●王昌善 胡之騏

我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度的科學(xué)設(shè)計與有效實(shí)施*

●王昌善 胡之騏

在闡釋我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度化緣由的基礎(chǔ)上，從功能目標(biāo)、理論基礎(chǔ)、類型結(jié)構(gòu)、組成要素、運(yùn)作模式與配套政策六個方面對我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計，并對該制度有效實(shí)施應(yīng)該如何規(guī)避七種衰減性失真實(shí)施行為——曲解式實(shí)施行為、減損式實(shí)施行為、附加式實(shí)施行為、替換式實(shí)施行為、架空式實(shí)施行為、僵化式實(shí)施行為與觀潮式實(shí)施行為提出了相應(yīng)的對策。

縣域；義務(wù)教育；教師流動制度

促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是當(dāng)前及今后一個時期我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的奠基工程與重大戰(zhàn)略。在當(dāng)前促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的各項措施中，促進(jìn)師資均衡發(fā)展當(dāng)屬根本之策?，F(xiàn)階段的首要任務(wù)是縮小區(qū)域內(nèi)校際間的師資差距，而實(shí)行縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度以解決縣域校際師資發(fā)展不均衡問題則首當(dāng)其沖。只有從根本上解決縣域校際師資發(fā)展不均衡的問題，并逐步將其拓展到市域、省域乃至全國，才能最終促進(jìn)整個基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。本文試就我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度化的緣由及流動制度的科學(xué)設(shè)計與有效實(shí)施作一初步探討。

一、我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度化的緣由

我國中小學(xué)教師流動政策始于20世紀(jì)90年代。1996年國家教育委員會印發(fā)的《關(guān)于“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊伍建設(shè)的意見》提出“要建立教師流動的有效機(jī)制，采取切實(shí)的政策措施，鼓勵教師從城市到農(nóng)村，從強(qiáng)校到薄弱學(xué)校任教”，1999年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出“各地要制定政策，鼓勵大中城市骨干教師到基礎(chǔ)薄弱學(xué)校任教或兼職，中小城市（鎮(zhèn)）學(xué)校教師以各種方式到農(nóng)村缺編學(xué)校任教”并作出“城鎮(zhèn)中小學(xué)教師原則上要有一年以上在薄弱學(xué)?；蜣r(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷，才可聘為高級教師職務(wù)”的規(guī)定，由此拉開了我國中小學(xué)教師合理流動的序幕。2001年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出建立教育對口支援制度，要求東部地區(qū)學(xué)校對口支援西部貧困地區(qū)學(xué)校、大中城市學(xué)校對口支援本地貧困地區(qū)學(xué)校。同年，教育部印發(fā)《中小學(xué)教師隊伍建設(shè)“十五”計劃》，提出建立教師轉(zhuǎn)任交流制度，鼓勵和組織城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教，有條件的地區(qū)，先通過試點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)教師交流定期化、制度化。2003年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，提出完善教育對口支援制度，建立東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣（市、區(qū)）對口支援西部地區(qū)貧困縣、大中城市對口支援本省（自治區(qū)、直轄市）貧困縣的制度，建立城鎮(zhèn)中小學(xué)教師到鄉(xiāng)村任教服務(wù)期制度，建立地（市）、縣區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)“校對?！苯處煻ㄆ诮涣髦贫?。2005年，教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，提出建立區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專業(yè)教師流動教學(xué)、城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)期等項制度，積極引導(dǎo)超編學(xué)校的富余教師向農(nóng)村缺編學(xué)校流動，切實(shí)解決農(nóng)村學(xué)校教師不足及整體水平不高的問題。2006年，教育部《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》，提出采取大中城市中小學(xué)教師到農(nóng)村支教、縣域內(nèi)城鎮(zhèn)中小學(xué)教師定期到農(nóng)村任教、農(nóng)村教師特設(shè)崗位計劃、高校畢業(yè)生到農(nóng)村支教、師范生實(shí)習(xí)支教、特級教師巡回下鄉(xiāng)送教、城鎮(zhèn)骨干教師到農(nóng)村學(xué)校帶教或“走教”與農(nóng)村學(xué)校教師到城鎮(zhèn)學(xué)校跟崗進(jìn)修等多種形式的智力支教等五項措施，重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作，不斷優(yōu)化和提高農(nóng)村教師隊伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)?？梢?，從1996年到2006年，我國中小學(xué)教師流動政策的重點(diǎn)是推進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)教師支援貧困地區(qū)、城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村地區(qū)的教育工作。

從2007年開始，隨著教育部制定的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》首次提出建立中小學(xué)教師和校長定期交流和輪崗制度以來，我國中小學(xué)教師教師流動政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域內(nèi)特別是縣域內(nèi)教師雙向輪崗交流。2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，首次明確提出實(shí)行縣（區(qū)）域內(nèi)教師和校長交流制度，建立健全義務(wù)教育學(xué)校教師和校長流動機(jī)制。2013年，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗。

盡管從上個世紀(jì)90年代起，國家就出臺了一系列促進(jìn)中小學(xué)教師合理流動的政策，特別是黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，更是將實(shí)行教師交流輪崗作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，辦好人民滿意教育的一項重要舉措，進(jìn)一步提升了教師交流輪崗工作的重要性和緊迫性。按照國家宏觀政策的要求，各地政府對促進(jìn)中小學(xué)教師合理流動進(jìn)行了積極的探索，不少地方也出臺了相應(yīng)的政策措施，對實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育師資均衡發(fā)展產(chǎn)生了重要的推動作用。據(jù)教育部統(tǒng)計，截至2013年8月底，全國已有22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了中小學(xué)教師交流輪崗的相關(guān)政策措施，并選擇部分地區(qū)開展了改革試點(diǎn)。然而，這些政策措施還不夠完整、完善，制度化程度仍然不高，有些尚屬于宣傳倡導(dǎo)性質(zhì)還未推進(jìn)到制度化層面，實(shí)施也因此而困難重重。在今天城鄉(xiāng)差距依舊懸殊較大的情況下，現(xiàn)有的政策措施還不足以改變現(xiàn)實(shí)，必須將其制度化，[1]建立穩(wěn)定、合理的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度，才能從根本上解決縣域校際師資發(fā)展不均衡的問題，最終促進(jìn)縣域義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

二、我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度的科學(xué)設(shè)計

制度是規(guī)范和指導(dǎo)人類行為的準(zhǔn)則，它的生成是一個動態(tài)的無意識的自發(fā)演進(jìn)和有意識的人為設(shè)計的雙向演進(jìn)的統(tǒng)一過程。[2]推進(jìn)我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師合理流動的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是制度設(shè)計?？茖W(xué)地設(shè)計我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度，至少涉及到對該制度的功能目標(biāo)、理論基礎(chǔ)、類型結(jié)構(gòu)、組成要素、運(yùn)作模式與配套政策六個方面進(jìn)行設(shè)計。

（一）功能目標(biāo)

深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，辦學(xué)條件是基礎(chǔ)，師資配置是關(guān)鍵。而現(xiàn)階段，我國區(qū)域內(nèi)校際間師資力量已發(fā)展到嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，直接影響了義務(wù)教育全面、健康、均衡的發(fā)展，嚴(yán)重危及了教育公平。因此，解決區(qū)域內(nèi)校際師資發(fā)展不均衡問題就顯得非常必要和緊迫，而在解決區(qū)域內(nèi)校際師資發(fā)展不均衡問題的過程中，縣域校際師資發(fā)展不均衡問題的解決首當(dāng)其沖。如何有效地實(shí)現(xiàn)我國縣域校際師資的均衡發(fā)展呢？基于借鑒美英法日韓五國在促進(jìn)中小學(xué)教師合理流動方面取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，建立合理的縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度，是縮小縣域校際之間和城鄉(xiāng)之間師資條件差距，改善優(yōu)質(zhì)教師資源的配置，提升義務(wù)教育師資隊伍整體質(zhì)量的有效途徑和重要手段。

制度是為實(shí)現(xiàn)某一功能目標(biāo)而設(shè)計出來的。我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度的設(shè)計必須要以促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展為旨?xì)w，其功能目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師資源在縣域義務(wù)教育城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校之間、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間共享和共贏，真正扶持農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的師資，整體提升義務(wù)教育師資隊伍的質(zhì)量與水平，辦更好更公平的教育。衡量一種制度好壞的標(biāo)準(zhǔn)，就是看其履行功能、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。如果一種縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源在義務(wù)教育城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校之間、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間共享和共贏，促進(jìn)縣域優(yōu)質(zhì)師資均衡配置，就不是我們所追求的理想制度。因此，我們既不能走日、韓等國使教師資源整齊劃一“削峰填谷”的老路，也不能走英、美等國任由市場配置教師資源的彎路，而是要“保峰填谷”，[3]促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師資源在縣域義務(wù)教育學(xué)校之間共享和共贏。

（二）理論基礎(chǔ)

制度是規(guī)范和指導(dǎo)人類行為的準(zhǔn)則，但并不是每一種制度都能同樣地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要使制度充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有效地實(shí)現(xiàn)其功能目標(biāo)，必須以相應(yīng)的理論來指導(dǎo)制度設(shè)計。在該種理論指導(dǎo)下設(shè)計的制度，應(yīng)能有效地達(dá)成該制度所追求的功能目標(biāo)。科學(xué)地構(gòu)建縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度，必須尋求能有效地達(dá)成該制度所追求的功能目標(biāo)的指導(dǎo)理論。

在西方，學(xué)者們往往把教師流動視為人力資本市場中人事流動在教育行業(yè)內(nèi)的一種具體體現(xiàn)，從本質(zhì)上具有社會人力資本流動的基本特性。基于此，他們較為普遍地將人力市場供求關(guān)系理論、內(nèi)部人力市場理論和人力資本理論三種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為教師流動的理論根基，其人性假設(shè)就是視教師為“經(jīng)濟(jì)人”，這一觀點(diǎn)已成為西方學(xué)者研究教師流動問題的基本邏輯起點(diǎn)。也有學(xué)者從教師個體及心理角度探討了教師流動行為的模式與規(guī)律，彌補(bǔ)了單純用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不能完全解釋教師流動現(xiàn)象的缺陷，為我們?nèi)?、綜合地研究教師流動提供了新的視角。[4]從目前我國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已出臺的中小學(xué)教師交流輪崗的相關(guān)政策措施來看，如何讓政策措施植根于扎實(shí)的理論基礎(chǔ)上還沒有引起政策制定者們的足夠重視，即便目前少有的研究成果也多停留在現(xiàn)狀描述、問題解構(gòu)和對策思考方面，對此缺乏系統(tǒng)的理論探究。他們更多地是訴諸行政杠桿去撬動教師流動，基本是由行政驅(qū)動的強(qiáng)制性制度變遷。制度設(shè)計理論告訴我們，任何一項關(guān)涉人的制度改革都是以某種“人性假設(shè)”為前提的。在現(xiàn)階段，中小學(xué)教師地位不高的現(xiàn)實(shí)使我們更傾向于把他們視為以“經(jīng)濟(jì)人”為主的“復(fù)雜人”。因此，要使教師自愿地流向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校，必須充分尊重以“經(jīng)濟(jì)人”為主的人性假設(shè)與市場的無形力量，拉動以利益驅(qū)動為主包括專業(yè)驅(qū)動、行政驅(qū)動在內(nèi)的三方面的驅(qū)動力，只有當(dāng)這三個“驅(qū)動力”并駕齊驅(qū)時，教師的流動才能成為一種自愿、自主的有效行為。完全依賴行政驅(qū)動的教師流動制度，把教師都視為圣人，將希望寄托在教師的“道德義務(wù)”與“利益出讓”之上，違背了以市場作為配置教師資源的基礎(chǔ)手段的原則，它必須而且也只有在遵循市場法則的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮最大的政策效能。[5]

更何況行政干預(yù)的強(qiáng)制性教師流動在目前在我國還缺乏相應(yīng)的法律保障。雖然我國《義務(wù)教育法》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》已明確提出了教師流動的相關(guān)內(nèi)容，但現(xiàn)行的《教師法》無論是在教師的“資格和任用”中，還是在教師的“義務(wù)和職責(zé)”中，都沒有對教師流動作出專門的規(guī)定，[6]有關(guān)中小學(xué)教師職稱評審的法規(guī)條文中，也沒有教師無條件服從流動的內(nèi)容和要求，強(qiáng)制性的教師流動涉嫌違反《教師法》等法律法規(guī)。不僅如此，由于我國教師的身份是專業(yè)技術(shù)人員而非政府機(jī)構(gòu)的公務(wù)員，教師流動與現(xiàn)行《事業(yè)單位人事管理條例》中人員招聘、競聘、解聘等規(guī)定并不相符。因此，一方面，應(yīng)盡快修改《教師法》、中小學(xué)教師職稱評審等法規(guī)，將教師流動作為擔(dān)任中小學(xué)教師工作的必要條件；另一方面，把建立教師公務(wù)員制度作為改革方向，將中小學(xué)教師納入公務(wù)員隊伍，定期流動就成為了中小學(xué)教師的義務(wù)?？傊亟ㄖ行W(xué)教師流動制度的合法性，讓教師流動“名正言順”。

（三）類型結(jié)構(gòu)

要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源在縣域義務(wù)教育城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校之間、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間共享和共贏這一目標(biāo)，理想的教師流動制度的類型應(yīng)該是雙向、全員的教師流動制度。所謂雙向是指既要有城市學(xué)校到農(nóng)村學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校到薄弱學(xué)校的教師流動，更要有農(nóng)村學(xué)校到城市學(xué)校、薄弱學(xué)校到優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教師流動。因?yàn)榍罢叩墓δ苁菍r(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)?！拜斞笔街г?，而后者的功能是對農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)?！霸煅笔街г?，更為重要，它是增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校教師自我造血功能，實(shí)現(xiàn)教師均衡流動從外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵。所謂全員是指所有的優(yōu)質(zhì)教師都應(yīng)該參與流動，但不要求所有的教師都參與流動。只有當(dāng)所有的優(yōu)質(zhì)教師參與流動，范圍覆蓋到薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校時，才能達(dá)到真正促進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)教師資源均衡發(fā)展的政策目的。反之，若要求所有教師不分青紅皂白地都定期參與流動，僅僅為了流動而流動，這不僅違背了基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)教師資源均衡配置和共同享有的初衷，難以體現(xiàn)出教師流動制度的優(yōu)越性，也違背了學(xué)校發(fā)展規(guī)律和教師隊伍建設(shè)規(guī)律，必將“削峰填谷”，對中小學(xué)教師隊伍的穩(wěn)定和整體水平的提升帶來很大的負(fù)面影響。因此，我們既不贊成各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）現(xiàn)在都已普遍建立的注重“輸血”功能的優(yōu)質(zhì)學(xué)校對薄弱學(xué)校、城市學(xué)校對農(nóng)村學(xué)校的單向的支教制度，也不贊成許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）正在實(shí)施的要求所有教師都參與的全員定期輪崗制度，它們都不是教師流動制度的最佳選擇。

制度是由一系列規(guī)則構(gòu)成的完整體系，任何規(guī)則的缺失都會影響制度預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我們所倡導(dǎo)的雙向、全員的教師流動制度至少包括如下三種子制度：（1）城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的支教制度。近年來各地建立的教師流動制度，大多屬于此類支教制度。（2）農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的骨干教師到城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校的跟崗進(jìn)修制度。（3）促進(jìn)城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校教師雙向流動的配套制度。理想的教師流動制度是一項系統(tǒng)工程，必須要有相應(yīng)的配套制度支持，此類配套制度屬于推動前兩類制度有效運(yùn)行的支持制度。[7]

（四）組成要素

一種理想的制度，只有對其組成要素作出科學(xué)設(shè)計，才能實(shí)現(xiàn)制度所追求的功能目標(biāo)。在現(xiàn)代教育學(xué)、教育管理學(xué)、教育政策學(xué)、教育心理學(xué)等理論的指導(dǎo)下，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源在縣域義務(wù)教育學(xué)校之間共享和共贏為目標(biāo)，根據(jù)要素完整且完善的原則，我們對雙向、全員的教師流動制度的組成要素設(shè)計如下：

（1）流動對象。引導(dǎo)教師流動的目的是縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間、校際之間的師資差距。因此，無論是城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校，還是農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校，都應(yīng)該堅持“擇優(yōu)”原則，將優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師作為流動對象。優(yōu)質(zhì)教師系指特級教師、具有高級以上職稱的教師和縣級以上教育行政部門認(rèn)定的名師、學(xué)科帶頭人、教學(xué)能手等優(yōu)秀教師。只有當(dāng)優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師參與了流動，才能更好地發(fā)揮其輻射、引領(lǐng)與示范作用，從而指導(dǎo)、帶動更多的教師特別是農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的教師更快的成長。否則，將非骨干教師作為流動對象，就達(dá)不到均衡縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間、校際間師資的目的，反而會繼續(xù)拉大師資差距，損害教育公平，使基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡更趨突出。優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師流動的校齡、年齡條件，以在同一學(xué)校連續(xù)任教6年或以上，男教師年齡50周歲、女教師45周歲以下為宜。前項規(guī)定與我國中小學(xué)學(xué)制學(xué)段相銜接，后項規(guī)定與我國中小學(xué)教師退休的法定年齡（男教師60周歲、女教師55周歲）相吻合。

（2）流動比例。教師流動需要科學(xué)地決策其比例，教師流動的比例應(yīng)以卡茲（KATZ）組織壽命學(xué)說、庫克（KUCK）個人創(chuàng)造力曲線等理論為指導(dǎo)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)專任教師數(shù)量和校際教師配備差異的實(shí)際情況來確定。比例定得過高，必將影響派出學(xué)校的教育教學(xué)工作；比例定得過低，學(xué)校組織將缺乏活力與創(chuàng)新，流動制度的效果也難以彰顯。因此，要在保障學(xué)校正常的教育教學(xué)工作不受影響的前提下，制定分年、分批的教師流動計劃。建議每年優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師流動比例以20%為宜，使之與教育部提出的“力爭用3至5年時間實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流的制度化、常態(tài)化”的目標(biāo)保持一致。

（3）流動類型。以柔性流動為主，剛性流動為輔。依據(jù)教師人事關(guān)系變動與否，教師流動分為剛性流動與柔性流動兩種類型。教師剛性流動即人走關(guān)系走的流動，盡管有調(diào)查報告表明它在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、提高整體教育質(zhì)量等方面的作用高于柔性流動，但剛性流動操作程序相對復(fù)雜，大規(guī)模全面實(shí)施難度較大。而柔性流動雖然其作用不如剛性流動，但它不變動教師的人事關(guān)系，參與流動的教師的人事關(guān)系仍然留在原來的學(xué)校，這樣不僅使參與流動的教師有安全感，保證一所學(xué)校相對穩(wěn)定的師資力量，而且能減少管理體制障礙，實(shí)施起來比較容易。[8]可見，從助推實(shí)施的角度看，中小學(xué)教師流動應(yīng)以柔性流動為主。對于選擇剛性流動的教師，教育行政部門和學(xué)校應(yīng)確保他們完成流動任務(wù)后人事關(guān)系轉(zhuǎn)回原學(xué)校。對于不愿回原學(xué)校的，在流入學(xué)校有相應(yīng)空崗的情況下，如本人申請，流入學(xué)校、原學(xué)校雙方同意，按干部管理權(quán)限審批后，可以辦理人事調(diào)動手續(xù)，留在流入學(xué)校工作。

（4）流動期限。流動期限的確定，應(yīng)依據(jù)中小學(xué)課程及其學(xué)段劃分與中小學(xué)教師聘期等因素進(jìn)行合理確定。時間過短，制度目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，時間過長，則會影響流動教師的工作積極性。根據(jù)教育影響的一致性、連貫性原則，按照現(xiàn)行的各科義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)把義務(wù)教育分成3-4個學(xué)段、每個學(xué)段2-3年的實(shí)際，再考慮到我國中小學(xué)教師3年一屆的聘期，建議義務(wù)教育教師流動期限以2-3年為宜。

（5）流動范圍。流動范圍包括區(qū)域內(nèi)流動和跨區(qū)域流動。區(qū)域內(nèi)流動是指教師在同一個區(qū)域內(nèi)不同學(xué)校之間進(jìn)行的流動，跨區(qū)域流動則是指教師在不同區(qū)域?qū)W校之間進(jìn)行流動。應(yīng)該以區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間、城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校之間教師流動為主，跨區(qū)域流動為輔，以減少區(qū)域間差異過大和距離遙遠(yuǎn)給參與流動的教師帶來的生活與交通上等方面的困難，同時，也降低了教師流動的成本。

（6）流動方式。縣一級教育行政部門可以將縣域內(nèi)學(xué)校劃分為學(xué)區(qū)，理想的教師流動方式應(yīng)該是：城市學(xué)校學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、薄弱學(xué)校之間教師流動；農(nóng)村學(xué)校學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、薄弱學(xué)校之間教師流動；跨學(xué)區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、薄弱學(xué)校之間教師流動；城市學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校之間教師流動。對于音、體、美等薄弱或緊缺又必要的特殊學(xué)科，教師可以只聘任到縣，采取“巡回走教”方式，在縣域內(nèi)部若干學(xué)校流動上課。[9]

（五）運(yùn)作模式

運(yùn)作模式是指各級教育行政部門、學(xué)校與教師在雙向、全員的教師流動制度中各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)以及它們之間的關(guān)系，要做到各司其職，各盡其責(zé)，各顯其能。

國家教育行政部門應(yīng)盡快修改《教師法》、中小學(xué)教師職稱評審等法規(guī)，強(qiáng)調(diào)每名優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師流動的義務(wù)性，制定“縣管校用”的義務(wù)教育教師管理制度、教師工資階梯制度、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師特殊津貼制度、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師編制傾斜標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村教師流失補(bǔ)償制度等有關(guān)促進(jìn)教師合理流動的政策、法規(guī)。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育行政部門根據(jù)國家教育行政部門制定的有關(guān)教師流動的政策法規(guī)，結(jié)合本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實(shí)際，出臺本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）統(tǒng)一的教師流動制度，負(fù)責(zé)全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教師流動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和規(guī)劃引導(dǎo)工作。市（州）、縣（市、區(qū)）教育行政部門應(yīng)根據(jù)國家教育行政部門制定的有關(guān)教師流動的政策法規(guī)、本省（自治區(qū)、直轄市）教師流動制度，結(jié)合本市（州）、縣（市、區(qū)）的實(shí)際，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的教師流動的計劃安排和組織實(shí)施工作，發(fā)布教師流動實(shí)施方案與實(shí)施細(xì)則。各義務(wù)教育學(xué)校負(fù)責(zé)做好流動人員的選派接收和管理服務(wù)工作。全體優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師根據(jù)自己的意愿填寫一份流動意向調(diào)查表，各學(xué)校在充分尊重他們意愿并與之商談的基礎(chǔ)上，由校長決定人選并報上縣教育局主管部門審核，縣教育局主管部門根據(jù)全縣各校的實(shí)際情況統(tǒng)一、合理調(diào)配流動教師，最大限度地保證學(xué)校和教師的流動需求。[10]

（六）配套政策

以“獎”、“補(bǔ)”為主制定配套政策，在薪酬待遇、職務(wù)（職稱）晉升、聘用考核、評優(yōu)評先、編制核定、崗位設(shè)置等方面合理設(shè)計一系列優(yōu)惠政策并出臺具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，以吸引和鼓勵城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修。通過以懲罰為主脅迫教師參與流動的保障政策，貶損了參與流動在教師心目中的價值與意義，[11]應(yīng)畫上休止符。

1．在薪酬待遇上，建立城市—農(nóng)村—邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)三級階梯教師工資制度、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師特殊津貼制度，大幅度提高農(nóng)村、邊遠(yuǎn)與貧困地區(qū)中小學(xué)教師的工資待遇，對農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校的教師發(fā)放特殊津貼。唯有如此，才能從根本上遏制教師從農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校向城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校單向流動這種不利于教師資源合理配置的趨勢。

2．在職務(wù)（職稱）晉升上，建立評職晉級關(guān)懷補(bǔ)償制度，逐步將城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修作為晉升高級教師職稱的必備條件。具備中、高級教師職稱資格未聘任相應(yīng)職務(wù)的教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校支教，可優(yōu)先聘任相應(yīng)職務(wù)。從城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校支教的教師，在中、高級崗位任職達(dá)到規(guī)定的年限且表現(xiàn)突出的，可在同一專業(yè)技術(shù)崗位等級內(nèi)高聘一級。

3．在聘用考核上，同等條件下，優(yōu)先聘用具有到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修經(jīng)歷的教師。新聘高級崗位的，原則上應(yīng)當(dāng)有規(guī)定年限的到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修經(jīng)歷。教師的年度考核，要預(yù)留一定的“優(yōu)秀”指標(biāo)，用于對到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校支教、到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)修教師的獎勵。對于安排流動但不參與、或者參與但沒有履行職責(zé)的教師，應(yīng)通過強(qiáng)化職業(yè)的義務(wù)感，形成“專業(yè)人”的身份認(rèn)同，來增強(qiáng)其參與流動的意愿，這是促進(jìn)教師自愿流動乃至教育變革成功的源動力，不能因?yàn)闆]有參與流動，年度考核就完全否定那些兢兢業(yè)業(yè)、堅守本職工作的教師。

4．在評優(yōu)評先上，同等條件下，把教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校的支教、到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的進(jìn)修的經(jīng)歷和業(yè)績作為優(yōu)先考慮的依據(jù)。

5．在編制核定上，修改教師編制制度，變城鄉(xiāng)倒掛的不合理的教師編制標(biāo)準(zhǔn)為向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜的編制標(biāo)準(zhǔn)，在公平與均衡導(dǎo)向下，適當(dāng)增加農(nóng)村地區(qū)特別是貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師的編制數(shù)量。

6．在崗位設(shè)置上，扭轉(zhuǎn)長期以來形成的崗位結(jié)構(gòu)比例向城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校傾斜的不良現(xiàn)狀，實(shí)行城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校統(tǒng)一的崗位結(jié)構(gòu)比例，并適當(dāng)?shù)叵蜣r(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜使之形成“虛室以待”的態(tài)勢，以吸引城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師流向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校。

總之，要讓參與流動的中小學(xué)教師，經(jīng)濟(jì)上受到優(yōu)待、精神上受到鼓勵、地位上得到彰顯、事業(yè)上得到發(fā)展。[12]

三、實(shí)施我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度的有效對策

一種理想的教育制度設(shè)計出來后，如何有效地實(shí)施是達(dá)成制度預(yù)期目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，對制度目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)有重大影響。美國學(xué)者艾利森認(rèn)為，“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，方案確定只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”[13]這說明，方案再佳，制度再好，如果沒有強(qiáng)有力的執(zhí)行都是紙上談兵。在教育制度的實(shí)施過程中，由于受到主客觀因素的影響，往往會出現(xiàn)實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)不完全一致，偏離了原有預(yù)期目標(biāo)的失真行為。按常識理解，制度實(shí)施的失真行為，是改革者所不想看到的，它意味著改革目標(biāo)未達(dá)成。但現(xiàn)實(shí)表明，有時失真行為也會產(chǎn)生積極的意義，它會調(diào)適制度使之更切合實(shí)際，從而使改革能更有效地進(jìn)行。因此，失真行為可以分為衰減性行為與超越性行為兩類。超越性行為雖然沒有忠實(shí)達(dá)到制度的預(yù)期目標(biāo)，但它在實(shí)踐中對制度進(jìn)行了創(chuàng)新、調(diào)適和完善，這正是我們所希望的。但衰減性行為與預(yù)期目標(biāo)背道而馳，制約著制度效能的充分發(fā)揮，導(dǎo)致制度不能得到真正意義上的實(shí)施，無法取得預(yù)期效果。[14]因此，規(guī)避制度執(zhí)行的衰減性失真行為，是有效地實(shí)施制度的關(guān)鍵。規(guī)避制度執(zhí)行的衰減性失真行為，有效實(shí)施我國縣域義務(wù)教育學(xué)校教師流動制度的主要對策如下：

（一）提升執(zhí)行主體的自身素質(zhì)，規(guī)避曲解式實(shí)施行為

曲解式實(shí)施行為是指由于執(zhí)行主體對制度文本的模糊甚至是錯誤的解讀，制度被執(zhí)行主體曲解走樣地實(shí)施，導(dǎo)致制度的預(yù)期目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。如，有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）把教師流動制度曲解為教師全員定期輪崗制度，要求所有教師不分青紅皂白地都定期參與流動，僅僅為了流動而流動，不僅體現(xiàn)不出教師流動制度的優(yōu)越性，而且也違背了學(xué)校發(fā)展規(guī)律和教師隊伍建設(shè)規(guī)律，必將對教師隊伍的穩(wěn)定和整體水平的提升帶來很大的負(fù)面影響。執(zhí)行主體認(rèn)知水平的高低直接影響著其對制度的理解與把握，為了規(guī)避曲解式實(shí)施行為，必須提升執(zhí)行主體的自身素質(zhì)，使其準(zhǔn)確透徹地理解制度的內(nèi)容與精神實(shí)質(zhì)，只有這樣，才能防止制度被執(zhí)行主體曲解走樣地實(shí)施，導(dǎo)致理解上的“失之毫厘”帶來實(shí)施上的“謬以千里”。

（二）重塑執(zhí)行主體的價值取向，規(guī)避減損式與附加式實(shí)施行為

減損式實(shí)施行為是指制度在實(shí)施過程中被執(zhí)行主體根據(jù)自身利益和價值觀的需要或受制于上級暗示肆意取舍而被選擇地減損縮水執(zhí)行，只有部分符合自己利益的、容易實(shí)施的部分得到落實(shí)，對自己不利的、較難實(shí)施的部分則置之不理，整個制度得不到完整實(shí)施。附加式實(shí)施行為是指制度在實(shí)施過程中執(zhí)行主體為了謀求部門的或單位的或個人的利益，打著結(jié)合實(shí)際的旗號，人為地附加了一些原制度所沒有的不合理、不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，被擴(kuò)大化地實(shí)施。

理想的教師流動制度應(yīng)包括城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校的支教制度、農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校到城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的跟崗進(jìn)修制度、促進(jìn)城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校教師雙向流動的配套制度三種子制度，但有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）避重就輕、避難就易，僅僅建立了城市學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到農(nóng)村學(xué)校與薄弱學(xué)校的支教制度，有些甚至缺乏必要的配套制度，因參與教師的數(shù)量較少、歸屬感較差、時間過短等原因，致使教師流動制度的實(shí)踐效果大打折扣甚至收效甚微，這種實(shí)施行為就是減損式實(shí)施行為。有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為了推進(jìn)教師流動制度的實(shí)施，出臺了一些與《教師法》中關(guān)于教師聘任制的內(nèi)容相抵觸、通過懲罰脅迫教師無條件地參與流動的保障措施，這種實(shí)施行為就是附加式實(shí)施行為。

無論是減損式實(shí)施行為還是附加式實(shí)施行為都是因?yàn)閳?zhí)行主體缺乏正確的價值取向，謀求個人利益或部門利益或單位利益所致。因此，以社會價值導(dǎo)向?yàn)橄驅(qū)е厮軋?zhí)行主體的價值取向，樹立其正確的價值觀與權(quán)力觀，強(qiáng)化其責(zé)任意識，是規(guī)避減損式與附加式實(shí)施行為，盡可能地減少執(zhí)行主體選擇性與擴(kuò)大化實(shí)施制度的主要策略。

（三）堅守制度蘊(yùn)含的精神實(shí)質(zhì)，規(guī)避替換式實(shí)施行為

替換式實(shí)施行為是指制度在實(shí)施過程中因執(zhí)行主體規(guī)避風(fēng)險被偷梁換柱，換上與原有制度表面一致，但在精神與本質(zhì)上卻完全背離的內(nèi)容。如，教師流動的對象本應(yīng)為優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師，但有的學(xué)校為了自身的利益“雪藏”優(yōu)質(zhì)教師、骨干教師，往往把非骨干教師、低職稱教師流動出去。如果是這樣，不但解決不了優(yōu)質(zhì)教師資源均衡分配的問題，反而使優(yōu)質(zhì)教師資源更加集中。鮑傳友、西勝男對北京市M縣100名交流教師問卷調(diào)查結(jié)果表明，高級教師僅占18%，非骨干教師占75%，校級骨干教師占14%，區(qū)級骨干教師占10%，市級骨干教師僅占1%。[15]中國教育科學(xué)研究院課題組曾對全國24個省、自治區(qū)、直轄市168個區(qū)縣11，867所小學(xué)、初中及九年一貫制學(xué)校的90，115名在崗教師的調(diào)查報告顯示：流動教師的職稱以中初級職稱為主，職稱為未評職稱、初級職稱、中級職稱、高級職稱的人數(shù)分別占流動教師總數(shù)的3.50%、35.47%、48.86%、12.17%，高級職稱的教師僅占流動教師總數(shù)的12.17%。[16]可見，為了規(guī)避替換式實(shí)施行為，執(zhí)行主體在制度實(shí)施過程中必須堅守制度的精神實(shí)質(zhì)，不逃避責(zé)任，不規(guī)避風(fēng)險，只有這樣，才能防止制度被執(zhí)行主體貌合神離地實(shí)施。

（四）出臺實(shí)施制度的具體措施，規(guī)避架空式實(shí)施行為

架空式實(shí)施行為是指制度在實(shí)施過程中被宣傳一通，僅停留在喊口號、發(fā)文件階段，只做表面文章和形象包裝，雖有計劃，卻無可操作性的具體措施，?；茏樱⑽磳⒅贫嚷涞綄?shí)處。如，有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）雖出臺了一系列有關(guān)教師流動制度的文件并大力渲染，但對教師流動情況不監(jiān)督、不檢查、不評估，放任自流，教師流動名存實(shí)亡。如，江蘇省南京市教委早在2000年就計劃在五縣及市區(qū)部分重點(diǎn)學(xué)校、實(shí)驗(yàn)學(xué)校試行教師輪崗制度，但直到2006年9月，鼓樓區(qū)真正到位的人員只有一人。[17]為了規(guī)避架空式實(shí)施行為，執(zhí)行主體必須出臺一整套實(shí)施制度的可操作性的具體措施，并對制度實(shí)施的情況與效果進(jìn)行及時、全程的監(jiān)控與考評，只有這樣，才能不折不扣地把制度落到實(shí)處。

（五）尊重實(shí)際靈活地實(shí)施制度，規(guī)避僵化式實(shí)施行為

僵化式實(shí)施行為是指制度執(zhí)行主體唯書、唯上，不唯實(shí)，一味地照本宣科，盲目照搬，忽視自身的實(shí)際情況，呆板僵化地去實(shí)施制度。如，有的省（自治區(qū)、直轄市）不分析本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實(shí)際情況，不發(fā)揮自己的主觀能動性，出臺的教師流動制度要么原封照搬中央政策，要么原版“復(fù)制”其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的教師流動制度，導(dǎo)致教師流動制度達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。為了規(guī)避僵化式實(shí)施行為，必須尊重本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實(shí)際情況，因時、因事、因地靈活地實(shí)施制度，只有這樣，才能防止制度被執(zhí)行主體呆板僵化地實(shí)施。

（六）創(chuàng)造條件積極地實(shí)施制度，規(guī)避觀潮式實(shí)施行為

觀潮式實(shí)施行為是指制度執(zhí)行主體對制度實(shí)施采取觀望的態(tài)度和應(yīng)付的辦法，能拖多久就拖多久，實(shí)在拖不下去了再觀望，如果發(fā)現(xiàn)別人和自己一樣在觀望，再繼續(xù)拖下去，最終直至上級監(jiān)管力量強(qiáng)迫其貫徹落實(shí)才勉強(qiáng)執(zhí)行。[18]如，有的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的教師流動制度久拖不決、決而不施，即觀潮式實(shí)施行為。為了規(guī)避觀潮式實(shí)施行為，必須努力創(chuàng)造制度實(shí)施的環(huán)境、條件、時機(jī)，積極地推進(jìn)制度的實(shí)施，只有這樣，才能防止制度被執(zhí)行主體拖沓消極地實(shí)施。

總之，只有采取上述對策，規(guī)避了七種制度執(zhí)行的衰減性失真行為，理想的教師流動制度才能取得理想的實(shí)施效果。

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（責(zé)任編輯：金傳寶）

全國教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“縣域義務(wù)教育階段教師流動制度化研究”（課題批準(zhǔn)號：DFA090329）成果之一。

王昌善/重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，博士，研究方向?yàn)榻處熃逃?、課程與教學(xué)論胡之騏/重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授，博士，南京師范大學(xué)教育社會學(xué)研究中心兼職研究員，研究方向?yàn)榻逃鐣W(xué)、教師教育