黃健元,潘付拿

(河海大學(xué)人口研究所,江蘇南京 210098)

論被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的局限與出路

黃健元,潘付拿

(河海大學(xué)人口研究所,江蘇南京 210098)

為保障被征地農(nóng)民的基本生活,在一些地區(qū)出現(xiàn)了將社會(huì)保障作為被征地農(nóng)民安置方式的實(shí)踐。通過對被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的局限性分析發(fā)現(xiàn),土地保障和社會(huì)保障不具有內(nèi)在的一致性,社會(huì)保障安置存在著背離權(quán)利主體的平等性、轉(zhuǎn)換責(zé)任主體、混淆分配層次、保障水平較低等局限性。社會(huì)保障作為被征地農(nóng)民的安置方式在理論上存在著誤區(qū),在實(shí)踐中出現(xiàn)了嚴(yán)重的困境,是對被征地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的傷害。作為再分配手段的社會(huì)保障既不能代替安置的功能,也不能被安置的初次分配功能所替代。為更全面地保障被征地農(nóng)民的權(quán)益,應(yīng)在合理安置的基礎(chǔ)上完善社會(huì)保障這一“安全網(wǎng)”。

被征地農(nóng)民;社會(huì)保障;移民安置;路徑選擇

在我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)過程中,非農(nóng)用地規(guī)模不斷膨脹,被征地農(nóng)民①一些文獻(xiàn)也將被征地農(nóng)民稱為失地農(nóng)民,為保持?jǐn)⑹龅囊恢滦?在基本內(nèi)涵一致的情況下,除了相關(guān)政策文本表述保持原文外,本文將失地農(nóng)民統(tǒng)一表述為被征地農(nóng)民。數(shù)量隨之增加。當(dāng)前我國被征地農(nóng)民數(shù)量已達(dá)4 000～5 000萬人,到2030年將達(dá)到1.1億人左右[1]。農(nóng)民失去土地就失去了最根本的就業(yè)崗位,由于文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍不高,參與市場競爭能力差,在其他工作崗位上的競爭一般又都處于弱勢,大部分被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)沒有保障[2]。為此,目前全國各地均在探索適合市場經(jīng)濟(jì)條件的安置方式和方法,其中社會(huì)保障安置是近年來備受人們青睞的一種重要舉措。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),至2009年9月底,全國已有29個(gè)省政府頒發(fā)規(guī)范被征地農(nóng)民社會(huì)保障的文件, 1200多個(gè)縣(市、區(qū))開展了實(shí)質(zhì)性的工作,將1300多萬被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老保障或基本生活保障[3]。然而,在被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的實(shí)踐中,出現(xiàn)了保障水平低,動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全、可持續(xù)性差等問題,致使社會(huì)保障安置的政策風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。因此,完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究回顧及問題的提出

社會(huì)保障安置是在土地征用時(shí)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和級差地租為被征地農(nóng)民交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),從而將其納入社會(huì)保險(xiǎn)體系,解決他們的后顧之憂[4]。實(shí)際上,社會(huì)保障安置是在被征地農(nóng)民的收益補(bǔ)償中考慮土地的社會(huì)保障功能的價(jià)值,并通過土地征收、轉(zhuǎn)用及出讓的增值效益調(diào)節(jié),構(gòu)建被征地農(nóng)民的社會(huì)保障來實(shí)現(xiàn)對土地社會(huì)保障功能的有效替代[5]。有學(xué)者認(rèn)為,安置被征地農(nóng)民的過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“土地?fù)Q保障”的過程[6]。不論是理論研究,還是實(shí)際操作中的被征地農(nóng)民安置辦法,其背后都隱含著“土地?fù)Q保障”的理念[7]?？梢哉f,所謂的社會(huì)保障安置是“土地?fù)Q保障”的一種直接表達(dá)。其實(shí),無論是“土地?fù)Q社會(huì)保障”還是社會(huì)保障安置,都是僅對土地保障功能的邏輯演繹。

基于上述的認(rèn)識,有學(xué)者認(rèn)為,建立合理的被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置制度,不僅關(guān)涉城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序化,也關(guān)涉被征地農(nóng)民生存發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定[8],是維護(hù)他們根本利益、保障長期生活穩(wěn)定的一項(xiàng)重要措施。然而,從傳統(tǒng)的就業(yè)安置模式過渡到社會(huì)保障安置模式,將不可避免地面臨征地勞動(dòng)力市場就業(yè)、征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用來源、新舊安置模式銜接等難題[9]。致使當(dāng)前我國被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的運(yùn)行存在著不可持續(xù)性、低水平性、一元性、不穩(wěn)定性等特征。為此,未來方向關(guān)鍵在于找到一種保障水平合理、可持續(xù)、穩(wěn)定并且適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的安置模式[10]。

學(xué)術(shù)界對社會(huì)保障安置的內(nèi)涵、意義、面臨的困境及趨勢等已做了一定的討論,推進(jìn)了問題認(rèn)識的深入。然而,就相關(guān)的一些核心問題尚未達(dá)成共識,如土地被征用與被征地農(nóng)民社會(huì)保障的關(guān)系是什么?社會(huì)保障到底能否作為被征地農(nóng)民的安置方式?社會(huì)保障安置能否解決被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)問題?是否具有可持續(xù)性?這些問題關(guān)鍵在于沒有對社會(huì)保障安置制度進(jìn)行根本性的審視與反思,沒有厘清“社會(huì)保障”與“安置”之間的關(guān)系。為此,筆者通過對現(xiàn)有被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策以及該安置方式存在的局限性進(jìn)行分析,力圖理清“社會(huì)保障”和“安置”的關(guān)系,在此基礎(chǔ)上,提出更全面地保障被征地農(nóng)民權(quán)益的路徑選擇。

二、現(xiàn)有被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策簡析

近年來,社會(huì)保障作為妥善安置被征地農(nóng)民的重要舉措而被廣泛實(shí)施,被征地農(nóng)民社會(huì)保障的政策框架也不斷地完善。然而,社會(huì)保障作為安置方式的政策定位需要進(jìn)一步的明確和反思。

為了彌補(bǔ)以往安置方式的缺陷,使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障,2004年《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》明確提出“妥善安置失地農(nóng)民,并為他們提供社會(huì)保障”。2006年《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見》從保障對象、資金來源、待遇水平等方面要求各地采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活與長遠(yuǎn)生計(jì),明確了被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金來源,從批準(zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排,兩項(xiàng)費(fèi)用不足的,從國有土地有償使用收入中來解決?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》規(guī)定:“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的,不得批準(zhǔn)征地?！痹撜叽偈贡徽鞯剞r(nóng)民社會(huì)保障在各地廣泛實(shí)施。《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的通知》對被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策框架進(jìn)一步完善,明確要求各地加快推進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè),對沒有出臺(tái)被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法、社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)、沒有按規(guī)定履行征地報(bào)批前有關(guān)程序的項(xiàng)目,一律不予報(bào)批。由此可見,被征地農(nóng)民社會(huì)保障的政策安排主要依據(jù)上述的規(guī)范性文件,然而,這些行政規(guī)范性文件的法律層次低、穩(wěn)定性差,與社會(huì)保障制度的法治性特征相差甚遠(yuǎn),顯然,難以適應(yīng)越來越多地被征地農(nóng)民對社會(huì)保障的需求。

長期以來,我國對農(nóng)民的社會(huì)保障的立法思路均附著于土地權(quán)利之上,以土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)來解決被征地農(nóng)民的生存與就業(yè)保障,以此來妥善安排被征地農(nóng)民生產(chǎn)和生活、保證其原有生活水平不降低[11]。為此,有學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)前我國被征地農(nóng)民安置政策已形成了以社會(huì)保障為基礎(chǔ)的多元化安置體系[12]。然而,從政策含義來看,被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策的安排是因征地導(dǎo)致土地發(fā)生轉(zhuǎn)移,被征地農(nóng)民面臨社會(huì)保障缺失致使生活無保障,需要在征地的同時(shí)解決社會(huì)保障問題。從資金來源看,被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金籌集是以維持現(xiàn)行征地制度正常運(yùn)行為基本前提的[13],顯然,社會(huì)保障安置的政策安排具有不可持續(xù)性。此外,隨著我國社會(huì)保障制度的逐步完善,建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系成為必然要求和趨勢,因此,社會(huì)保障作為被征地農(nóng)民安置方式的政策空間有限。基于此,為全面保障被征地農(nóng)民的權(quán)益,在合理安置的基礎(chǔ)上構(gòu)建社會(huì)保障,可能是解決被征地農(nóng)民問題更好的辦法,“安置+社會(huì)保障”也許是一個(gè)更符合實(shí)際的提法。

三、被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的局限性分析

在市場經(jīng)濟(jì)和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的背景下,被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)難以得到制度保障。于是,社會(huì)保障被作為一種“理想化”的安置方式得到社會(huì)一定的認(rèn)同,而社會(huì)保障安置的合法性則被有意或無意模糊化,致使社會(huì)保障安置陷入了理論和實(shí)踐的雙重困境之中。

被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置是建立在土地保障功能之上的。作為農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料,土地是農(nóng)民工作和生活的重要場所和生存基礎(chǔ),是他們生活保障的重要載體。就土地的價(jià)值而言,土地不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值,同時(shí)還具有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)價(jià)值[14]。可以說,土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民社會(huì)保障的雙重功能,而且隨著人口增加,這種雙重功能正在演變?yōu)椤氨Ｕ现赜谏a(chǎn)”[15]。毋庸置疑,在農(nóng)村社會(huì)保障缺失的情況下,土地保障功能的確不可忽視。然而,土地保障僅僅為農(nóng)民的社會(huì)保障提供了某種條件,而并非農(nóng)民的社會(huì)保障本身[16]。從責(zé)任主體來看,社會(huì)保障主要是政府的責(zé)任和義務(wù),而土地保障則將農(nóng)民的生活保障系于土地這個(gè)生產(chǎn)要素之上,責(zé)任主體是土地;從分配層次上看,社會(huì)保障是再分配手段,而土地保障是通過土地產(chǎn)出物來保障農(nóng)民的基本生活,主要屬于初次分配的層次。此外,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的風(fēng)險(xiǎn)因素也很多,頻繁的自然災(zāi)害、波動(dòng)的市場行情等因素都影響著土地的收益[17]。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入和生活水平的逐步提高,土地保障也因此而出現(xiàn)了“虛化”[18]?？梢哉f,土地的保障功能本身并不強(qiáng)。由此可見,社會(huì)保障與土地保障并不具有內(nèi)在的一致性,不能將土地保障等同于社會(huì)保障。因此,被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置不是真正意義上的社會(huì)保障,而是一種在理論上存有誤區(qū)的產(chǎn)物。盡管各地對社會(huì)保障安置已做了較多的探索和創(chuàng)新,逐步形成了多元化的社會(huì)保障安置模式,對解決被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)揮了一定的作用。然而,社會(huì)保障安置并沒有厘清安置和社會(huì)保障的內(nèi)在關(guān)系,致使社會(huì)保障安置的局限性日益突顯。大體而言,這些局限性主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

1.社會(huì)保障安置背離了權(quán)利主體的平等性

社會(huì)保障是國家以國民收入再分配方式為全體社會(huì)成員的基本生活提供安全保障的制度安排。社會(huì)保障的權(quán)利主體是全體社會(huì)成員,即社會(huì)中的每一個(gè)公民都有從國家和社會(huì)獲得幫助的同等權(quán)利,不因民族、種族、膚色、信仰、職業(yè)、居住地域等不同而不同[19]。然而,社會(huì)保障安置則意味著被征地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利的取得是以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的失去為前提[20]。顯然,社會(huì)保障安置背離了社會(huì)保障權(quán)利主體的平等性。盡管當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)保障水平較低,但從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢看,社會(huì)保障終歸會(huì)與戶籍和職業(yè)性質(zhì)脫鉤,農(nóng)民將在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面獲得與非農(nóng)戶籍居民平等的權(quán)利[21]。黨的十六屆六中全會(huì)提出,到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。黨的十七大報(bào)告中進(jìn)一步提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,保障人民基本生活。這是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求,是維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要內(nèi)容,是維護(hù)人民群眾根本利益、共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的重要途徑,也是遵循社會(huì)保障發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求。被征地農(nóng)民當(dāng)然也在覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系之列。為此,保障被征地農(nóng)民享有平等的社會(huì)保障權(quán)利是社會(huì)公平和權(quán)利平等的必然要求。

2.社會(huì)保障安置轉(zhuǎn)換了責(zé)任主體

社會(huì)保障的責(zé)任主體具有特定性。社會(huì)保障作為一種國家或政府行為,是國家或政府義不容辭的責(zé)任。隨著社會(huì)成員對社會(huì)保障需求的不斷增長,決定了政府作為責(zé)任主體必須承擔(dān)社會(huì)保障基金的部分籌資及償付中的兜底責(zé)任,任何個(gè)人或其他組織都無力單獨(dú)解決社會(huì)保障剛性發(fā)展需求的壓力。既然政府作為國家的代理者,那么,就負(fù)有在特定條件下向公民提供基本生活保障的義務(wù),理應(yīng)為公民打造基本的“安全網(wǎng)”,不能以逼迫或利誘公民以提供其他物品或放棄其他權(quán)利為代價(jià)?；诖?被征地農(nóng)民在遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)自然擁有向政府表達(dá)社會(huì)保障利益訴求的權(quán)利,政府理應(yīng)做出相應(yīng)的回應(yīng)。然而,土地作為農(nóng)村的集體財(cái)產(chǎn),用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)作為被征地農(nóng)民社會(huì)保障安置的資金來源,社會(huì)保障安置則意味著責(zé)任主體從國家或政府轉(zhuǎn)換成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,致使被征地農(nóng)民的社會(huì)保障變成了農(nóng)民或農(nóng)村集體的自我保障[20]。

3.社會(huì)保障安置混淆了分配層次

在征地過程中,被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償主要屬于初次分配的范疇,對被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活的安置要解決的主要是初次的利益分配問題。社會(huì)保障作為人們抵御風(fēng)險(xiǎn)、不斷求得生存和發(fā)展的社會(huì)資源,實(shí)質(zhì)上是一種再分配的手段。對被征地農(nóng)民來說,因在征地補(bǔ)償安置的過程中利益格局失衡,需要通過再分配的方式體現(xiàn)社會(huì)公平。然而,初次分配作為基本分配方式,其直接的利益分配功能是再分配手段所不能替代的。社會(huì)保障的再分配手段更加強(qiáng)調(diào)公平性原則,是市場機(jī)制下初次分配手段難以實(shí)現(xiàn)的。因此,從分配層次上來看,被征地農(nóng)民的安置和社會(huì)保障具有顯著的差異,用社會(huì)保障的再分配代替安置的初次分配顯然混淆了分配層次。

4.社會(huì)保障安置的保障水平低,有冒用“社會(huì)保障”概念之嫌

社會(huì)保障安置保障水平的確定以“適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政府財(cái)力能承受”等為原則,以“被征地農(nóng)民基本生活和養(yǎng)老保障水平應(yīng)不低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)”作為基本要求①資料來源:國務(wù)院辦公廳:《轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)和保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2006]29號)2006年4月10日。。那么,受財(cái)力的影響及減少征地補(bǔ)償?shù)尿?qū)使,地方政府有足夠的動(dòng)因和政策空間把被征地農(nóng)民的社會(huì)保障限制在較低的水平之上[22]。因此,社會(huì)保障安置必然只能局限于“生存型”保障,而缺乏“發(fā)展型”保障。這種低水平的社會(huì)保障安置依然存在著較大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),并不能徹底解決被征地農(nóng)民的后顧之憂,也難以滿足社會(huì)保障水平的剛性需求。此外,從理論上說,被征地農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)該是一個(gè)包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助以及社會(huì)福利在內(nèi)的完整的保障體系。然而,多數(shù)地區(qū)將被征地農(nóng)民社會(huì)保障限定在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,只有上海等少數(shù)城市涵蓋了失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)[23]。這與社會(huì)保障內(nèi)容的綜合性特征相差甚遠(yuǎn),因此,當(dāng)前對被征地農(nóng)民實(shí)施的社會(huì)保障安置不是完整意義上的社會(huì)保障,一定程度上說,有冒用“社會(huì)保障”概念之嫌。

與此同時(shí),社會(huì)保障安置往往不顧被征地農(nóng)民的真實(shí)意愿和利益,強(qiáng)制性地扣留土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),實(shí)行政府主導(dǎo)型的保障措施[24]。這種將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)移為未來生活保障金的做法尚缺乏足夠的理論基礎(chǔ)。由此可見,社會(huì)保障安置的保障范圍有限、保障標(biāo)準(zhǔn)偏低而缺乏可持續(xù)性,尤其是作為一項(xiàng)新的安置方式,缺乏統(tǒng)一明確的監(jiān)管和運(yùn)行機(jī)制,存在著不穩(wěn)定性。從社會(huì)保障的本質(zhì)屬性來看,社會(huì)保障安置已偏離了社會(huì)保障的本意,與公平性、社會(huì)化、福利性、多樣性為特征的社會(huì)保障制度相差甚遠(yuǎn)。實(shí)際上,現(xiàn)有的社會(huì)保障安置很難發(fā)揮社會(huì)保障制度的功能,也難以解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。

四、社會(huì)保障安置的路徑轉(zhuǎn)換及選擇:“安置+社會(huì)保障”

在被征地農(nóng)民缺乏市場就業(yè)優(yōu)勢、參保意識較為淡薄的情況下,如果單靠改革現(xiàn)行征地制度、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅不能徹底解決被征地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的問題,更無法為不斷增加的被征地農(nóng)民提供切實(shí)有效的社會(huì)保障[25]。解決被征地農(nóng)民問題的關(guān)鍵在于保障其合法的權(quán)益,在于解決好農(nóng)民被征地之后的生存和發(fā)展問題。為此,必須對被征地農(nóng)民的安置和社會(huì)保障做出制度性安排。

1.社會(huì)保障安置的實(shí)質(zhì)及路徑轉(zhuǎn)換

社會(huì)保障作為被征地農(nóng)民的一種待遇,是在征地補(bǔ)償不足的情況下,通過社會(huì)保障補(bǔ)貼形式提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),并實(shí)行政府主導(dǎo)的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、限制被征地農(nóng)民當(dāng)期消費(fèi)的辦法,以此來延長征地補(bǔ)償安置費(fèi)的使用期限,增強(qiáng)被征地農(nóng)民對今后生活的心理預(yù)期,從而促進(jìn)征地順利推進(jìn)的權(quán)宜之計(jì)[22]。從實(shí)質(zhì)上來說,一方面,政府限制了農(nóng)地進(jìn)入市場,主導(dǎo)了土地增值的分配并獲取了大量土地收益,致使對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低;另一方面,社會(huì)保障安置是將政府的社會(huì)保障責(zé)任轉(zhuǎn)移給了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體,從而政府一定程度上逃避了對被征地農(nóng)民應(yīng)得的社會(huì)保障的公共支出,規(guī)避了基本公共服務(wù)均等化的供給責(zé)任[11]。因此,在當(dāng)前征地制度中,政府對被征地農(nóng)民社會(huì)保障責(zé)任的缺位,過度依賴被征地農(nóng)民自我保障和農(nóng)村集體保障,從而使社會(huì)保障安置難以體現(xiàn)社會(huì)保障的社會(huì)性與福利性,成為被征地農(nóng)民社會(huì)保障困境的根本原因。

社會(huì)保障作為一種風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,對規(guī)避被征地農(nóng)民安置后的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及保障其基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)發(fā)揮著重要作用。然而,社會(huì)保障作為一種再分配的手段,既不能代替安置的功能,也不能被初次分配方式的安置所代替。因此,社會(huì)保障不能單獨(dú)作為被征地農(nóng)民的安置方式[26]。為保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì),應(yīng)將社會(huì)保障作為多元化安置的有效補(bǔ)充,即“安置+社會(huì)保障”。從政策含義來說,“安置+社會(huì)保障”是以征地為契機(jī),在合理安置的同時(shí),實(shí)現(xiàn)征地必保,剛性進(jìn)保,讓被征地農(nóng)民更好地加入到現(xiàn)有的社會(huì)保障體系之中,從而達(dá)到以安置為基礎(chǔ),社會(huì)保障為依托,兩者交互影響,發(fā)揮其內(nèi)在的雙向耦合機(jī)制。這既是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的要求,也能保障被征地農(nóng)民生計(jì)的可持續(xù)性。同時(shí),“安置+社會(huì)保障”無疑可以消除社會(huì)保障安置的諸多缺陷,對加快征地制度改革、規(guī)避征地利益相關(guān)主體的風(fēng)險(xiǎn)等具有重要意義,成為破解被征地農(nóng)民問題的一種可能路徑。為此,應(yīng)逐步消除社會(huì)保障安置的影響,賦予被征地農(nóng)民參加社會(huì)保障的平等權(quán)利,而不應(yīng)使之成為被征地安置才能得到的待遇。

2.“安置+社會(huì)保障”的路徑選擇

“安置+社會(huì)保障”的雙向耦合機(jī)制需要建立在合理安置和有效社會(huì)保障的基礎(chǔ)上。因此,只有對兩者做出合理的制度安排,“安置+社會(huì)保障”才能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

(1)構(gòu)建合理的被征地農(nóng)民安置模式

合理有效的安置是保障被征地農(nóng)民生存與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。長期以來,由于我國農(nóng)村社會(huì)保障的缺失,土地承載了包括農(nóng)村社會(huì)保障的功能,為農(nóng)民提供了基本的生活保障[27]。在農(nóng)民被征地后,其收入和生活的風(fēng)險(xiǎn)則被徹底市場化。為此,合理的安置方式要達(dá)到有效應(yīng)對被征地農(nóng)民面臨的市場化風(fēng)險(xiǎn),關(guān)鍵要增強(qiáng)被征地農(nóng)民的增收能力,安置后應(yīng)實(shí)現(xiàn)對土地的有效替代。以此為思路,應(yīng)以被征地農(nóng)民生計(jì)的可持續(xù)為導(dǎo)向,以生活水平不因征地而降低為要求,以保障被征地農(nóng)民合法利益為原則,以被征地農(nóng)民年齡、就業(yè)技能及意愿等為準(zhǔn)繩,探索多元化的安置方式和方法。由于被征地農(nóng)民安置是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的重要課題,而且各地區(qū)的差異較大,因此,需要謹(jǐn)慎探索,做進(jìn)一步的深入研究。

(2)被征地農(nóng)民社會(huì)保障的路徑選擇

經(jīng)過30多年的改革與發(fā)展,我國的社會(huì)保障制度已經(jīng)初步形成?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出,“到2020年之前基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！睘榇?將被征地農(nóng)民納入到現(xiàn)行社會(huì)保障體系是完善我國社會(huì)保障制度的必然要求和趨勢,無疑可以避免社會(huì)保障安置的諸多弊端,規(guī)避政府對被征地農(nóng)民社會(huì)保障的責(zé)任缺位,對增強(qiáng)被征地農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力、保障其基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)具有重要的作用?；诖?需要對以下方面予以重點(diǎn)把握:一是政府應(yīng)更好地承擔(dān)起被征地農(nóng)民社會(huì)保障的責(zé)任。將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系,需要加強(qiáng)政府的社會(huì)保障責(zé)任和支持力度。政府的社會(huì)保障責(zé)任不僅要完善制度,為被征地農(nóng)民提供適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的基本社會(huì)保障,還要加強(qiáng)財(cái)政、政策支持力度,逐步提高保障的水平。此外,政府還應(yīng)加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo),創(chuàng)造就業(yè)條件,促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè),實(shí)現(xiàn)其生計(jì)的可持續(xù)性。二是改革征地制度,完善征地補(bǔ)償和分配機(jī)制。社會(huì)保障基金是社會(huì)保障制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ),資金來源直接關(guān)系著社會(huì)保障供給的有效性。將被征地農(nóng)民納入現(xiàn)行社會(huì)保障的路徑選擇需要改革征地制度,進(jìn)一步合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),為被征地農(nóng)民安排足夠的社會(huì)保障費(fèi)用。三是構(gòu)建合理的社會(huì)保障費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。由于被征地農(nóng)民在征地過程中處于弱勢地位,部分被征地農(nóng)民參保意識較為淡薄,構(gòu)建合理的社會(huì)保障費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制至關(guān)重要。為此,除被征地農(nóng)民個(gè)人需承擔(dān)一定的繳費(fèi)義務(wù)之外,還應(yīng)通過多種途徑、多方主體按照一定的比例共同承擔(dān),以此提高籌資水平及繳費(fèi)檔次,提高被征地農(nóng)民參保的積極性。

五、結(jié) 語

為被征地農(nóng)民構(gòu)建合理的安置方式和社會(huì)保障是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中的必然選擇,也是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。從上述分析可知,社會(huì)保障安置無法為被征地農(nóng)民建立真正意義上的現(xiàn)代社會(huì)保障制度,也無法保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)。完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障的關(guān)鍵在于政府社會(huì)保障責(zé)任是否到位。為此,只有在合理安置的基礎(chǔ)上,不斷增強(qiáng)被征地農(nóng)民的增收能力,再通過構(gòu)建社會(huì)保障這一“安全網(wǎng)”,才能保障被征地農(nóng)民的生活水平,才能切實(shí)提高被征地農(nóng)民抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力,保障其切身利益并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展大局?；诖?“安置+社會(huì)保障”對征地制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面將發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

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D632.1

1671-4970(2014)04-0041-05

10.3876/j.issn.1671-4970.2014.04.010

2014-04-08

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(13YJA840008);江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目(CXZZ12-0221)

黃健元(1964—),男,江蘇溧陽人,教授,博士,從事人口與社會(huì)保障領(lǐng)域的研究。