胡 建

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽蚌埠 233030）

一、問題的提出

2014年1月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中提出:允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，其可與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，并加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。2013年6月26日，國(guó)務(wù)院曾提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》，針對(duì)國(guó)務(wù)院的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作報(bào)告，有學(xué)者提出應(yīng)改革農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)民擁有更長(zhǎng)時(shí)間的土地所有權(quán)性質(zhì)的權(quán)利和土地自由買賣的權(quán)利。通過土地吸引市民到農(nóng)村置地建房，以形成一種更高層次的城鄉(xiāng)融合［1］。個(gè)人亦認(rèn)同新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須同時(shí)對(duì)土地制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，但是，不容我們忽視的事實(shí)卻是實(shí)踐中出現(xiàn)了更多反向的城鄉(xiāng)融合，越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民，并伴隨農(nóng)民集體土地國(guó)有化。新型城鎮(zhèn)化背景下土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，“城市病”問題日益突出，其中最飽受詬病的也是城中村集體土地國(guó)有化問題。

城中村是指在城市建成區(qū)范圍內(nèi)所保留的在社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)生活、人員身份以及管理方式等方面依然承傳農(nóng)業(yè)社會(huì)的農(nóng)村聚落點(diǎn)［2］。究其原因，無非就是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加速，城市發(fā)展用地是通過征收農(nóng)民集體土地而完成，多數(shù)情形下須給農(nóng)民留下居住用地，換言之，農(nóng)村周圍的土地在被征收的前提下，農(nóng)民的居住地區(qū)域也就自然得以留存，最終形成城中村的現(xiàn)實(shí)格局。盡管城中村都屬于城市之內(nèi)，但受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的束縛，現(xiàn)行的戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融和行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

我國(guó)土地制度已采取了城鄉(xiāng)二元所有制結(jié)構(gòu)，且兩個(gè)體系之間界限分明。但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市與農(nóng)村的土地所有權(quán)之間正常的流轉(zhuǎn)被打破。礙于現(xiàn)行立法規(guī)范，欲使城中村的農(nóng)民集體土地在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)能夠合法地在市場(chǎng)上自由流通，唯一辦法就是通過土地征收改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，使其由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。目前的農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)主要表現(xiàn)為農(nóng)民集體資源性財(cái)產(chǎn)、農(nóng)民集體非經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)。除了土地等資源性財(cái)產(chǎn)以外，其他集體財(cái)產(chǎn)類型立法均規(guī)定農(nóng)民集體享有完全的所有權(quán)，農(nóng)民集體可直接依據(jù)法律規(guī)定予以處分。唯獨(dú)對(duì)農(nóng)民集體的土地等資源性財(cái)產(chǎn)，現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定農(nóng)民集體享有完全的處分權(quán)，立法只明確可以作為農(nóng)業(yè)用地或者集體建設(shè)用地，至于農(nóng)民集體土地進(jìn)行其他方面的使用，只能由國(guó)家通過征收途徑變?yōu)閲?guó)有后再行出讓于用地者，農(nóng)民集體并無直接進(jìn)行開發(fā)土地的權(quán)利。

然而，現(xiàn)實(shí)生活中的城中村改造，往往先通過地方立法或行政命令的方式，將原屬農(nóng)民集體所有的土地整體性一次性地轉(zhuǎn)歸為國(guó)家所有，并基本不改變?cè)械耐恋赜猛竞褪褂脵?quán)歸屬。具體言之，在實(shí)施改制的城中村農(nóng)民建制轉(zhuǎn)制為城市居民后，村行政管轄范圍內(nèi)的剩余集體土地一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，其合法土地使用權(quán)人和用地功能性質(zhì)不改變，原農(nóng)用地承包繼續(xù)享有國(guó)有農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)轉(zhuǎn)制后的土地使用權(quán)人核發(fā)國(guó)有土地使用證;原村建設(shè)用地按歷史用地辦理建設(shè)國(guó)有用地手續(xù)和土地登記手續(xù);農(nóng)民集體土地上的房屋權(quán)屬，換領(lǐng)國(guó)有房地產(chǎn)證;集體成員的合法宅基地及建筑按規(guī)定換發(fā)房地產(chǎn)證;改制后的原集體土地使用權(quán)及建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，須補(bǔ)繳國(guó)有土地使用權(quán)出讓金［3］。也就是說，此種將城中村集體土地改造為國(guó)有的形式，實(shí)質(zhì)上是將集體及其成員使用國(guó)有土地視為通過租賃的形式而獲得，否則，就不會(huì)在集體及其成員再次轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，須向國(guó)家繳納土地出讓金。究其原因，無非是認(rèn)為此種農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)化模式實(shí)質(zhì)上將集體成員的農(nóng)民身份無償轉(zhuǎn)為城市居民后，原集體成員由此可以根據(jù)這一身份在一定條件下獲得失業(yè)救濟(jì)金、低保等社會(huì)福利待遇。

就農(nóng)民集體土地的征收與農(nóng)民集體土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制的弊端而言，前者不僅導(dǎo)致出現(xiàn)了政府壟斷土地資源的局面，即農(nóng)民集體土地只能被國(guó)家征收，用地單位只能通過政府來獲得，而且實(shí)務(wù)中的集體土地征地補(bǔ)償費(fèi)又與集體土地實(shí)際價(jià)值極不相符。更為重要的是，既然承認(rèn)農(nóng)民集體享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，但現(xiàn)行的土地征收制度卻又剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障，換言之，農(nóng)民集體土地的賣與不賣，由政府而非由農(nóng)民決定，農(nóng)民集體并不享有與用地單位平等協(xié)商的權(quán)利，其結(jié)果就是現(xiàn)行農(nóng)民集體土地的征收制度并沒有尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán);后者所采取的農(nóng)民集體土地依據(jù)法律直接轉(zhuǎn)讓為國(guó)有土地的模式，盡管此種模式比較簡(jiǎn)潔，但原集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后，依據(jù)實(shí)踐中的做法，集體以及集體成員只能享有現(xiàn)行變?yōu)閲?guó)有土地的使用權(quán)，而且轉(zhuǎn)讓依附于土地的建筑物時(shí)，必須繳納國(guó)有土地的出讓金［4］。由此，作為農(nóng)民集體土地主體的農(nóng)民在此種土地國(guó)有化轉(zhuǎn)制的模式面前，并無相應(yīng)的決定權(quán)，政府對(duì)于此種集體土地的征收不僅不需要支付相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)，而且令人疑惑的是原農(nóng)民集體成員轉(zhuǎn)讓依附于土地的建筑物時(shí)，又必須繳納國(guó)有土地的出讓金，此種做法無疑加重了原農(nóng)民集體成員的利益，致使農(nóng)民集體土地所有權(quán)無法得以保護(hù)。從保護(hù)農(nóng)民利益角度出發(fā)，城中村改造實(shí)踐中的農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)救濟(jì)尚面臨諸多問題亟待解決。

二、城中村農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的改造模式

城中村實(shí)為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所出現(xiàn)的特殊產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，因其往往涉及社會(huì)保障、戶籍、就業(yè)、行政管理等諸多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度，如何改造現(xiàn)存城中村是政府面臨的棘手難題之一。在上述諸項(xiàng)制度中，除了農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)制度外，其他制度均可依據(jù)城市既有的亦已成熟的制度管理模式進(jìn)行改造，唯有農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)制度因農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)法律規(guī)定為集體所有以及集體財(cái)產(chǎn)的非規(guī)范化管理的情形存在，加之個(gè)別地區(qū)村民自治權(quán)的非規(guī)范化實(shí)踐，致使農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的流失較為嚴(yán)重［5］?？梢哉f，城中村的改造并無既往經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，亦無國(guó)外的相關(guān)立法可供移植，國(guó)內(nèi)各地區(qū)有關(guān)城中村的改造實(shí)踐也大相徑庭。但總的來看，目前各地區(qū)的農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的改造模式主要分為以下幾類:

（一）政府主導(dǎo)型

政府主導(dǎo)型是指政府在改造過程中掌握主動(dòng)權(quán)，實(shí)行政府調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的模式，深圳為此模式的典型代表。這種模式并不是要政府出資改造城中村，而是強(qiáng)調(diào)政府在改造過程中所起的宏觀調(diào)控作用。但在改造初期，政府也可出資用于市政設(shè)施及一些公共設(shè)施，其主要目的是從公眾利益出發(fā)，保證開發(fā)時(shí)序上的合理性。當(dāng)然，就政府參與城中村改造原因而言，主要是城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜艱難的綜合工程，既涉及社會(huì)穩(wěn)定，又涉及政府的各個(gè)部門。也就是說，只有在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相關(guān)部門各司其職，才能改造好城中村。所以，實(shí)務(wù)中各地區(qū)城中村改造的具體操作主要依賴各級(jí)政府，各級(jí)政府在上述過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

（二）村集體主導(dǎo)型

村集體主導(dǎo)型是指在政府引導(dǎo)下，由原農(nóng)民集體依賴自己的力量改造城中村，這種模式在廣州較為典型。這種改造模式充分發(fā)揮農(nóng)民集體的積極性，實(shí)際操作過程中按照“誰受益，誰投資”的原則，以城中村集體及其成員出資為主，政府僅對(duì)規(guī)劃建設(shè)方案及公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)等給予適當(dāng)支持。就農(nóng)民集體及其成員的出資方式而言，不僅包括貨幣形式，集體成員也可以原宅基地出資，但原集體成員的宅基地、拆遷安置過渡費(fèi)用是否另行補(bǔ)償，完全與集體協(xié)商而定。因?yàn)檗r(nóng)民集體及其成員為改造后的城中村集體財(cái)產(chǎn)的主體，此種模式不僅激發(fā)了農(nóng)民集體成員的積極性，而且一定程度上避免了政府參與改造城中村時(shí)將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)制為國(guó)有后由國(guó)家獲利的弊端。農(nóng)民集體成員一方面通過分享農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的增值利益，另一方面又通過解決就業(yè)渠道穩(wěn)定其生活，最終可使農(nóng)民集體成員的利益得以保障并能長(zhǎng)期延續(xù)。

（三）開發(fā)商主導(dǎo)型

依土地經(jīng)營(yíng)的角度觀察，城中村土地沒有達(dá)到利用效率最大化，往往低于周圍土地的利用，但只有在整體改變城中村的土地利用模式，才能達(dá)到土地利用效率的最大化。然而，除涉及道路、橋梁等公共設(shè)施建設(shè)的城中村改造外，政府沒有充足的財(cái)力完成大多數(shù)城中村的改造，再加之，多數(shù)情形下城中村農(nóng)民集體亦無力自己進(jìn)行改造，唯一的辦法就是通過提供優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金投入改造。具體而言就是指政府確定城市總體規(guī)劃，在城中村集體協(xié)商的前提下，允許開發(fā)商自己進(jìn)行投資改造，獨(dú)立承擔(dān)拆遷安置、建設(shè)等費(fèi)用，這種模式以珠海最為典型。此種模式實(shí)施的必要前提是政府必須提供一個(gè)公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，讓市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制充分介入。同時(shí)，開發(fā)商屬于贏利性組織，因利益驅(qū)動(dòng)而介入城中村的改造。所以，政府必須適時(shí)進(jìn)行必要的監(jiān)督，避免開發(fā)商一味追求經(jīng)濟(jì)利益而損害農(nóng)民集體及其成員的利益。

（四）聯(lián)合經(jīng)營(yíng)形式

除了上述三種模式外，城中村改造還有聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的模式，即城中村集體與開發(fā)商聯(lián)合投資經(jīng)營(yíng)。實(shí)務(wù)中，聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的模式又分為企業(yè)型與投資型兩種形式，前者為投資方參與決策和管理、按比例分配利潤(rùn)，后者僅為獲得固定收入、承擔(dān)少量風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，因多數(shù)農(nóng)民集體并無相應(yīng)資金可以投資，故無論采取何種方式，農(nóng)民集體及其成員均將農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)估價(jià)后，以入股或租賃等方式參與聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，從而確保將來獲得長(zhǎng)期的收益權(quán)。

就上述模式而言，政府主導(dǎo)型雖然追求最大化的社會(huì)收益，但欠缺資金優(yōu)勢(shì)，往往會(huì)犧牲農(nóng)民集體及其成員的利益;開發(fā)商主導(dǎo)型雖然解決了改造城中村的資金困難，卻因投資方往往通過政府出讓集體土地的使用權(quán)介入開發(fā)，故此模式與政府主導(dǎo)型的模式一致，均致使農(nóng)民集體土地所有權(quán)處于不完全的境地，農(nóng)民集體實(shí)質(zhì)并無開發(fā)農(nóng)村土地的權(quán)利，農(nóng)民集體及其成員的利益也就無法得以確保;村集體主導(dǎo)型雖然將農(nóng)村土地所有權(quán)歸位，因農(nóng)民集體本身缺乏相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，往往會(huì)達(dá)不到城中村改造的要求;聯(lián)合開發(fā)型雖然解決了農(nóng)民集體的資金困難，又通過讓農(nóng)民集體的參與，保護(hù)了農(nóng)民集體及其成員的利益，但其最致命的缺陷就在于作為聯(lián)合體一方的農(nóng)民集體成員較多，成員之間的爭(zhēng)執(zhí)往往會(huì)使聯(lián)合體處于解體的邊緣。顯然，政府、村集體和開發(fā)商在政府主導(dǎo)型、村集體主導(dǎo)型、開發(fā)商主導(dǎo)型和聯(lián)合開發(fā)型等四種不同的城中村改造模式中所扮演的角色各有側(cè)重，這四種模式于實(shí)務(wù)中各有利弊，由此，各地方在改造城中村應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，吸取各個(gè)模式的優(yōu)點(diǎn)，選擇適合各自的模式。不過，為了保護(hù)農(nóng)民集體及其成員的利益，城中村改造模式應(yīng)充分尊重原農(nóng)民集體的自治權(quán)，讓農(nóng)民集體真正地進(jìn)行選擇，其他部門無權(quán)進(jìn)行干預(yù)，尤其是各地方的政府機(jī)構(gòu)不能憑借其權(quán)力強(qiáng)制性地讓農(nóng)民集體選擇。當(dāng)然，尊重農(nóng)民集體自治權(quán)的優(yōu)勢(shì)就在于:因城中村的財(cái)產(chǎn)均屬農(nóng)民集體所有，依據(jù)前述城中村改造的模式優(yōu)劣，適用何種模式皆有弊端，故實(shí)務(wù)中具體采用何種模式進(jìn)行城中村的改造，應(yīng)由農(nóng)民集體自己進(jìn)行決定。

不過，目前農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的具體類型除了土地等資源性財(cái)產(chǎn)以外，其他農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的類型立法均規(guī)定農(nóng)民集體享有完全的所有權(quán)，農(nóng)民集體可直接依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行處分并無疑問。唯獨(dú)農(nóng)民集體的資源性財(cái)產(chǎn)現(xiàn)行法律并無明確規(guī)定農(nóng)民集體享有完全的處分權(quán)，尤其是農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)利問題，立法僅明確可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)用地或者集體建設(shè)用地，至于農(nóng)民集體土地進(jìn)行其他方面的使用，只能由國(guó)家通過征收途徑變?yōu)閲?guó)有后再行出讓于用地者，農(nóng)民集體并無直接開發(fā)自己土地的權(quán)利。由此觀之，農(nóng)民集體所享有的土地所有權(quán)的權(quán)能處于不完全的狀態(tài)。在現(xiàn)行立法尚無明確允許的情形下，唯一的辦法就是在實(shí)踐中應(yīng)允許農(nóng)民集體宜作為城中村的改造主體，由農(nóng)民集體自己決定城中村改造事宜。需要注意的是，農(nóng)民集體由一個(gè)個(gè)單獨(dú)的集體成員所組成，實(shí)際上生活中農(nóng)民集體的各個(gè)成員利益并不相同，再者，農(nóng)民集體成員管理集體財(cái)產(chǎn)的決策意識(shí)歷來較差，農(nóng)民集體的諸多決定皆不能如實(shí)地反映出集體成員的真實(shí)意思。由此，允許農(nóng)民集體自己進(jìn)行改造城中村僅為法律賦予了農(nóng)民集體享有相應(yīng)權(quán)利，欲真正地保護(hù)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)不會(huì)流失，就必須完善農(nóng)民集體的內(nèi)部決策機(jī)制。只有這樣，才能真正地反映出農(nóng)民集體成員的真實(shí)意思，進(jìn)而在集思廣益基礎(chǔ)上作出明智選擇，這樣農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)才能得以徹底保護(hù)。

三、城中村農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式

城中村農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的改造實(shí)質(zhì)上就是將該農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)化為城市社會(huì)的背景下，如何處置農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)問題，無非就是要明確農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的主體，將長(zhǎng)期所形成的“集體”含義進(jìn)一步明確化，同時(shí)，又要明確各個(gè)集體成員所享有的權(quán)利亦即明晰化，進(jìn)而為農(nóng)民集體成員主張權(quán)利提供有力的依據(jù)。雖然各地區(qū)城中村農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的表現(xiàn)形式不一，卻并不妨礙城中村改造進(jìn)程中所涉及的農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)處置問題所應(yīng)遵循的一般規(guī)則。

（一）城中村農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的量化與分配

城中村改造實(shí)際上是將原有一系列農(nóng)村制度轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄贫龋朔N改造進(jìn)程必然會(huì)涉及原農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的處置，防止集體財(cái)產(chǎn)流失的最佳措施就是進(jìn)行集體財(cái)產(chǎn)的量化與分配。作為農(nóng)民集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)的作價(jià)并不困難，困難的卻是農(nóng)民集體成員的宅基地與承包地，若依據(jù)農(nóng)業(yè)用地估價(jià)，城中村中土地大多具有升值潛力，村民不會(huì)放棄此種土地的升值收益，但現(xiàn)行被改造的城中村土地的估價(jià)方式一般由政府予以決定，與現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格相比，往往處于偏低的境地。因此，城中村的農(nóng)民集體易與參與改造的一方發(fā)生沖突。為了避免此類沖突的屢屢發(fā)生，較為公平的辦法就是以現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城中村集體土地的估價(jià)［6］。

農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)予以評(píng)估作價(jià)僅僅解決了城中村農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)分配的最初步驟，現(xiàn)實(shí)生活中所面臨的最大困惑實(shí)為農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)于確定的集體成員中具體分配方式。一般而言，農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的分配方式有實(shí)物分配、股份分配和現(xiàn)金分配三種方式。三種分配方式中的實(shí)物分配沒有可操作性，不會(huì)予以采納，現(xiàn)金分配雖然具有可行性，但此方式必須以城中村集體財(cái)產(chǎn)能夠全部轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金為條件，至于股份分配方式，實(shí)務(wù)中卻經(jīng)常被城中村改造采納。就農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中土地作為農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)中最為重要的財(cái)產(chǎn)而言，其變?yōu)楝F(xiàn)金卻是相當(dāng)困難，畢竟城中村改造中的原農(nóng)民集體土地現(xiàn)行法律均規(guī)定應(yīng)當(dāng)變?yōu)閲?guó)有土地，國(guó)家并沒有給予相應(yīng)補(bǔ)償;股份分配就是將評(píng)估后農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的劃分為等量股份，再在已經(jīng)確定的集體成員范圍基礎(chǔ)之上，確定集體成員的相應(yīng)股份，這不僅可以解決現(xiàn)金和實(shí)物分配變現(xiàn)難的問題，又避免了現(xiàn)金分家的短期行為，實(shí)務(wù)中較為妥當(dāng)［7］。面對(duì)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)主體的缺失以及農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)分配的隨意化所導(dǎo)致農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)流失的諸多弊端，多數(shù)農(nóng)民集體于實(shí)務(wù)中采取了一次性處置的城中村集體財(cái)產(chǎn)的改造措施，雖然該措施較為徹底，但此改造措施沒有充分地考慮到農(nóng)民集體內(nèi)部成員的復(fù)雜性，尤其沒有肯定某些集體成員的所做出的貢獻(xiàn)，故于實(shí)務(wù)中亦產(chǎn)生諸多糾紛，不值得推崇。

（二）城中村農(nóng)民集體成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)量化后，必然會(huì)面臨農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的分配。分配城中村集體財(cái)產(chǎn)，必須明確農(nóng)民集體成員的范圍，唯有如此，農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的實(shí)際主體才能確定，且只有集體財(cái)產(chǎn)明確分配于相應(yīng)的集體成員后，農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)才不會(huì)流失，農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利也方能得到相應(yīng)的救濟(jì)。盡管實(shí)務(wù)界與學(xué)界已經(jīng)提出了相應(yīng)地確認(rèn)農(nóng)民集體成員資格標(biāo)準(zhǔn)，但在立法及司法解釋上并無明確規(guī)定。目前實(shí)務(wù)中出現(xiàn)了依據(jù)戶籍、土地承包、權(quán)利義務(wù)形成的三種主要認(rèn)定其資格的標(biāo)準(zhǔn)。然而，上述三種標(biāo)準(zhǔn)并不能有效地應(yīng)對(duì)城中村農(nóng)民集體所出現(xiàn)的復(fù)雜情形。具體言之，適用戶籍標(biāo)準(zhǔn)易誘發(fā)非原村民因利益之需而遷移戶籍的事實(shí)，無法達(dá)到實(shí)質(zhì)公平;以履行農(nóng)村集體義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)雖較為客觀，但面對(duì)無法履行相應(yīng)義務(wù)的人員以及與村民無任何關(guān)聯(lián)卻以通過履行義務(wù)而取得集體成員資格的人員而言，卻不盡合理。適用土地承包的標(biāo)準(zhǔn)雖然簡(jiǎn)單易行，但對(duì)于城中村農(nóng)村居民而言卻符合實(shí)情。由此，目前實(shí)務(wù)中適用的上述三種標(biāo)準(zhǔn)并不盡善盡美，皆與城中村農(nóng)村人口復(fù)雜的變動(dòng)性之間存在著不可調(diào)和的矛盾，不能有力地平衡農(nóng)民之間的利益沖突。

因生老病死、婚喪嫁娶、參軍入伍、考學(xué)就業(yè)以及自由遷徙等原因，城中村農(nóng)民集體的人口總是處于變動(dòng)之中，加之城中村的改造大多數(shù)為一次性地處置農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)，致使確定集體成員的問題在實(shí)務(wù)中爭(zhēng)執(zhí)較多。就實(shí)務(wù)中的具體情形而言，判斷是否為集體成員的標(biāo)準(zhǔn)一般以戶籍為準(zhǔn)，換言之，除了“掛靠”戶籍外，只要農(nóng)民戶籍在該集體內(nèi)，該農(nóng)民就為該集體的成員。個(gè)人認(rèn)為，為確實(shí)保護(hù)農(nóng)民集體及其成員的利益，通常應(yīng)以村民與農(nóng)村集體的關(guān)聯(lián)程度為標(biāo)準(zhǔn)綜合予以判斷，不僅要依據(jù)村民的自然狀況（主要包括村民在農(nóng)村集體的出生、居住時(shí)間長(zhǎng)短、承包經(jīng)營(yíng)土地等因素）、生活基礎(chǔ)和履行農(nóng)村集體的義務(wù)等來綜合判斷，而且也列舉特殊情形:

1.對(duì)外嫁女和長(zhǎng)期在外打工人員，雖然其已不在原農(nóng)村集體內(nèi)生活，但若其戶籍尚未遷出且仍履行了相應(yīng)義務(wù)，則仍享有農(nóng)村集體成員所應(yīng)享有的權(quán)益。

2.一方是城鎮(zhèn)戶口要求遷入的或其他人員要求遷入的，須經(jīng)農(nóng)村集體組織有表決權(quán)的全體成員的3/4以上同意。

3.大中專院校畢業(yè)受聘于國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，并有了穩(wěn)定收入來源，或因招工、招干等已轉(zhuǎn)變?cè)猩矸莶⒓{入相應(yīng)社會(huì)保障體系的，應(yīng)喪失農(nóng)村集體成員資格。在此類人員中，也有極少數(shù)人員在招工、招干后雖未遷移戶口（或戶口沒轉(zhuǎn)非農(nóng)）的，并在承包期內(nèi)保留了原承包地，但這些人在原有身份改變后已經(jīng)脫離了“以土地為生”的農(nóng)村社會(huì)福利保障方式，而納入了其他相應(yīng)的社會(huì)保障體系，因此，這部份人員再無權(quán)享受農(nóng)村集體成員的相應(yīng)權(quán)益（包括征地補(bǔ)償費(fèi)分配和集體資產(chǎn)的分配權(quán)益）。

（三）以農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)重新構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

為了防止農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的流失以及保護(hù)各集體成員的利益，各地方在原集體財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上紛紛成立了股份制的集體經(jīng)濟(jì)組織。該做法是為了解決農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)“集體所有”于現(xiàn)實(shí)中主體虛無且利用效率低下的弊端，通過借鑒最佳保護(hù)投資者利益的公司制度，將集體經(jīng)濟(jì)組織改造為股份制公司，原農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)量化為相應(yīng)股份由原集體成員持有，由此，農(nóng)民集體成員變?yōu)楣蓶|，依據(jù)章程規(guī)范化管理公司事務(wù)，從而使整個(gè)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的運(yùn)行過程置于農(nóng)民集體成員的監(jiān)督之下。雖然此種模式強(qiáng)化了農(nóng)民集體成員作為農(nóng)民集體的主體地位，將以往法律所規(guī)定的農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)主體虛化的客觀事實(shí)得以糾正，卻與現(xiàn)行法律所規(guī)定的農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)性質(zhì)為“集體所有”相悖。集體成員依法持有已經(jīng)量化的集體財(cái)產(chǎn)股份后，應(yīng)允許集體成員所持有的股份可向集體以外的成員進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這樣不僅可以擺脫該集體經(jīng)濟(jì)組織改造后的街道辦事處或居民委員會(huì)的干涉，且解決了集體成員對(duì)集體的依附關(guān)系，中斷了集體成員對(duì)原農(nóng)民集體以戶籍為基礎(chǔ)的身份關(guān)系［8］。換言之，若不允許集體成員向集體以外人員進(jìn)行股份轉(zhuǎn)讓，必然會(huì)使改造后的股份制集體經(jīng)濟(jì)組織具有“合作”的人合性質(zhì)，成員資格具有相對(duì)的封閉性，尤其在集體成員脫離集體后，會(huì)面臨抽離股資而致企業(yè)資本額不固定的弊端。相反，允許集體成員向集體以外的成員轉(zhuǎn)讓其股份，則使股份的持有資格具有高度開放性，有利于吸引外來投資者，更便于踐行股份制經(jīng)濟(jì)所具有的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)高度分離的優(yōu)勢(shì)。此外，在我國(guó)城鄉(xiāng)二元制下，城市的治安、衛(wèi)生、醫(yī)療保障等社區(qū)職能費(fèi)用由國(guó)家支付，而農(nóng)村的相關(guān)費(fèi)用則必須由農(nóng)民集體自身支付［9］。因此，城中村改造進(jìn)程中，須將原村民委員會(huì)代行的集體經(jīng)濟(jì)的職能分離。改造后的城中村集體股份制經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)剝離前述由其他社會(huì)組織承擔(dān)的社會(huì)功能。

（四）參照適用土地征收制度，確保農(nóng)民集體及其成員的利益不受侵犯

農(nóng)村集體土地的國(guó)有化轉(zhuǎn)制尚處于探索和起步階段，為了避免現(xiàn)實(shí)生活中改造城中村集體土地中因轉(zhuǎn)換身份帶來的利益不平衡所導(dǎo)致的上述弊端，個(gè)人認(rèn)為應(yīng)參照適用土地征收制度，農(nóng)民實(shí)際承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地變?yōu)楣ど逃玫?，用地者?yīng)通過土地征購(gòu)的方式取得，公益用地的則應(yīng)通過土地征收的方式取得，至于公益用地應(yīng)主要基于:國(guó)防和外交的需要;由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要。同時(shí)，因所獲得的征地補(bǔ)償款的性質(zhì)應(yīng)為集體所有，應(yīng)由農(nóng)民集體再分配于集體成員。此種措施一定意義上可以理解為基于政府強(qiáng)制行為的對(duì)價(jià)補(bǔ)償或者農(nóng)村長(zhǎng)期支援城市的補(bǔ)償［10］。同時(shí)，立法應(yīng)允許農(nóng)民集體及其成員享有原集體土地轉(zhuǎn)制為國(guó)有土地的使用權(quán)，且在國(guó)家沒有依據(jù)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那樾蜗?，就?yīng)允許此種土地使用權(quán)在不支付國(guó)有土地出讓金的前提下可以自由轉(zhuǎn)讓。

農(nóng)民集體土地權(quán)利的保護(hù)實(shí)質(zhì)上為成就農(nóng)民集體成員利益的保護(hù)，簡(jiǎn)言之，保護(hù)農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)就保護(hù)了農(nóng)民集體成員的利益，農(nóng)民集體成員作為農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)利益的直接受益者，無論城中村改造中所涉及的農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)保護(hù)措施如何，均與農(nóng)民集體成員的利益相關(guān)，故城中村改造的相關(guān)措施須以農(nóng)民集體成員利益的保護(hù)為切入點(diǎn)。同時(shí)，在城中村改造的實(shí)踐進(jìn)程中，將原一系列農(nóng)村制度轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄贫缺厝粫?huì)涉及原農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處置，不能對(duì)其簡(jiǎn)單地平移，唯有因地制宜，遵循上述集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的救濟(jì)舉措，才能確保城中村農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)不會(huì)流失。

［1］賀衛(wèi)方.通過土改吸引市民到農(nóng)村［N］.法制晚報(bào)，2013－06－28.

［2］朱三英.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視閾中被征地農(nóng)民權(quán)益的法律保障［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2009，（12）:34.

［3］范少虹.城中村改造中土地法律問題分析［J］.時(shí)代法學(xué)，2010，（4）:65.

［4］彭貴才.論城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)［J］.當(dāng)代法學(xué)，2010，（6）:18.

［5］許明月，黃東斌.城市房屋從“拆遷”到“征收”的跨越與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度的完善［J］.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2010，（12）:95.

［6］張 培.城中村改造基本法律問題研究［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2011，（6）:12.

［7］張 馳，王芙蓉.城中村城市化的對(duì)策研究［J］.西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009，:35.

［8］李培林.巨變:村落的終結(jié)——都市里的村莊研究［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué):社會(huì)科學(xué)版，2002，（1）:42.

［9］林毅夫，蔡 防，李 周.中國(guó)的奇跡:發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革［M］.上海:上海三聯(lián)書店，1994.

［10］李培林.村落的終結(jié)——羊城村的故事［M］.北京:商務(wù)印書館，2004.