李義松,鄒愛(ài)文

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)

論水污染物排放權(quán)的定位及其法律屬性

李義松,鄒愛(ài)文

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)

引入市場(chǎng)機(jī)制是克服水排污管理“政府失靈”的重要手段。在行政管理和市場(chǎng)機(jī)制一體化的整體視野下,水污染物排放權(quán)的法律屬性有待明確。明確水污染物排放權(quán)法律屬性的意義在于:建構(gòu)一套與之相適應(yīng)的規(guī)則體系,以保障水污染物排放行政管理和市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)行及功能實(shí)現(xiàn)。基于對(duì)已有相關(guān)觀點(diǎn)的分析批判,認(rèn)為水污染物排放權(quán)既不是傳統(tǒng)的物權(quán),也不是什么環(huán)境權(quán),而是一種新型的民事財(cái)產(chǎn)權(quán),這種民事財(cái)產(chǎn)權(quán)與傳統(tǒng)的物權(quán)、債權(quán)共同構(gòu)成開(kāi)放的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)體系。

水污染物排放權(quán);行政許可;新型財(cái)產(chǎn)權(quán)

單一的行政控制手段不足以應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。為了補(bǔ)救環(huán)境管理中的“政府失靈”,排污權(quán)交易理論被提出[1]。這一理論于1976年被美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)用于大氣污染及河流污染源的管理,1990年美國(guó)修訂的《清潔空氣法》首次確立了排污權(quán)交易制度。隨后,西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家也相繼建立起排污權(quán)交易市場(chǎng),實(shí)施這一環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。事實(shí)證明,排污權(quán)交易的理論和實(shí)踐在污染物排放控制方面取得了卓越的成效。在全國(guó)各地實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上,2011年1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確要求在中國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,其中,通過(guò)行政和市場(chǎng)的協(xié)同機(jī)制嚴(yán)格控制入河排污總量。在行政管理和市場(chǎng)機(jī)制一體化的整體視野下,水污染物排放權(quán)的法律屬性有待明確。明確水污染物排放權(quán)法律屬性的意義在于建構(gòu)一套與之相適應(yīng)的規(guī)則體系,以保障水污染物排放行政管理和市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)行及功能實(shí)現(xiàn)。

一、污染防治法律措施的變革

1.污染防治的行政法管制

環(huán)境資源的公共物品屬性決定了作為環(huán)境要素的自然資源的開(kāi)發(fā)利用無(wú)法根除負(fù)外部性問(wèn)題,為避免“公地悲劇”的發(fā)生,政府管制成為必然。政府依賴一系列的行政管制措施實(shí)現(xiàn)污染防治和治理目標(biāo),例如設(shè)立排污標(biāo)準(zhǔn)、行政許可、對(duì)違法排污行為給予行政處罰等。政府對(duì)污染物排放的監(jiān)管貫穿于排污行為的始終,而排污許可是政府從源頭管制排污行為的措施,也是污染物排放者獲取排污權(quán)的前提?？v然政府對(duì)排污行為的管制具有正當(dāng)性,并運(yùn)用了多樣化的行政管制手段,然而政府并不是萬(wàn)能的,也存在“政府失靈”的現(xiàn)象。在污染物排放管制方面表現(xiàn)為:一方面是政府日益嚴(yán)格的排污管制;另一方面則是日益嚴(yán)重的環(huán)境污染。也就是說(shuō)政府主導(dǎo)實(shí)施的排污行政管制在控制污染物的排放時(shí)失效了,或者說(shuō)是低效的。

2.污染防治法律手段的變革——排污權(quán)交易機(jī)制的運(yùn)用

為克服污染防治的“政府失靈”導(dǎo)致的環(huán)境保護(hù)低效問(wèn)題,探索更加多元的污染防治手段成為必然。經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策——排污權(quán)交易被認(rèn)為是一種可行的防治手段,經(jīng)過(guò)實(shí)踐,該制度已被多國(guó)通過(guò)立法予以明確。

1990年美國(guó)修訂的《清潔空氣法》首次確立了可轉(zhuǎn)讓的排污許可證制度,亦即排污權(quán)交易制度。經(jīng)實(shí)踐證明,這一制度在控制污染物排放卓有成效。政府對(duì)排污行為的行政管制的無(wú)效性和經(jīng)濟(jì)手段控制污染物排放的成效,使學(xué)者的目光轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)化的道路,通過(guò)構(gòu)建排污權(quán)的交易機(jī)制,提高排污管制的效率,以實(shí)現(xiàn)污染物排放的控制目標(biāo)。市場(chǎng)化的排污管制道路首先要求明確的產(chǎn)權(quán)制度,因此確立排污權(quán)的法律性質(zhì)成了首要目標(biāo)。

3.法律融合導(dǎo)致的權(quán)利定性難題

起源于美國(guó)的排污權(quán)交易制度已成為當(dāng)下中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一,由于我國(guó)采用的是政府管制和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的污染防治手段,具有交易價(jià)值的排污權(quán)如何納入我國(guó)現(xiàn)有權(quán)利體系成為一道難題。在英美法系財(cái)產(chǎn)法中并不存在物權(quán)與債權(quán)之說(shuō),因此排污權(quán)僅作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)納入財(cái)產(chǎn)法的調(diào)整范圍。我國(guó)的民法體系主要借鑒了大陸法系的民法傳統(tǒng),物權(quán)和債權(quán)是財(cái)產(chǎn)法的兩大基石。兩大法系的財(cái)產(chǎn)法體系不同,在借鑒引入美國(guó)的排污權(quán)交易制度時(shí),排污權(quán)就很難納入物權(quán)和債權(quán)二分的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系。同時(shí),隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展,具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的權(quán)利更為豐富多元,與傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)具有不同特征的新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利的出現(xiàn)不斷沖擊著物權(quán)和債權(quán)二元財(cái)產(chǎn)權(quán)體系,開(kāi)始拷問(wèn)物權(quán)和債權(quán)能否涵蓋所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容。新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)是不爭(zhēng)的事實(shí),面對(duì)這些新型權(quán)利,堅(jiān)守物權(quán)、債權(quán)二元財(cái)產(chǎn)權(quán)體系的學(xué)者的觀點(diǎn)是通過(guò)擴(kuò)大物權(quán)和債權(quán)的解釋標(biāo)準(zhǔn),或者軟化物權(quán)和債權(quán)的本質(zhì)屬性,將新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利納入物權(quán)或債權(quán)的體系內(nèi);也有學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)拘泥于現(xiàn)有的私法財(cái)產(chǎn)權(quán)體系,應(yīng)在更一般的層面對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)予以抽象,保留傳統(tǒng)的所有權(quán)制度,但引入更高層次的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念,對(duì)新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利則賦予它與所有權(quán)和債權(quán)平等的地位[2]。但沒(méi)有對(duì)新型財(cái)產(chǎn)權(quán)展開(kāi)翔實(shí)的研究,新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利類型有待于進(jìn)一步細(xì)化研究。在行政管理和市場(chǎng)機(jī)制一體化的整體視野下,囿于我國(guó)的財(cái)產(chǎn)法體系,水污染物排放權(quán)的法律屬性有待明確。

4.明確水污染物排放權(quán)法律屬性之意義

排污權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)亦是水污染物排放權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)。近年來(lái),排污權(quán)交易正逐漸市場(chǎng)化、商業(yè)化,明確水污染物排放權(quán)的性質(zhì),一方面有利于解決因排污權(quán)產(chǎn)生的法律沖突,便于立法完善,從而構(gòu)建一套與之相適應(yīng)的規(guī)則體系,以保障水污染物排放行政管理和市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)行及功能實(shí)現(xiàn);另一方面,回歸本源,明確該權(quán)利的性質(zhì)有利于對(duì)環(huán)境資源的重新定位,進(jìn)而更加重視水資源價(jià)值。

二、水污染物排放權(quán)之法律關(guān)系和法律屬性的理論紛爭(zhēng)

判定一項(xiàng)權(quán)利的性質(zhì),應(yīng)當(dāng)從權(quán)利的客體予以認(rèn)識(shí),合理界定權(quán)利的客體是判定其屬性的關(guān)鍵。從權(quán)利的客體來(lái)看,水污染物排放權(quán)是權(quán)利人對(duì)水資源的納污能力的使用,是使用具有多種功能的水資源的具體表現(xiàn),其實(shí)質(zhì)乃是對(duì)水資源的使用,因此水污染物排放權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于水資源使用權(quán)的范疇。

1.水污染物排放權(quán)之法律關(guān)系

(1)水污染物排放權(quán)的客體

自我國(guó)理論界關(guān)注排污權(quán)以來(lái),環(huán)境容量作為排污權(quán)的客體已成為學(xué)界的主流觀點(diǎn)。環(huán)境容量是基于區(qū)分環(huán)境要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值而構(gòu)建,學(xué)者們普遍認(rèn)為對(duì)作為環(huán)境要素的自然資源的開(kāi)發(fā)利用主要限于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了自然資源使用權(quán)的權(quán)利體系,納入自然資源法的調(diào)整范圍并主要運(yùn)用民法規(guī)范調(diào)整自然資源使用權(quán),將自然資源使用權(quán)納入用益物權(quán)權(quán)利體系;對(duì)作為環(huán)境要素的自然資源的納污功能的利用則屬于利用環(huán)境的生態(tài)價(jià)值,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了排污權(quán)制度,納入環(huán)境保護(hù)法的調(diào)整范圍。對(duì)資源而言,以水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為基礎(chǔ)構(gòu)建了水資源使用權(quán)制度,而排除水資源的生態(tài)價(jià)值,以水環(huán)境容量為基礎(chǔ)構(gòu)建水污染物排放權(quán)制度。因此,體現(xiàn)水資源納污能力的水環(huán)境容量則順理成章地成為水污染物排放權(quán)的客體了。

由于理論界對(duì)水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的人為分割,將原本屬于同一事物的兩面完全剝離開(kāi)來(lái),并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建兩種不同的法律制度,同時(shí)又試圖通過(guò)兩種制度實(shí)現(xiàn)水資源開(kāi)發(fā)利用和水資源保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,造成界定水污染物排放權(quán)客體的理論困境。解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾法學(xué)界的排放權(quán)客體界定的理論困境,應(yīng)當(dāng)擯棄環(huán)境容量這一過(guò)于虛擬化和理想化的概念,將排放權(quán)的客體界定為環(huán)境容量所依附的自然資源[3]。依此進(jìn)路,我們可以將水污染物排放權(quán)的客體界定為水資源,不僅能客觀體現(xiàn)水資源的納污能力和自凈能力,也能走出學(xué)界對(duì)環(huán)境容量這一概念的信任困局。

首先,向水環(huán)境排放污染物,其污染物承載體是水資源,而非水環(huán)境容量。水環(huán)境容量只是允許排放水污染物的最大限量,是水資源自凈功能的表征,體現(xiàn)的是水資源的特定功能,其本身不具有承載水污染物的功能,能夠承載水污染物的物質(zhì)是水資源,水資源才是水污染物的承受者和凈化者。實(shí)踐中,部分水污染物排放區(qū)域的排污總量實(shí)際早已超過(guò)該區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境容量,或者說(shuō)部分水環(huán)境容量資源已經(jīng)耗竭的流域,仍然存有企業(yè)的排污行為,亦即在環(huán)境容量耗盡的流域,水污染物排放權(quán)的主體依舊享有經(jīng)許可的排污權(quán)。如若水污染物排放權(quán)的客體是水環(huán)境容量,那么在水環(huán)境容量資源耗盡的流域水污染物排放權(quán)就沒(méi)有存在的基礎(chǔ),此區(qū)域內(nèi)的排污主體不可能行使權(quán)利客體不復(fù)存在的權(quán)利,這與現(xiàn)實(shí)相悖。水污染物排放權(quán)是權(quán)利人使用水體納污功能的權(quán)利,水環(huán)境容量耗盡不代表水體納污功能喪失,水污染物排放權(quán)正是權(quán)利人使用水資源納污功能的權(quán)利,其權(quán)利客體理應(yīng)為納污功能的載體——水資源。其次,水污染物排放權(quán)是對(duì)水體納污功能的使用,是權(quán)利人對(duì)水資源所享有的權(quán)利,其客體是物質(zhì)性、經(jīng)濟(jì)性的利益。環(huán)境容量是物的功能,而不是物,環(huán)境容量表征的是生態(tài)環(huán)境的自凈能力[4]。因此,環(huán)境容量不具有物質(zhì)屬性,不能成為水污染物排放權(quán)的客體,其權(quán)利客體是具有物質(zhì)性和經(jīng)濟(jì)性的水資源。最后,水資源的功能具有多樣性,基于水資源的不同功能從而形成不同的權(quán)利,如取水權(quán)、水運(yùn)權(quán)、水電權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)等,這些權(quán)利都是以水資源作為客體,從而構(gòu)成以水資源為權(quán)利客體的水資源使用權(quán)。水污染物排放權(quán)是基于水資源的納污功能形成的權(quán)利,其亦遵循水資源使用權(quán)以水資源之功能生成權(quán)利的邏輯。水資源使用權(quán)以水資源的經(jīng)濟(jì)功能為基礎(chǔ)而生成,水污染物排放權(quán)則是以水環(huán)境容量的物質(zhì)載體——水資源的生態(tài)功能(納污能力)而生成,雖然在權(quán)利生成的具體功能有所區(qū)別,但其本質(zhì)是相同的。當(dāng)今社會(huì)越來(lái)越注重基于水資源的生態(tài)功能形成的生態(tài)效益,其生態(tài)效益往往以經(jīng)濟(jì)效益來(lái)衡量,水資源的生態(tài)功能同樣具有經(jīng)濟(jì)屬性?；谕N物質(zhì)載體——水資源的不同功能生成的權(quán)利理應(yīng)具有共同的權(quán)利客體,因此水污染物排放權(quán)與取水權(quán)、水運(yùn)權(quán)、水電權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)等權(quán)利的客體都是水資源。

(2)水污染物排放權(quán)的主體

排污行為與人們維持生存和謀求發(fā)展的基本權(quán)利直接相關(guān),向環(huán)境排污在道義上具有正當(dāng)性,不能因?yàn)榕欧盼廴疚锞蛯?duì)其行為予以責(zé)難,否則人類的生產(chǎn)生活將難以為繼。徹底禁止在生產(chǎn)和生活過(guò)程中的排污行為是不現(xiàn)實(shí)的,也是不可能的。因此,不論任何人都享有排污的權(quán)利,這是一種自然權(quán)利,但并非任何人都享有排污權(quán)。水污染物排放權(quán)是為控制生產(chǎn)工業(yè)化導(dǎo)致的無(wú)限度的向水體排放污染物,政府通過(guò)許可的方式將允許的最大排放量分配給生產(chǎn)企業(yè),法律對(duì)該權(quán)利予以確認(rèn)的權(quán)利。不需要通過(guò)水排污許可即可排放水污染物的主體不享有水污染物排放權(quán),只享有自然權(quán)利意義上的排污的權(quán)利。因此,水污染物排放權(quán)的主體是依法享有通過(guò)政府許可獲得排放水污染物權(quán)利的生產(chǎn)單位和個(gè)人。

(3)水污染物排放權(quán)屬于水資源使用權(quán)的范疇

明確了水污染物排放權(quán)的客體是作為自然環(huán)境要素的水資源,那么水污染物排放權(quán)即屬于使用水資源的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)屬于水資源使用權(quán)的范疇。水污染物排放權(quán)是權(quán)利人享有的使用水資源,向水體排放污染物的權(quán)利,其對(duì)水資源的使用雖不以獲取占有水資源為目的,而是利用水資源的納污能力和自凈能力,以向水體排放污染物的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的使用。相較于取水權(quán),水污染物排放權(quán)并不直接以獲取水資源的方式實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容,而是通過(guò)向水體排放污染物,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的使用。水污染物排放權(quán)和取水權(quán)共同構(gòu)成了水資源使用的兩端,一端是獲取使用,另一端是排放使用。水污染物排放權(quán)雖不是以獲取水資源的方式使用水資源,而是以排放污染物的方式使用水資源,只是使用的方式不同罷了。因此水污染物排放權(quán)屬于水資源使用權(quán)的范疇。

將水污染物排放權(quán)納入水資源使用權(quán)的范疇能夠劃清行政部門(mén)的職權(quán)。目前,我國(guó)的水資源行政管理實(shí)行多部門(mén)分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)管理的體制,水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)以水量為基礎(chǔ)的水資源的開(kāi)發(fā)利用,環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)以水質(zhì)為基礎(chǔ)的水資源的保護(hù),交通部門(mén)負(fù)責(zé)航運(yùn)管理,這種管理體制將涉水事務(wù)管理職權(quán)縱向分割。致使實(shí)踐中出現(xiàn)各職能部門(mén)只關(guān)注部門(mén)利益而缺乏整體和全局觀念的現(xiàn)象,從而人為地割裂了水資源的統(tǒng)一性和整體性[5]。將水污染物排放權(quán)納入水資源使用權(quán)的范疇,有助于融合環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和水行政主管部門(mén)的涉水行政管理職權(quán),整合水行政管理部門(mén)和環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)的權(quán)力,提高水資源保護(hù)的效率。最終成立一個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境與資源保護(hù)行政主管部門(mén)或許是一種可行的改革方向。

2.排污權(quán)之法律屬性的理論糾紛

學(xué)界對(duì)排污權(quán)的法律屬性有很大的爭(zhēng)論,綜合來(lái)看主要存在用益物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)和環(huán)境權(quán)等多種觀點(diǎn)。①用益物權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)交易實(shí)質(zhì)上是一種買(mǎi)賣(mài)制度,法律上理應(yīng)歸入債權(quán)制度之中,建構(gòu)一種新的債權(quán)關(guān)系,必須要以確定的物權(quán)為前提。中國(guó)的排污權(quán)交易制度的構(gòu)造,首先的著眼點(diǎn)就是在法律上確立排污權(quán)的用益物權(quán)地位[6]。也有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)雖然是用益物權(quán),但和其他用益物權(quán)相比,具有自身的特殊性,是一種新型的用益物權(quán)[7]。還有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)其實(shí)質(zhì)乃是環(huán)境容量使用權(quán),而環(huán)境容量使用權(quán)產(chǎn)生是基于環(huán)境資源的兩種形態(tài)——經(jīng)濟(jì)形態(tài)和生態(tài)形態(tài);作為經(jīng)濟(jì)形態(tài)的環(huán)境資源要素被稱為自然資源,環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開(kāi)發(fā)利用已由現(xiàn)代物權(quán)法加以規(guī)范;而作為生態(tài)形態(tài)的環(huán)境資源的自我調(diào)節(jié)性或環(huán)境容量本身就是一種資源,是環(huán)境利用人依法對(duì)環(huán)境容量資源占有、使用和收益的權(quán)利,它能夠被物權(quán)法所承認(rèn),因而是種用益物權(quán)[8]。②準(zhǔn)物權(quán)。特許物權(quán)為準(zhǔn)物權(quán)中一種。有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)是對(duì)環(huán)境容量的生態(tài)價(jià)值的確認(rèn),排污權(quán)以權(quán)利人對(duì)環(huán)境容量的使用和收益為權(quán)利內(nèi)容,因排污權(quán)的客體——環(huán)境容量的所有權(quán)并不為排污權(quán)的權(quán)利人所有,而不具有所有權(quán)的全部權(quán)能,故排污權(quán)并不屬于自物權(quán),而是他物權(quán)。又因排污權(quán)與一般的用益物權(quán)在權(quán)利對(duì)象、行使方式、權(quán)利效力等諸方面存在著明顯的不同,所以學(xué)者們一般將其定性為準(zhǔn)物權(quán)[9]。③環(huán)境權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)屬于一個(gè)“屬概念”,其內(nèi)涵外延較為寬廣,具有豐富的權(quán)利內(nèi)容。生存權(quán)、自然資源永久主權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境資源使用權(quán)等多項(xiàng)“子權(quán)利”或“種權(quán)利”都屬于環(huán)境權(quán)的范疇,而排污權(quán)就是建立在環(huán)境權(quán)基礎(chǔ)上的“子權(quán)利”或“種權(quán)利”。排污權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系主體在環(huán)境容量限度內(nèi),按照一定配額對(duì)各種環(huán)境資源利用和保護(hù)的權(quán)利,是一種環(huán)境資源使用權(quán)[10]。

劉鵬崇等認(rèn)為排污權(quán)具有環(huán)境權(quán)利和環(huán)境義務(wù)的雙重法律性質(zhì):一方面是在政府環(huán)境管理部門(mén)依法嚴(yán)格約束之下的,為保障公民適宜環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的環(huán)境義務(wù);另一方面是建立在企業(yè)生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的自然權(quán)利之上的,一種經(jīng)行政部門(mén)具體賦權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[11]。

三、排污權(quán)法律性質(zhì)觀點(diǎn)的評(píng)析

在認(rèn)為排污權(quán)是用益物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)的諸多觀點(diǎn)中,普遍認(rèn)為排污權(quán)的客體是環(huán)境容量,或者認(rèn)為排污權(quán)其實(shí)就是環(huán)境容量使用權(quán),是權(quán)利人依法對(duì)環(huán)境容量資源占有、使用和收益的權(quán)利。

用益物權(quán)。用益物權(quán)是物權(quán)法中獨(dú)立于所有權(quán)的一項(xiàng)他物權(quán),它是權(quán)利人通過(guò)對(duì)標(biāo)的物的占有、使用并獲得收益的權(quán)利。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者也認(rèn)識(shí)到要將排污權(quán)作為用益物權(quán)的一種權(quán)利類型法定化,必須合理解決排污權(quán)法定化的障礙。作為排污權(quán)的客體——環(huán)境容量能成為物權(quán)法上的物嗎?雖然民法上物的觀念在不斷發(fā)展擴(kuò)大,在物權(quán)法領(lǐng)域物的概念也擴(kuò)展至權(quán)利,但這只限于擔(dān)保物權(quán)的客體可以是某些權(quán)利,而用益物權(quán)的標(biāo)的物僅以不動(dòng)產(chǎn)為限,于動(dòng)產(chǎn)不得成立用益物權(quán)。環(huán)境容量通常理解為在不危害人類生存和自然生態(tài)的前提下,某一環(huán)境所能容納污染物的最大負(fù)荷量,易言之,環(huán)境容量其實(shí)就是環(huán)境能夠承載污染物的最大值,把這樣一種環(huán)境承載能力或者說(shuō)承載污染物的最大值理解為不動(dòng)產(chǎn)實(shí)屬牽強(qiáng),以環(huán)境容量為客體的排污權(quán)屬于用益物權(quán)也就難以讓人信服了。

準(zhǔn)物權(quán)。與用益物權(quán)說(shuō)不同的是,他們認(rèn)為排污權(quán)是以環(huán)境容量這一特殊物質(zhì)作為權(quán)利客體而形成的權(quán)利,并承認(rèn)在性質(zhì)上與典型物權(quán)存在區(qū)別。準(zhǔn)物權(quán)并不是某一屬性相同的權(quán)利的名稱,而是不同性質(zhì)的權(quán)利的總稱,是一組權(quán)利的集合或者說(shuō)是一個(gè)權(quán)利束,由礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)等權(quán)利組成。有學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)客體的環(huán)境容量在常態(tài)下與其所棲生的物質(zhì)載體難以分離,需要變通解釋才具有相對(duì)獨(dú)立性[7]。準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)試圖將排污權(quán)的客體——環(huán)境容量與其載體做出區(qū)分,說(shuō)明環(huán)境容量和其物質(zhì)載體是兩個(gè)獨(dú)立的物,分別為兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利的客體。然而正如他們所承認(rèn)的那樣,環(huán)境容量和其所棲生的物質(zhì)載體難以分離,使用環(huán)境容量其實(shí)質(zhì)就是對(duì)其物質(zhì)載體的使用,誠(chéng)如水污染物排放權(quán),其客體水環(huán)境容量和水資源是不可能分離的,使用水環(huán)境容量就是對(duì)水資源的使用。如果認(rèn)為水污染物排放權(quán)和水資源使用權(quán)是建立在同一物質(zhì)載體上的兩個(gè)不同種類的物權(quán),由于物權(quán)具有排他性,根據(jù)一物一權(quán)的原則,同一物上不可能存在兩個(gè)性質(zhì)相同的物權(quán),因此認(rèn)為水污染物排放權(quán)和水權(quán)都屬于準(zhǔn)物權(quán)的權(quán)利類型存在理論上的障礙。

環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生源于環(huán)境問(wèn)題。從環(huán)境權(quán)的起源來(lái)看,最初的環(huán)境權(quán)特指公民的環(huán)境權(quán),而且是特指公民享有適宜健康和良好生活環(huán)境的權(quán)利,而不包括目前學(xué)界普遍認(rèn)為的利用環(huán)境資源的權(quán)利,是一項(xiàng)為保障人的生存和生存質(zhì)量的基本人權(quán)。對(duì)環(huán)境權(quán)的研究取得了豐碩的成果,然而也使環(huán)境權(quán)成為各種不同權(quán)利的代名詞。環(huán)境權(quán)理論發(fā)展至今已使環(huán)境權(quán)失去了其最本真的含義,成為一個(gè)龐雜的權(quán)利體系,環(huán)境權(quán)理論將環(huán)境法律關(guān)系的主體享有的權(quán)利納入一個(gè)權(quán)利概念下,過(guò)分地強(qiáng)調(diào)概念的統(tǒng)一而忽視了區(qū)分不同主體的權(quán)利,將公民享有良好環(huán)境的權(quán)利(公民環(huán)境權(quán))與使用環(huán)境的權(quán)利(如排污權(quán))兩個(gè)具有價(jià)值沖突的權(quán)利收容在環(huán)境權(quán)的概念中似乎不合邏輯。

四、水污染物排放權(quán)法律屬性的界定

在合理規(guī)范排污權(quán)交易的今天,確立水污染物排放權(quán)的法律屬性有利于我們完善立法。從上述闡明的觀點(diǎn)中,不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的水污染排放權(quán)的性質(zhì)學(xué)說(shuō)無(wú)法解釋環(huán)境容量和水資源的獨(dú)立性以及可交易問(wèn)題。上文從反面論述了水污染物排放權(quán)的性質(zhì)學(xué)說(shuō),正面論述其性質(zhì)也是至關(guān)重要的。

1.水污染物排放權(quán)源于行政許可

從水污染物排放權(quán)的客體來(lái)看,水污染物排放權(quán)是水資源使用權(quán)利體系中的一種獨(dú)立權(quán)利類型,那么追根溯源,水污染物排放權(quán)是源于行政許可而獲得的權(quán)利。排污權(quán)交易尚處于試點(diǎn)中,我國(guó)現(xiàn)有的法律并沒(méi)有明文規(guī)定水污染物排放權(quán),水污染物排放權(quán)并非一項(xiàng)法定權(quán)利,那么水污染物排放權(quán)從何而來(lái)呢?權(quán)利來(lái)源的途徑主要有法律直接規(guī)定,通過(guò)他人受讓而取得,或者通過(guò)行政許可獲得,因行政許可獲得的權(quán)利屬于行政受益權(quán)的一種類型。通過(guò)行政許可,行政相對(duì)人因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的允諾和賦權(quán)從而獲得該項(xiàng)被許可的權(quán)利,行政相對(duì)人從而實(shí)現(xiàn)了權(quán)利從無(wú)到有。我國(guó)《行政許可法》第十二條第二款規(guī)定了有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用屬于可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng),《水污染防治法》第二十條規(guī)定國(guó)家實(shí)行排污許可制度并對(duì)應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的主體作了明確的規(guī)定,同時(shí)禁止排污單位無(wú)排污許可證和違反排污許可證的規(guī)定向水體排放污染物。排污許可是取得水污染物排放權(quán)的前提條件和必經(jīng)程序,無(wú)許可則無(wú)水污染物排放權(quán)。水污染物排放權(quán)必須依賴政府而產(chǎn)生,并且直接源于政府,與所有權(quán)無(wú)直接關(guān)系[12]。因此可以說(shuō)水污染物排放權(quán)的取得源于排污行政許可。

2.水污染物排放權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性

水污染物排放權(quán)即是私主體經(jīng)排污許可獲得一項(xiàng)在特定水域排放污染物的權(quán)利,其本質(zhì)是排污行政許可部門(mén)授予私主體的使用水資源的法律利益。排污權(quán)交易制度的法律化使許可利益的轉(zhuǎn)讓在法律上獲得確認(rèn)。排污權(quán)交易機(jī)制允許賣(mài)方將政府許可利益轉(zhuǎn)讓給買(mǎi)方,買(mǎi)方獲得許可利益,從而形成一個(gè)新的許可。這與物權(quán)法律關(guān)系確認(rèn)物的歸屬存在本質(zhì)上的區(qū)別,物權(quán)的標(biāo)的物原則上限于特定物、獨(dú)立物、有體物,而不可能是一種非物質(zhì)化的法律利益。將“排污權(quán)交易”想當(dāng)然地視作“物的交易或物權(quán)的交易”,進(jìn)而認(rèn)為水污染物排放權(quán)是物權(quán)、用益物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利就有些望文生義了。

水污染物排放權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性一方面表現(xiàn)在排污權(quán)的取得源于授權(quán)性行政行為——行政許可,這種許可構(gòu)成了水污染物排放權(quán)主體享有的法律上的特別利益;另一方面,國(guó)家通過(guò)立法明確排污權(quán)交易制度,使水污染物排放權(quán)這一典型排污權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)交易,使水污染物排放權(quán)具有了財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心特征。從財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律構(gòu)造而言,只要是國(guó)家立法賦予的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,均為實(shí)質(zhì)意義的財(cái)產(chǎn)權(quán)[13]。排污權(quán)交易制度被法律確認(rèn),也意味著其制度基礎(chǔ)——排污權(quán)被法律確認(rèn)為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,易言之,水污染物排放權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性被法律予以確認(rèn)。水污染物排放權(quán)的可交易性使其具有了財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性,但是其權(quán)利主體行使該權(quán)利時(shí)都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行排污的行政法義務(wù),無(wú)論是其權(quán)利主體決定如何處分該權(quán)利,將其用于交易獲取對(duì)等利益或者作為財(cái)產(chǎn)的一部分予以自行保留。

與物權(quán)和債權(quán)等傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)相比,水污染物排放權(quán)具有明顯的區(qū)別:

第一,水污染物排放權(quán)的原始取得源于行政許可,但并非任意的一般主體都能獲得該權(quán)利,該權(quán)利的獲得者必須滿足許可的條件才有資格享有該權(quán)利。前文已論述行政許可是水污染物排放權(quán)取得的必要條件,但是作為一般財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)和債權(quán)的取得一般不需要通過(guò)行政許可。

第二,水污染物排放權(quán)的行使較傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)而言,要履行更為嚴(yán)格的行政法義務(wù)。在民法的一般財(cái)產(chǎn)權(quán)上,權(quán)利最主要的屬性——自由表現(xiàn)得淋漓盡致;相反,水污染物排放權(quán)的產(chǎn)生需要行政機(jī)關(guān)的許可,其行使過(guò)程仍受行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,并履行相應(yīng)的行政法義務(wù)。在水污染物排放行政管制與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的水污染防治體系下,水污染物排放權(quán)表現(xiàn)出的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,較其他財(cái)產(chǎn)權(quán)而言,負(fù)有明顯的行政法義務(wù)?；蛘哒f(shuō)其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性受到嚴(yán)格限制,表現(xiàn)為:其一水污染物排放權(quán)的行使必須嚴(yán)格遵守行政許可的內(nèi)容,否則將構(gòu)成違法,需要承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù);其二交易并不是其首要價(jià)值,交易旨在鼓勵(lì)排污單位降低污染物排放量,其能夠交易的前提是在排污總量控制目標(biāo)內(nèi)完成自己的減排目標(biāo)并有剩余。

第三,與物權(quán)相比,水污染物排放權(quán)不具有排他性。物權(quán)是排他性權(quán)利,表現(xiàn)在同一物上不能設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上性質(zhì)不相容的物權(quán),如同一物上不能同時(shí)存有兩個(gè)用益物權(quán)。水污染物排放權(quán)不以獨(dú)占方式使用水資源,其不具有支配性,在同一客體上完全可能存在兩個(gè)或多個(gè)水污染物排放權(quán),建立在同一客體上的多個(gè)主體可以同時(shí)行使水污染物排放權(quán)。成立在先的水污染物排放權(quán)的主體不能以已存在水污染物排放權(quán)為由而排除其他主體在同一客體上設(shè)立水污染物排放權(quán),亦不能以其他主體行使水污染物排放權(quán)使自己權(quán)利受限為由限制其他主體行使權(quán)利。因此,水污染物排放權(quán)不具有排他性,其權(quán)利主體不能獨(dú)占使用權(quán)利客體而排除其他主體對(duì)該客體行使權(quán)利。

第四,水污染物排放權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造側(cè)重水資源的保護(hù),而非財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。物權(quán)旨在明晰權(quán)利主體,實(shí)現(xiàn)物的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值。水污染物排放權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造并不是為了增加權(quán)利主體的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利,而是為了通過(guò)這一權(quán)利構(gòu)造,賦予水污染物排放權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,從而發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水污染防治中的作用。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制,將水污染物排放的外部性內(nèi)部化,調(diào)動(dòng)排污單位的減排積極性,達(dá)到減排目標(biāo),降低水污染物的排放量,實(shí)現(xiàn)水資源的保護(hù)。這一權(quán)利表現(xiàn)出來(lái)的環(huán)保性是區(qū)別于其他財(cái)產(chǎn)權(quán)最主要的特征。

第五,水污染物排放權(quán)的保護(hù)更注重排除公權(quán)侵害。法律對(duì)其他傳統(tǒng)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)一般通過(guò)私法規(guī)則予以保護(hù),對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收征用時(shí)涉及公法保護(hù)。而水污染物排放權(quán)則更注重行政法保護(hù)。水污染物排放權(quán)直接來(lái)源于政府許可,政府亦可以總量控制為由限制水污染物排放權(quán)的行使,其存有受到公權(quán)侵害的風(fēng)險(xiǎn),排除公權(quán)力的不當(dāng)侵害成為水污染物排放權(quán)公法保護(hù)的重要內(nèi)容。水污染物排放權(quán)的公法保護(hù)主要有兩個(gè)層面:一方面要求合理的行政程序規(guī)范政府的許可行為,建立科學(xué)的水污染物排放權(quán)初始分配制度,保障水污染物排放權(quán)初始分配的效率與公平;另一方面需要構(gòu)建合理的水污染物排放權(quán)回購(gòu)制度,規(guī)范政府以公共利益之需要,變更、撤銷或撤回水污染物排放許可,保障權(quán)利主體的財(cái)產(chǎn)利益。

第六,水污染物排放權(quán)存續(xù)期限較短。對(duì)物權(quán)尤其是所有權(quán)而言,法律上并無(wú)期限限制,而他物權(quán)一般也具有較長(zhǎng)的時(shí)間期限。水污染物排放權(quán)側(cè)重于通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)水資源的保護(hù)。由于水資源的納污能力隨著時(shí)間的變化而變化,政府通過(guò)水污染物排放權(quán)的初始分配,控制特定水域水污染物排放權(quán)的數(shù)量,從而控制水污染物的排放總量,這要求水污染物排放權(quán)的設(shè)定具有靈活性,時(shí)間期限較短,如美國(guó)規(guī)定排污權(quán)的有效期為5年。

3.水污染物排放權(quán)之民法與環(huán)境法的協(xié)調(diào)

水污染物排放權(quán)既有財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性,又具有環(huán)境保護(hù)的特殊功能,因此水污染物排放權(quán)既受到民事法律規(guī)范的調(diào)整,也要受到環(huán)境法律規(guī)范的調(diào)整。民事法律規(guī)范主要明確水污染物排放權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,并建立一套高效率的交易規(guī)則,逐步建立起水污染物排放權(quán)的交易市場(chǎng),保障水污染物排放權(quán)的交易安全。環(huán)境法律規(guī)范主要明確水污染物排放權(quán)的環(huán)境保護(hù)功能,以規(guī)范排污主體行使水污染物排放權(quán)為基礎(chǔ),圍繞水污染物排放權(quán)的監(jiān)督與管理,規(guī)范水污染物排放權(quán)的初始分配和回購(gòu),明確環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的監(jiān)督管理職權(quán),鼓勵(lì)排污主體提高減排效率,降低水污染物排放量,達(dá)成水污染物排放總量控制目標(biāo),從而實(shí)現(xiàn)水污染物排放權(quán)的環(huán)境保護(hù)功能。

五、結(jié) 語(yǔ)

厘清水污染物排污權(quán)的權(quán)利屬性是構(gòu)建其交易制度的基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有水污染排放權(quán)學(xué)說(shuō)性質(zhì)的分析,充分認(rèn)識(shí)水污染物排放權(quán)與物權(quán)、環(huán)境權(quán)的本質(zhì)區(qū)別,肯定其新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利屬性,也應(yīng)清晰地看到其與一般財(cái)產(chǎn)權(quán)相比,具有的保護(hù)環(huán)境的功能特性和負(fù)有的更為嚴(yán)格的行政法義務(wù)。從而構(gòu)建一套與之相關(guān)的規(guī)則體系以適應(yīng)水污染物排放行政管理和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的水污染防治體系,保障其制度功能的實(shí)現(xiàn)。

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D912.6

1671-4970(2014)04-0078-06

10.3876/j.issn.1671-4970.2014.04.017

2014-06-24

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(12&ZD214);江蘇省社會(huì)科學(xué)基金規(guī)劃項(xiàng)目(14FXB004)

李義松(1963—)男,安徽蕪湖人,教授,博士后,從事環(huán)境資源法研究。