●曾陽(yáng) 黃崴

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)達(dá)國(guó)家教育管理體制改革經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示*
——以美、日、德、英四國(guó)為例

●曾陽(yáng) 黃崴

城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)對(duì)我國(guó)的教育管理體制提出了巨大挑戰(zhàn)，改革勢(shì)在必行。美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中教育管理體制改革的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)?zāi)転槲覈?guó)提供借鑒。這些經(jīng)驗(yàn)包括：在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域注重課程、教師和辦學(xué)形式等“三個(gè)基點(diǎn)”；在職業(yè)教育領(lǐng)域推行合作、均權(quán)和評(píng)估等“三項(xiàng)舉措”；在高等教育領(lǐng)域形成社區(qū)化、開放化和均衡化等“三種趨向”；在繼續(xù)教育領(lǐng)域形成立法、財(cái)政和學(xué)分互認(rèn)等“三大保障”。

城鎮(zhèn)化；教育管理體制改革，終身教育；教育一體化

教育是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和先導(dǎo)。[1]經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫指出，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)嚴(yán)重問題，是過于傾向“物的城鎮(zhèn)化”和“土地的城鎮(zhèn)化”，而“人的城鎮(zhèn)化不足”。[2]如何在教育領(lǐng)域內(nèi)通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)制度變革，從而促進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”，是值得我們深思和研究的重要議題。在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的背景下，教育管理體制也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。一方面，要破除現(xiàn)有管理體制的弊端，使之適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展；另一方面，要構(gòu)建一系列新的制度，使之促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。在這種認(rèn)識(shí)前提下，借鑒美、日、德、英等發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，反思現(xiàn)行教育管理體制的不足，明確下一步改革的思路，這對(duì)于促進(jìn)教育公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，延長(zhǎng)人口紅利期，推動(dòng)城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，無(wú)疑具有重要意義。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)達(dá)國(guó)家教育管理體制改革主要經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，為提高勞動(dòng)力素質(zhì)和技能，順利完成農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和流動(dòng)，在基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和繼續(xù)教育諸領(lǐng)域推行了一系列改革舉措。

（一）基礎(chǔ)教育管理體制注重“三個(gè)基點(diǎn)”：課程、教師和辦學(xué)形式

1.課程設(shè)置滿足學(xué)生多樣化發(fā)展需求

日本普通高中開設(shè)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、水產(chǎn)、家政、護(hù)理、信息、福利等職業(yè)學(xué)科，在考慮地區(qū)和學(xué)校實(shí)際以及學(xué)生特性、出路的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要確定適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)學(xué)科及科目的修習(xí)機(jī)會(huì)。在培養(yǎng)目標(biāo)上，力圖使學(xué)生能自主根據(jù)社會(huì)需要和個(gè)人特點(diǎn)選擇將來的出路。[3]可以看出，日本普通高中的課程開設(shè)和培養(yǎng)目標(biāo)側(cè)重于將普通教育與職業(yè)教育相結(jié)合，讓學(xué)生通過學(xué)習(xí)提高素養(yǎng)、掌握專業(yè)技能找到自己的未來發(fā)展路徑。美國(guó)中等教育的突出特點(diǎn)是實(shí)行學(xué)分制，學(xué)生學(xué)習(xí)自主權(quán)很大。為鼓勵(lì)學(xué)生發(fā)展個(gè)性，美國(guó)大部分中學(xué)都開設(shè)百余種課程供學(xué)生選擇，課程分必修課與選修課。必修課要求學(xué)生掌握必要而合理的學(xué)科知識(shí)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)社會(huì)基本要求。選修課程豐富，充分滿足學(xué)生的興趣志向，培養(yǎng)專業(yè)技能，發(fā)展個(gè)人特長(zhǎng)。[4]這種課程設(shè)置方式，由于充分顧及學(xué)生的個(gè)體差異性，因此能在很大程度上滿足學(xué)生的多樣化發(fā)展需求。

2.教師定期流動(dòng)制促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展

日本的教師實(shí)行“定期流動(dòng)制”，包括在同一市、街區(qū)、村之間的流動(dòng)和跨縣一級(jí)（相當(dāng)于我國(guó)的省一級(jí)）行政區(qū)域間的流動(dòng)兩種形式。日本文部省根據(jù)近年來教師的平均流動(dòng)率推算，全國(guó)公立基礎(chǔ)教育學(xué)校教師平均每6年流動(dòng)一次，多數(shù)縣的中小學(xué)校長(zhǎng)3-5年就要換一所學(xué)校。一名校長(zhǎng)從上任到退休，一般要流動(dòng)2次以上。這些均由政府主導(dǎo)，因此能夠保證人才資源在地域、城鄉(xiāng)、校際之間的合理配置，有利于教育公平的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也由于教師的定期流動(dòng)，增進(jìn)了教師的交流，有利于保持教師的進(jìn)取心和敬業(yè)精神，提高教師隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。所以，全國(guó)各校的教學(xué)質(zhì)量差別不大，新生可以按其所屬學(xué)區(qū)就近入學(xué)，家長(zhǎng)也免除了擇校的麻煩。[5]

3.多樣化的辦學(xué)形式促進(jìn)教育質(zhì)量的提升

英國(guó)是根據(jù)教師雇傭者、管理者以及校舍和土地的所有者來劃分學(xué)校類別的。目前，英國(guó)的中學(xué)有六種辦學(xué)形式可供選擇：社區(qū)學(xué)校（Community Schools）、受監(jiān)管津貼學(xué)校（Voluntary Controlled Schools）、基金會(huì)學(xué)校（Foundation Schools）、受津貼民辦學(xué)校（Voluntary Aided Schools）、城市科技學(xué)院（CityTechnologyColleges）和院校（Academy Schools）。多種辦學(xué)形式促進(jìn)了同行之間的競(jìng)爭(zhēng)和教育質(zhì)量的提升。在美國(guó)，進(jìn)入1990年代以來，為促進(jìn)教育質(zhì)量的提升，逐漸興起了特許學(xué)校（Charter Schools）這樣一種公辦民營(yíng)的學(xué)校類型。特許學(xué)校既具備公立學(xué)校公正、公平和低學(xué)費(fèi)的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)又具備私立學(xué)校重績(jī)效的優(yōu)點(diǎn)，可通過競(jìng)爭(zhēng)壓力刺激公立學(xué)校提升學(xué)校經(jīng)營(yíng)及教學(xué)質(zhì)量。[6]

（二）職業(yè)教育管理體制推行“三項(xiàng)舉措”：合作、均權(quán)和評(píng)估

1.各部門協(xié)同合作構(gòu)建一體化職業(yè)教育網(wǎng)絡(luò)

教育部門與就業(yè)部門、經(jīng)濟(jì)部門、雇主組織的密切合作，是職業(yè)教育改革和發(fā)展的重要保障。發(fā)達(dá)國(guó)家在職業(yè)教育的管理上，由教育部門與就業(yè)部門、工業(yè)部門、雇主組織等通力合作，共同參與教育管理和決策。發(fā)達(dá)國(guó)家主要通過擴(kuò)大由國(guó)家教育部領(lǐng)導(dǎo)的職業(yè)教育咨詢委員會(huì)的作用、教育部門與就業(yè)部門和工業(yè)部門一起制訂職業(yè)資格、推行統(tǒng)一的國(guó)家專業(yè)證書和普通國(guó)家專業(yè)證書、教育部與就業(yè)部合并而成立教育就業(yè)部、全面溝通學(xué)校管理機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)和雇主之間的聯(lián)系等措施，使各方力量形成合力，促進(jìn)職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.趨于均權(quán)化的管理使學(xué)校具有更多辦學(xué)自主權(quán)

美國(guó)、日本、德國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家的教育管理目標(biāo)基本一致，即追求教育平等，使全國(guó)教育事業(yè)均衡發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。如日本設(shè)法把迄今高度集中的教育行政權(quán)力與義務(wù)委托給地方負(fù)責(zé)；而一向具有濃厚地方分權(quán)色彩的美國(guó)和各州擁有“文化主權(quán)”的德國(guó)，卻在強(qiáng)化中央教育行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限與職責(zé)，加強(qiáng)中央政府對(duì)職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)與監(jiān)督，但同時(shí)又積極倡導(dǎo)放權(quán)給職業(yè)學(xué)校，讓學(xué)校有更多的辦學(xué)自主權(quán)，從而擴(kuò)大家長(zhǎng)和學(xué)生的選擇權(quán)。此外，還有些發(fā)達(dá)國(guó)家的中央和地方政府在職業(yè)教育的管理上有“地方化”的趨勢(shì)，這種“地方化”能較好地保證職業(yè)教育從當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，妥善安排教學(xué)內(nèi)容，有利于促進(jìn)學(xué)校與工商業(yè)的聯(lián)系。

3.健全的評(píng)估體系確保職業(yè)教育的質(zhì)量

發(fā)達(dá)國(guó)家主要通過行政手段加強(qiáng)對(duì)職業(yè)教育的評(píng)估監(jiān)督，建立了一套行之有效的評(píng)估、監(jiān)督制度。在德國(guó)，職業(yè)學(xué)校的教師均作為所在州政府的公職人員，其中理論課教師必須接受大學(xué)教育，并通過國(guó)家考試獲得合格證書后，經(jīng)過3年左右的教育學(xué)和教學(xué)法方面的學(xué)習(xí)與實(shí)習(xí)，再通過第二次國(guó)家考試才能取得高級(jí)公務(wù)員教師資格。實(shí)踐課教師則必須是具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的?？茖W(xué)?；?qū)？拼髮W(xué)的畢業(yè)生，再經(jīng)過兩年的教師進(jìn)修學(xué)院學(xué)習(xí)，并通過國(guó)家考試才能取得中級(jí)公務(wù)員教師的資格。在美國(guó)，教育部和勞工部共同推出的《由學(xué)校到就業(yè)法案》規(guī)定，凡完成“由學(xué)校到就業(yè)”計(jì)劃者，可同時(shí)獲得高中畢業(yè)文憑和職業(yè)技能證書。在日本，從國(guó)家層面對(duì)高等專門學(xué)校的辦校標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，通常由國(guó)家有計(jì)劃地投資興辦，一般不準(zhǔn)私人濫設(shè)，這就有效保證了教學(xué)的質(zhì)量。[7]

（三）高等教育管理體制形成“三種趨向”：社區(qū)化、開放化和均衡化

1.推動(dòng)高等教育的社區(qū)化，為新城鎮(zhèn)的發(fā)展提供智力支持

在美國(guó)，社區(qū)學(xué)院是普及高等教育的重要力量，也是高等教育系統(tǒng)中學(xué)制、教學(xué)和課程較為靈活，社會(huì)職能的重心更傾向于普遍民眾需要的辦學(xué)形式。目前，有將近50%的學(xué)生選擇社區(qū)學(xué)院作為獲取大學(xué)文憑和職業(yè)技能的入口。在加利福尼亞州、佛羅里達(dá)州、伊利諾伊州和新澤西州，這一比例甚至超過60%。[8]社區(qū)學(xué)院除了適應(yīng)升學(xué)的需要，更為學(xué)生走向職場(chǎng)和為民眾獲得職業(yè)技術(shù)、生活技能提供了廣泛資源。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)催生了大批新城鎮(zhèn)，要求有辦學(xué)形式更靈活、職能更廣泛的高等教育形式入駐，從而為新城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)模式轉(zhuǎn)型提供智力支持。無(wú)疑，社區(qū)學(xué)院是較好的選擇。

2.推動(dòng)高等教育資源開放化發(fā)展，為低學(xué)歷人群獲取資源提供便利

2001年，美國(guó)的麻省理工學(xué)院（MIT）發(fā)起開放課程資源（Open Course Ware，OCW）項(xiàng)目，這一項(xiàng)目在全球范圍內(nèi)獲得巨大成功。到2011年，MIT把2000多門課程的教學(xué)資源開放在網(wǎng)絡(luò)上，已有1億多用戶從中受益。MIT希望利用開放課程資源架設(shè)一座連接人類潛能與機(jī)會(huì)的橋梁，激勵(lì)人們改善生活、改變世界。在其號(hào)召下，哈佛、卡耐基·梅隆、耶魯、UC伯克利、英國(guó)開放大學(xué)等高校也競(jìng)相開放了課程。[9]目前，OCW已發(fā)展成為一項(xiàng)開放教育資源（Open Educational Resources，OER）運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是使人們?cè)谌澜绶秶鷥?nèi)能利用信息技術(shù)平等地獲取知識(shí)和教育機(jī)會(huì)。[10]OER運(yùn)動(dòng)為人們提供了一個(gè)“重返校園”的機(jī)會(huì)，不但可幫助人們豐富業(yè)余生活，還可培養(yǎng)工作技能，為適應(yīng)未來的工作和生活作準(zhǔn)備，因此顯得意義深遠(yuǎn)。

3.引導(dǎo)高等教育資源均衡發(fā)展，提高新城鎮(zhèn)的人口聚集效應(yīng)

美國(guó)在推進(jìn)城市化之初，就把城市化和發(fā)展高等教育緊密結(jié)合起來，注重高等教育資源在不同區(qū)域的相對(duì)均衡分布。美國(guó)大學(xué)在城市與城鎮(zhèn)擁有大學(xué)數(shù)量的比值高于1:1（即城市大學(xué)數(shù)量多于城鎮(zhèn)大學(xué)數(shù)量）的只有18個(gè)州，而且高出比例平均不超過2:1。與之對(duì)應(yīng)，另外33個(gè)州的高等院校多分布于城鎮(zhèn)中，其比例在1:2以下的就有21個(gè)州，個(gè)別州甚至達(dá)到1:10。同時(shí)，在不同地區(qū)建分校區(qū)是加快高等教育資源合理分布的較好選擇。創(chuàng)辦于1868年的美國(guó)加州大學(xué)先后在不同地區(qū)設(shè)立了9個(gè)分校，所有校區(qū)都成為一個(gè)城市的核心部分，產(chǎn)生了良好的人口聚集效應(yīng)。[11]

（四）繼續(xù)教育管理體制形成“三大保障”：立法、財(cái)政和學(xué)分互認(rèn)

1.完善的法律制度有效干預(yù)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

為解決農(nóng)業(yè)過剩勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題，二戰(zhàn)后的美國(guó)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的新形勢(shì)，強(qiáng)化了政府干預(yù)手段，通過不斷提高農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)，使之適應(yīng)非農(nóng)業(yè)部門的要求，較順利地實(shí)現(xiàn)了向非農(nóng)業(yè)部門流動(dòng)。很多政策制定者和專家相信，低受教育程度勞動(dòng)者如果接受培訓(xùn)，同樣能從技能需求變化中受益。[12]因此，從20世紀(jì)50年代中期起，美國(guó)政府制定了多種加速農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的立法和計(jì)劃，對(duì)進(jìn)行職業(yè)轉(zhuǎn)型的農(nóng)民工實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)，使農(nóng)民工職業(yè)轉(zhuǎn)型培訓(xùn)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

2.廣泛的資金來源保障了農(nóng)民工教育培訓(xùn)的穩(wěn)定發(fā)展

發(fā)達(dá)國(guó)家都有運(yùn)用公共財(cái)稅政策支持農(nóng)民教育和培訓(xùn)的成功經(jīng)驗(yàn)。財(cái)政的直接撥款是培訓(xùn)資金的主要來源，同時(shí)也注重從多方面籌措經(jīng)費(fèi)。在制定農(nóng)民工教育培訓(xùn)政策法規(guī)時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)及相關(guān)部門以多種形式設(shè)立對(duì)農(nóng)民工實(shí)施培訓(xùn)的專項(xiàng)基金。德國(guó)將農(nóng)民工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，根據(jù)財(cái)政政策及各農(nóng)業(yè)學(xué)校及培訓(xùn)中心制訂的培訓(xùn)計(jì)劃，安排專款撥付培訓(xùn)費(fèi)，因此農(nóng)民工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定。德國(guó)還采取以企業(yè)、個(gè)人或團(tuán)體集資建立培訓(xùn)基金的方式，來籌集職業(yè)教育和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，政府還采取減免稅收的方式鼓勵(lì)企業(yè)與相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工教育培訓(xùn)。美國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)的快速發(fā)展得益于公共財(cái)政的強(qiáng)大實(shí)力和政府對(duì)農(nóng)民教育工作的重視。各級(jí)政府投入大量資金用于農(nóng)民教育，現(xiàn)在每年用于農(nóng)民教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)高達(dá)600億美元。[13]

3.學(xué)分互認(rèn)機(jī)制的推行為低學(xué)歷者提供“上升通道”

在終身學(xué)習(xí)理念的推動(dòng)下，歐洲委員會(huì)建立了歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)換與累積系統(tǒng)。該系統(tǒng)承認(rèn)以往在歐洲不同大學(xué)獲得的學(xué)分，允許學(xué)生在任何時(shí)間、以不同背景入校，提供學(xué)位和學(xué)歷認(rèn)可，增強(qiáng)和促進(jìn)學(xué)生、教師的流動(dòng)。英國(guó)為促進(jìn)勞動(dòng)者素質(zhì)和技能的提高，在全國(guó)的工程、建筑、制造業(yè)等11種技術(shù)性行業(yè)建立了以工作能力為基礎(chǔ)的職業(yè)資格證書制度（簡(jiǎn)稱NVQ）。職業(yè)資格證書分為5級(jí)，在人才選拔使用上，5級(jí)大體相當(dāng)于碩士學(xué)位，4級(jí)大體相當(dāng)于大學(xué)工程技術(shù)學(xué)科的學(xué)士學(xué)位。獲得職業(yè)資格證書3級(jí)的青年，可以申請(qǐng)進(jìn)入大學(xué)工程技術(shù)學(xué)科專業(yè)學(xué)習(xí)學(xué)士學(xué)位課程。[14]英國(guó)每年獲得職業(yè)資格證書的人數(shù)穩(wěn)定在40萬(wàn)左右。[15]這種學(xué)分轉(zhuǎn)換和累積制度能為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同教育背景的人群提供社會(huì)流動(dòng)的“上升通道”。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)教育管理體制改革的啟示

從美、日、德、英四國(guó)教育管理體制改革的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不難看出，重視底層群體需求、推行一體化教育是改革的關(guān)鍵，而財(cái)政投入、制度創(chuàng)設(shè)和政策保障是改革的核心。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，為使我國(guó)教育管理體制適應(yīng)和推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須將農(nóng)村教育擺在優(yōu)先發(fā)展的位置。

（一）加大經(jīng)費(fèi)投入，確保財(cái)政支持向農(nóng)村教育傾斜

首先，要加大國(guó)家財(cái)政的教育投入力度。就目前中央和省級(jí)的財(cái)政投入而言，主體部分用在了高等教育和職業(yè)教育上，基礎(chǔ)教育和繼續(xù)教育的投入明顯不足。由此造成的后果是，基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展滯后，欠賬較多，基礎(chǔ)薄弱；繼續(xù)教育特別是農(nóng)民工繼續(xù)教育因缺乏資金而難以進(jìn)行整體規(guī)劃，系統(tǒng)實(shí)施，現(xiàn)有的農(nóng)民工培訓(xùn)多是各自為戰(zhàn)，缺乏可持續(xù)發(fā)展。在城鎮(zhèn)化的背景下，在繼續(xù)保證高等教育和職業(yè)教育充分投入的同時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)化中央和省級(jí)支持基礎(chǔ)教育和繼續(xù)教育的職責(zé)和投入力度，真正將基礎(chǔ)教育和繼續(xù)教育，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)村人口繼續(xù)教育擺在國(guó)家財(cái)政分配的重要位置。其次，拓展資金來源渠道。在城鎮(zhèn)化的背景下，大量農(nóng)村人口離農(nóng)入城，對(duì)城鎮(zhèn)的教育供給能力提出了巨大挑戰(zhàn)，僅靠政府投入已不能解決根本問題。因此，有必要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、團(tuán)體、非政府組織、國(guó)際教育連鎖機(jī)構(gòu)等的積極性，多方拓展資金來源渠道，積極吸引民間資本興辦教育。對(duì)于民辦教育，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策保證教師的相關(guān)待遇，并給予一定的資金扶持，以此促進(jìn)良性循環(huán)。再次，要優(yōu)化資金的分配和使用。為使有限的資金投入效益最大化，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化資金的分配和使用。首先是要加快各級(jí)政府財(cái)政體制改革的步伐，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，控制編制，壓縮行政開支，節(jié)約運(yùn)行成本。其次是要深化事業(yè)單位改革，將屬于公益性的事業(yè)單位納入財(cái)政供給范圍，將屬于經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位與財(cái)政脫鉤，對(duì)于準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位，財(cái)政給予一定的補(bǔ)助。最后是各級(jí)財(cái)政要通過建立有效的教育轉(zhuǎn)移支付制度，將投入重點(diǎn)向落后的農(nóng)村地區(qū)傾斜，以促使不同地區(qū)的農(nóng)村教育能得到基本均衡發(fā)展。

（二）建立不同類型學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證、評(píng)估與轉(zhuǎn)換制度，為低學(xué)歷農(nóng)村背景人口提供“上升通道”

首先，要完成繼續(xù)教育學(xué)分制度的“頂層設(shè)計(jì)”。目前，針對(duì)低學(xué)歷農(nóng)村背景人口的繼續(xù)教育形式主要是由政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體提供的農(nóng)民工培訓(xùn)。但這種培訓(xùn)由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)的質(zhì)量堪憂。因此，國(guó)家應(yīng)建立相關(guān)管理或組織實(shí)施的機(jī)構(gòu)，完成學(xué)分制度的“頂層設(shè)計(jì)”，開展關(guān)于學(xué)分認(rèn)定、評(píng)估、轉(zhuǎn)換制度的總體設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)、技術(shù)方案等制定工作。其次，建立繼續(xù)教育學(xué)分評(píng)價(jià)、認(rèn)證和轉(zhuǎn)換制度。為促進(jìn)同層次相關(guān)專業(yè)繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)的學(xué)分互認(rèn)，使各種有效的學(xué)習(xí)經(jīng)歷和成果都能得到合理的評(píng)價(jià)、認(rèn)證和轉(zhuǎn)換，要組織有關(guān)部門、行業(yè)積極探索將職業(yè)資格證書、行業(yè)崗位證書以及從事相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作經(jīng)歷等反映學(xué)習(xí)者知識(shí)和能力水平的成績(jī)，以學(xué)分認(rèn)定形式與相關(guān)學(xué)歷教育的課程教學(xué)相關(guān)聯(lián)，以此得到高等學(xué)校和社會(huì)用人單位的認(rèn)可。由于這項(xiàng)工作很復(fù)雜，建議從非學(xué)歷教育培訓(xùn)與開放大學(xué)、成人高等學(xué)歷教育某些專業(yè)之間的合理銜接入手，逐步建立科學(xué)、規(guī)范、可轉(zhuǎn)換的繼續(xù)教育學(xué)分制度。最后，建立個(gè)人終身學(xué)習(xí)“學(xué)分銀行”制度。個(gè)人終身學(xué)習(xí)“學(xué)分銀行”制度可以作為記載學(xué)習(xí)成果、認(rèn)證繼續(xù)教育學(xué)分、認(rèn)定技能等級(jí)（包括職業(yè)技能鑒定和其他涉及技能的領(lǐng)域）以及促進(jìn)就業(yè)、資助和獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)習(xí)的重要依據(jù)。“學(xué)分銀行”制度的建立和發(fā)展更要突出質(zhì)量第一的觀念，要確保學(xué)分的真實(shí)性、科學(xué)性和有效性。因此，要建立科學(xué)、公正的學(xué)分認(rèn)定制度、學(xué)分登錄制度、學(xué)分查詢制度、學(xué)分完成后的畢業(yè)制度和在不同學(xué)習(xí)教育機(jī)構(gòu)之間的轉(zhuǎn)換等制度。各類終身教育機(jī)構(gòu)所提供的終身教育課程，需要經(jīng)過教育管理部門和有關(guān)專家的評(píng)估、審查，確保達(dá)到一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。[16]

（三）完善教育法律法規(guī)和相關(guān)制度保障，為順利完成體制改革提供政策依據(jù)

首先，需要將文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為教育政策與法規(guī)。作為我國(guó)未來十年教育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》對(duì)教育管理體制改革的規(guī)定不僅涉及權(quán)力配置和責(zé)任劃分，而且還對(duì)教育管理體制的性質(zhì)與功能以及在管理過程中各種類型權(quán)力之間的相互關(guān)系作出明確定位，這對(duì)提高教育管理體制的有效性、充分發(fā)揮教育管理體制的作用與功能具有重要意義。[17]但要真正建立起政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制，僅把上述要求停留在文本規(guī)定中是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要盡快將其轉(zhuǎn)化成專門的政策與法規(guī)，從而為教育管理體制改革提供強(qiáng)有力的法制保障。

其次，需要以政策形式明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)劃分。在當(dāng)前的教育管理體制下，基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和繼續(xù)教育等教育形式中都或多或少存在權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況，政府在權(quán)力收放，權(quán)責(zé)劃分等方面都存在改進(jìn)空間。以義務(wù)教育為例，在完善“以縣為主”管理體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確劃分各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，減輕中央政府和縣級(jí)政府的管理壓力，充分調(diào)動(dòng)省級(jí)政府、市級(jí)政府和鎮(zhèn)級(jí)政府的積極性，解決“以縣為主”體制統(tǒng)籌重心偏低的問題，強(qiáng)化省級(jí)和市級(jí)政府對(duì)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的管理權(quán)力和責(zé)任。[18]

最后，要從法律層面保障政府高位統(tǒng)籌。要保障教育管理體制改革順利實(shí)施，就必須對(duì)權(quán)力、責(zé)任進(jìn)行重新劃分與配置，這將遭到既得利益集團(tuán)的抵制與阻撓。因此，深入推進(jìn)教育管理體制改革必須以立法形式進(jìn)行高位統(tǒng)籌，否則改革容易流于形式。在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的形勢(shì)下，長(zhǎng)期落后的農(nóng)村教育要發(fā)展，農(nóng)村人口要向上社會(huì)流動(dòng)，都需要國(guó)家政策予以適當(dāng)傾斜。應(yīng)以立法的形式對(duì)農(nóng)村人口培養(yǎng)、招生、就業(yè)、培訓(xùn)、招考等方面予以政策規(guī)定，逐步縮小城鄉(xiāng)人口在觀念、意識(shí)、技能、水平、地位、收入等方面的差距，從而建立公平、正義和良序的社會(huì)。

（四）構(gòu)建多維一體的終身教育體系，促進(jìn)農(nóng)村人口向上社會(huì)流動(dòng)

其一，促進(jìn)多種教育形式一體化，加強(qiáng)各種教育形式之間的銜接與溝通。要加強(qiáng)中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育，職業(yè)教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，構(gòu)建人才成長(zhǎng)的“立交橋”。一方面，要繼續(xù)做好課程設(shè)置和銜接工作。職業(yè)教育課程可根據(jù)需要適當(dāng)出現(xiàn)在普通教育課程體系中，用以滿足學(xué)生多樣化發(fā)展需求。同時(shí)，可在高中階段開展職業(yè)教育與普通教育相溝通的綜合課程教育試驗(yàn)，建立中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育相銜接的課程體系。另一方面，要建立完善的職業(yè)教育學(xué)歷體系，滿足職業(yè)教育學(xué)生學(xué)歷提升與自身增值的需要。

其二，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育一體化，對(duì)農(nóng)村背景學(xué)生實(shí)行政策傾斜。首先，要打破城鄉(xiāng)二元的戶口藩籬，改革縣域和地區(qū)的人事管理制度，進(jìn)一步加大教育投入，切實(shí)提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量。其次，要擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生進(jìn)入高等學(xué)校尤其是進(jìn)入高等職業(yè)學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)的比例，適當(dāng)增加高等職業(yè)教育?？飘厴I(yè)生接受本科教育的比例。國(guó)家應(yīng)建立貼補(bǔ)政策，對(duì)農(nóng)村背景的學(xué)生繼續(xù)深造給予獎(jiǎng)勵(lì)與扶持。

其三，促進(jìn)各教育階段一體化，形成教育合力促進(jìn)農(nóng)村學(xué)生和農(nóng)民工發(fā)展。基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和繼續(xù)教育等四個(gè)主要的教育階段要你中有我，我中有你，互相滲透，互相促進(jìn)，最終形成教育合力。各教育階段在課程設(shè)置，內(nèi)容銜接，學(xué)分互認(rèn)，形式轉(zhuǎn)換等方面都要注重鋪墊，通過構(gòu)建一體化教育體系，為處于社會(huì)底層的農(nóng)村學(xué)生和農(nóng)民工提供理論學(xué)習(xí)、學(xué)歷提升和身份轉(zhuǎn)換的平臺(tái)。

三、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)學(xué)者約翰·羅爾斯（John Rawls）提出了著名的“合乎最少受惠者的最大利益”的正義原則，[19]這為我國(guó)教育管理體制改革指明了方向。在城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的背景下，改革現(xiàn)行教育管理體制，從制度層面保障處于社會(huì)階層底端的農(nóng)村人口能相對(duì)自由選擇自身發(fā)展路徑，并能及時(shí)獲取必要的指導(dǎo)和幫助，保持職業(yè)、收入和社會(huì)地位向上流動(dòng)的通道暢通，這既是當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)下的現(xiàn)實(shí)需要，也是構(gòu)建公平正義社會(huì)的必然要求。在現(xiàn)行教育管理體制下，農(nóng)村背景群體在融入城市，向上流動(dòng)的過程中處于劣勢(shì)，是名符其實(shí)的“最少受惠者”。教育管理體制改革要合乎這部分群體的最大利益，不僅需要針對(duì)農(nóng)村教育的政策傾斜和資金投入，更需要政府、社會(huì)、學(xué)校和個(gè)人四方聯(lián)動(dòng)，注重教育的鋪墊、引導(dǎo)、提升和促進(jìn)作用，使底層人口有望通過教育這一通道實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)，過上體面和有尊嚴(yán)的生活。

[1]張春銘．曾天山訪談：教育是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和先導(dǎo)[N]．中國(guó)教育報(bào)，2013-03-10（3）．

[2]李昌禹，廖文根．城鎮(zhèn)化，不能一哄而上[N]．人民日?qǐng)?bào)，2013-07-31（20）．

[3]陳寶堂．日本教育的歷史與現(xiàn)狀[M]．安徽：中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2005，96-118．

[4]張揚(yáng)．美德日的中學(xué)教育不分科[J]．教育旬刊，2008，（7）（上）．

[5]汪丞，方彤．日本教師“定期流動(dòng)制”對(duì)我國(guó)區(qū)域內(nèi)師資均衡發(fā)展的啟示[J]．中國(guó)教育學(xué)刊，2005，（4）．

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[7]王念哲．比較視域中的我國(guó)職業(yè)教育管理體制創(chuàng)新[J]．繼續(xù)教育研究，2009，（9）．

[8]Tatiana Melguizo，Alicia C．Dowd．Baccalaureate Success of TransfersandRising4-YearCollegeJuniors[J]．TeachersCollege Record，2009，111（1）:55-89．

[9]Monica Vladoiu，Zoran Constantinescu．Evaluation and Comparison of Three Open Courseware Based On Quality Criterial[J/OL]．http://users．dsic．upv．es/workshops/qwe12/files/QWE12-Vladoiu&Constantinescu，2013-07-19．

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[11]蔡永飛．城鎮(zhèn)化要與高等教育資源均衡分布緊密結(jié)合[N]．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-01-28（004）．

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[13]侍建旻．發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民工教育政策對(duì)我國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)的啟示．[J]．繼續(xù)教育研究，2012，（8）．

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[19][美]約翰·羅爾斯．正義論（修訂版）[M]．何懷宏等譯．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009，65．

（責(zé)任編輯：劉丙元）

教育部政策法規(guī)司委托廣東省教育廳“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中教育管理體制改革問題研究”項(xiàng)目。

曾陽(yáng)/云南師范大學(xué)教育科學(xué)與管理學(xué)院講師，中山大學(xué)博士研究生，主要從事教育管理與教師教育研究

黃崴/中山大學(xué)博士研究生導(dǎo)師，廣東省教育研究院副院長(zhǎng)，教授，博士，主要從事教育管理、教師教育與教育政策法規(guī)研究