牛 妍，李輝山

（1．蘭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政教研部，甘肅蘭州 730070；2．蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

【社會·法律研究】

欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革研究

牛 妍1，李輝山2

（1．蘭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政教研部，甘肅蘭州 730070；2．蘭州交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革是當(dāng)前我國“三農(nóng)”問題的突破口，也是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題。但欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在微觀農(nóng)戶層面和宏觀制度層面尚存在制約因素。要打破其發(fā)展瓶頸，土地流轉(zhuǎn)改革必須立足于因地制宜調(diào)整政策以及完善各項制度保障等。

欠發(fā)達地區(qū)；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；改革

一、問題的提出

一直以來，“三農(nóng)”問題在我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局中具有舉足輕重的地位。農(nóng)村土地制度改革的核心是土地流轉(zhuǎn)。十八大報告指出：“依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”，更明確要求“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，“促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。”中央一號文件連續(xù)11年聚焦“三農(nóng)”，其中特別針對土地制度改革進行了系統(tǒng)闡述，核心就是保證農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)利。土地可以抵押了，意味著農(nóng)民手中的“死地”變成了“活錢”；并且創(chuàng)造性地提出了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，破解土地流轉(zhuǎn)“瓶頸”。由此可見，實行土地流轉(zhuǎn)應(yīng)確保農(nóng)民最基本的生存保障，這是農(nóng)民接受任何制度安排的底線。真正從制度上保障農(nóng)民的土地權(quán)益將是今后我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的出路，也是我國欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題。

二、相關(guān)理論釋義

1．土地流轉(zhuǎn)

土地是人類從古至今重要的生產(chǎn)要素之一，土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，如何有效合理地利用土地這一稀缺性資源意義重大。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，指的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地的承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)營主體之間的流動和轉(zhuǎn)讓，即在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，原土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，或者保留土地承包權(quán)、將經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）移轉(zhuǎn)給其他個人或組織的過程。

2．土地產(chǎn)權(quán)

馬克思曾系統(tǒng)闡述了產(chǎn)權(quán)理論，“人們不能憑主觀好惡任意選擇所有制的歷史形式，一定社會的所有制形式，是在該社會現(xiàn)有生產(chǎn)力水平基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。歷史地認識生產(chǎn)資料所有制及其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這是馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論的顯著特點”。［1］從歷史唯物主義的觀點出發(fā)，馬克思考察了財產(chǎn)權(quán)的起源和歷史變遷，以生產(chǎn)力的發(fā)展作為產(chǎn)權(quán)關(guān)系研究的切入點。

現(xiàn)階段，遵循家庭承包責(zé)任制的制度框架，我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)主要由農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)（亦稱土地經(jīng)營收益權(quán)）這三部分組成。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確指出：在依照依法自愿，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的原則下，允許農(nóng)民以多種形式（包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等）對土地進行流轉(zhuǎn)，從而發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；并且規(guī)定有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。［2］

三、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的現(xiàn)狀剖析

在我國欠發(fā)達地區(qū)，由于農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式和技術(shù)相對落后，抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險能力相對較弱，因此在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面呈現(xiàn)出成本較高、風(fēng)險較大、但生產(chǎn)率和競爭力卻比較低的窘境。近年來，由于非農(nóng)就業(yè)機會日益增加，農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象比較突出，由此造成了大面積土地資源的嚴重浪費，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危機。因此，目前欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展急需適度進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。鑒于上述方面的原因，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村如何因地制宜地開展土地流轉(zhuǎn)亟待深入探究。

1．從微觀層面看，主要有以下幾點制約因素

（1）在欠發(fā)達地區(qū)，土地分布呈現(xiàn)出細碎型、分散化，這就導(dǎo)致了土地優(yōu)劣搭配不均勻，土地生產(chǎn)普遍采用小規(guī)模、粗放式經(jīng)營，且現(xiàn)代化農(nóng)機設(shè)備和先進的生產(chǎn)技術(shù)不易推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低，農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性不高。

（2）欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村主要勞動力受教育程度較低，觀念落后，科技素質(zhì)普遍較低。目前東部與中西部地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在明顯差距，主要原因在于欠發(fā)達地區(qū)廣大農(nóng)村群眾接受教育的機會明顯落后于城市和發(fā)達地區(qū)，這就造成了農(nóng)業(yè)從業(yè)人員經(jīng)營管理能力整體偏低。

2．從宏觀層面看，則有如下影響因素

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰是現(xiàn)階段欠發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的主要障礙。在我國農(nóng)村，《中華人民共和國土地管理法》第8條對集體所有的土地進行了界定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！保?］依照我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元化主體，主體界定相對模糊。

（2）欠發(fā)達地區(qū)各項社會保障制度尚未健全。長期以來，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對落后，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，各項社會保障的資金主要由個人和集體承擔(dān)，多數(shù)農(nóng)民無力參保，致使農(nóng)村的各種保障項目覆蓋面窄。此外，由于戶籍制度改革的滯后和非農(nóng)就業(yè)機會的不足，限制了農(nóng)民進城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)民普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。越是經(jīng)濟欠發(fā)達的地方，農(nóng)民對土地的依賴性越強。

（3）土地流轉(zhuǎn)機制不完善，激勵機制不靈活。目前不少地方至今尚未形成一套比較完整的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營激勵扶持機制，對農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在基礎(chǔ)建設(shè)、稅收優(yōu)惠、資金投入等方面的幫扶相對薄弱等問題，同樣制約著土地流轉(zhuǎn)。

四、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的路徑探索

十八屆三中全會《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這就使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣褂玫慕ㄔO(shè)用地時，不能改變農(nóng)民對土地的集體所有權(quán)性質(zhì)，更好地實現(xiàn)和保障了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。

1．出臺鼓勵政策，確保農(nóng)民基本權(quán)益

有關(guān)部門從土地政策方面著手保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既有農(nóng)村宅基地權(quán)益和建立土地增值收益返還機制，加快推進農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證，要積極開展農(nóng)村土地綜合整治，嚴格土地集約節(jié)約利用。繼續(xù)宣傳和學(xué)習(xí)《農(nóng)村土地承包法》，要明確土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償、不改變農(nóng)業(yè)用途的原則，流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)的收益歸農(nóng)戶。與此同時，在地方財政可試點設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項基金，鼓勵盤活利用存量土地。對租金支付方式、農(nóng)資補貼、國家投入、產(chǎn)權(quán)歸屬等農(nóng)民普遍關(guān)心的具體事宜進行規(guī)范，以保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。

2．因地制宜科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村土地用地制度

從流轉(zhuǎn)方式上，應(yīng)堅持政府牽頭、農(nóng)戶自愿、依法進行土地流轉(zhuǎn)的原則，積極探索形式多樣、各具特色的土地流轉(zhuǎn)模式。例如針對山大溝深不利于大面積耕作的山地，農(nóng)戶可選擇性地將零星分散經(jīng)營的土地進行置換，使得分散小塊土地變?yōu)榧写髩K土地，重新確權(quán)登記，降低管理成本，提高規(guī)模經(jīng)濟效益；對于大規(guī)模適合耕作的平整地帶，農(nóng)戶則可采用入股分紅形式，將土地承包經(jīng)營權(quán)入股到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)當(dāng)中，將以家庭為單位的小范圍生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐脏l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或有限責(zé)任公司為主體的適度規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)多功能、多樣化發(fā)展；政府應(yīng)鼓勵農(nóng)戶突破村組界線劃分，采取以統(tǒng)建促流轉(zhuǎn)的方式，利用荒灘坡地進行民居規(guī)劃。參考新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃方案，建設(shè)集中居住區(qū)，可將復(fù)墾耕地整體出租，交由合法資質(zhì)和善于管理的企業(yè)經(jīng)營。

3．建立健全社會化服務(wù)體系，保障農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)

社會化服務(wù)體系是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和土地集約利用的保證。根據(jù)我國目前的實際狀況，必須建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金來推進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。戶籍制度改革在我國正在逐步放開。部分發(fā)達地區(qū)對農(nóng)民進城辦城鎮(zhèn)戶口取消了限制，取得了很好的社會效果。因此只有加快建立健全適合欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，才能消除農(nóng)民離土的后顧之憂。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的目標，是要從根本上解決城鄉(xiāng)分割及發(fā)展不平衡的問題，為打破城鄉(xiāng)界限、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展提供基礎(chǔ)性保障。

4．積極吸引進城務(wù)工的農(nóng)村勞動力回流，與農(nóng)村土地科學(xué)規(guī)劃相輔相成

要縮小教育差距，促進城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須大力發(fā)展農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)的教育。富余勞動力是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件，加大教育投入和科學(xué)規(guī)劃有利于改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，兩者相輔相成。這有利于讓農(nóng)村成為農(nóng)民喜歡、市民羨慕的宜居地。相關(guān)部門應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)民對流轉(zhuǎn)土地的作物種植進行科學(xué)規(guī)劃，積極引導(dǎo)農(nóng)民了解國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場行情，鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口，為農(nóng)民致富搭建信息資源平臺。

綜上所述，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是農(nóng)村土地制度的一種改進，它建立在現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，推行土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，是一種行之有效的土地改革。欠發(fā)達地區(qū)有一定經(jīng)濟實力和潛力，但與發(fā)達地區(qū)還有一定差距，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，科技水平不發(fā)達，推進土地流轉(zhuǎn)對于欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化道路的關(guān)鍵。

［1］馬克思恩格斯選集（第1－4卷）［M］．北京：人民出版社，1995．

［2］中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定［N］．中國經(jīng)濟導(dǎo)報，2008－10－21．

［3］梅琳．我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式研究［D］．福州：福建師范大學(xué)，2011．

Study on Reform of Rural Land Transfer in Less Developed Areas

NIU Yan1，LI Huishan2

（1．Ideological and Political Department，Lanzhou Vocational Technical College，Lanzhou，Gansu 730070；2．Marx’s College，Lanzhou Jiaotong University，Lanzhou，Gansu 730070，China）

System reform of farming land transaction is a breakthrough in China’s“three rural issues”and a major issue in economic and social development in less developed areas．However some restrict factors exist in less developed areas of rural land transfer at micro household level and the macro level．To break the development bottleneck，land reform should be based on the policy adjustment in line with local conditions and improve the system security．

less developed areas；rural area；land transferring；reform

F321．1

A

1008－469X（2014）03－0057－03

2014－03－28

2013年甘肅省軟科學(xué)研究計劃基金項目《甘肅省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多邊利益平衡對策研究——以武威市平?jīng)鰠^(qū)為例》（1305ZCRA161）

牛妍（1979－），女，甘肅蘭州人，法學(xué)碩士，講師，主要從事思想政治教育及社會主義市場經(jīng)濟理論研究。