．福州：福建教育出版社，2002．

[2]陳永明．大學教師聘任的國際比較[J]．比較教育研究，2007，（2）．

[3]靳希斌．教育服務及其優(yōu)勢形成與貿(mào)易價值[J]．河北師范大學學報（教育科學版），2003，（2）．

[4]聶偉進．高等教育國際化的發(fā)展歷程及其特征[J]．理工高教研究，2010，（3）．

[5]譚錚，克拉克·克爾.高等教育國際化與民族化思想評述[J]．現(xiàn)代大學教育，2009，（3）．

[6]鄔志輝．WTO教育服務貿(mào)易的主要規(guī)則解析[J]．外國教育研究，2003，（2）．

[7]徐海寧.高等教育國際化的多視角分析[J].江蘇高教，2006，（2）．

[8]薛天祥．加入WTO與我國高等教育體制創(chuàng)新[J]．國家教育行政學院學報，2002，（1）．

[9]張樹泉.我國高等教育國際化若干對策[J]．江蘇高教，2006，（2）．

（責任編輯：許愛紅）

曹俊懷/華東師范大學公共管理學院碩士研究生，主要從事教育政策、教育經(jīng)濟學研究

楊聚鵬/北京師范大學博士研究生，主要從事高等教育政策、高等教育制度研究