趙明

（中國人民公安大學(xué)法學(xué)院，北京 100038）

論治安調(diào)解的法律效力之困境及完善對策

趙明

（中國人民公安大學(xué)法學(xué)院，北京 100038）

治安調(diào)解的法律效力不明確，達(dá)成的協(xié)議缺乏約束力和執(zhí)行力，當(dāng)事人可以隨意反悔，不但沒有反悔成本，又造成執(zhí)法成本的浪費(fèi)，對當(dāng)事人合法權(quán)利不能給予及時、有效的保護(hù)，在一定程度上偏離了治安調(diào)解制度的立法目的。在立法和實(shí)踐中提出擺脫困境的建議，使治安調(diào)解盡快走出困境，在和諧社會構(gòu)建中發(fā)揮出更大作用。

治安調(diào)解；協(xié)議；法律效力；合理反悔

近年來，各地公安機(jī)關(guān)在治安調(diào)解方面進(jìn)行了大力推廣和大膽的創(chuàng)新，在解決一些輕微治安案件中發(fā)揮了積極和顯著作用，給廣大群眾帶來了真正的實(shí)惠。然而，治安調(diào)解工作在實(shí)踐中并不是表現(xiàn)得盡善盡美，民警費(fèi)力、當(dāng)事人苦求的一張《治安調(diào)解協(xié)議書》，隨著一方當(dāng)事人的反悔而變成一紙空文，同時又把整個案件的處理退回了原點(diǎn)。在這種耗時、費(fèi)力、不計成本的調(diào)解工作中，不但不能對當(dāng)事人合法權(quán)利給予有效保護(hù)和及時救濟(jì)，而且也造成執(zhí)法成本的浪費(fèi)，影響了公安機(jī)關(guān)的權(quán)威和治安調(diào)解的威信。

一、治安調(diào)解法律效力的現(xiàn)行規(guī)定

治安調(diào)解的法律效力直接關(guān)系到雙方當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)和公安機(jī)關(guān)的權(quán)威性。目前，我國對治安調(diào)解法律效力的規(guī)定主要集中在《治安管理處罰法》《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等幾部法律規(guī)范中，規(guī)定的內(nèi)容比較模糊，未明確規(guī)定治安調(diào)解法律效力的實(shí)施保障措施。

從相關(guān)法律規(guī)范可見治安調(diào)解是具有一定法律效力的，只是不具備強(qiáng)制性和權(quán)威性。而治安調(diào)解協(xié)議的法律效力在法律規(guī)范中卻沒有規(guī)定。僅憑雙方當(dāng)事人的自覺、信用等道德的力量來保障協(xié)議的履行。達(dá)成協(xié)議后，當(dāng)事人反悔，拒絕履行協(xié)議或者不完全履行協(xié)議的比比皆是，公安機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制當(dāng)事人履行，當(dāng)事人一方也不能向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。治安調(diào)解協(xié)議僅憑當(dāng)事人自覺履行，帶來了一定的不確定性。

二、當(dāng)前治安調(diào)解制度的尷尬處境

隨著時代的發(fā)展和矛盾糾紛的增加，治安調(diào)解的數(shù)量不斷增加，在定紛止?fàn)帯⒒饷芊矫姘l(fā)揮積極作用的同時，自身存在的漏洞逐步凸顯，一旦當(dāng)事人反悔，公安機(jī)關(guān)的調(diào)解工作是完全無效的，調(diào)解協(xié)議甚至不具有普通契約的效力，不但不利于當(dāng)事人有效主張和救濟(jì)自身受損害的合法權(quán)利，而且對當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)造成了延誤。這些問題使公安機(jī)關(guān)的治安調(diào)解工作陷入被動，處境更顯尷尬，特別是《人民調(diào)解法》和《民事訴訟法》的修正實(shí)施，人民調(diào)解、司法調(diào)解從立法方面更加完善，實(shí)施角度更加具體，救濟(jì)層面更加明確，使得治安調(diào)解的作用更顯困窘。

1．治安調(diào)解行為法律屬性模糊

在實(shí)踐中，調(diào)解結(jié)案的案件在基層公安機(jī)關(guān)占有很大比重，比如河北省基層派出所的調(diào)解率普遍達(dá)到了80%以上，但是讓基層民警困惑的是，治安調(diào)解行為是一種行政執(zhí)法行為呢，還是與治安處罰屬性相同的具體行政行為，或者是一種準(zhǔn)行政行為，又或者是一種準(zhǔn)司法行為？治安調(diào)解是治安管理權(quán)的一種行使方式，可治安調(diào)解行為的法律屬性模糊不清，易造成民警的執(zhí)法困惑。

2．治安調(diào)解后置處理路徑不科學(xué)

治安調(diào)解的實(shí)施會出現(xiàn)三種不同的情況：第一種情況是治安調(diào)解達(dá)成協(xié)議，雙方當(dāng)事人履行協(xié)議。這是治安調(diào)解最理想的一種情況，也達(dá)到了設(shè)置治安調(diào)解的目的，這里不再贅述。第二種情況是沒有達(dá)成協(xié)議，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對違反治安管理的行為進(jìn)行處罰，民事爭議部分向人民法院提起訴訟。第三種情況是達(dá)成協(xié)議后不履行協(xié)議，后續(xù)處理與第二種情況相同。當(dāng)出現(xiàn)第二種和第三種情況后，治安調(diào)解的后置處理途徑只有當(dāng)事人提起民事訴訟，這樣就會造成：一是案件的久調(diào)不決，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到及時的保護(hù)，甚至使當(dāng)事人陷入一種“訴累”的境地，這與減少訴訟的本意出現(xiàn)了偏差。二是案件又回到了原點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)所付出的精力和時間都化為烏有，造成當(dāng)事人對公安機(jī)關(guān)的權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑。三是法院在受理這樣的案件后，往往采用的又是司法調(diào)解這一手段，只不過此時的調(diào)解如果達(dá)成調(diào)解協(xié)議是有法律效力的，而且法院對公安機(jī)關(guān)花費(fèi)大量精力開展的調(diào)解工作是不認(rèn)可的，要重新對糾紛進(jìn)行審理，造成司法成本的浪費(fèi)。四是造成當(dāng)事人的不滿，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不作為，使居中進(jìn)行的治安調(diào)解可能轉(zhuǎn)變成行政訴訟，或者造成當(dāng)事人的上訪，無形中又增加了公安機(jī)關(guān)的行政成本。這樣就使設(shè)置治安調(diào)解制度、減少訴訟和行政管理成本的目的不能實(shí)現(xiàn)，也無法高效、便捷地解決治安案件。

3．治安調(diào)解協(xié)議的法律效力低微

公安機(jī)關(guān)按照雙方當(dāng)事人意愿，公平、公正地居中調(diào)解，調(diào)解過程始終貫徹當(dāng)事人意思自治的原則，公安機(jī)關(guān)不進(jìn)行干預(yù)，更不存在公安機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制力，只是在公安機(jī)關(guān)居中調(diào)解下，雙方當(dāng)事人達(dá)成了一個免于違法行為人治安處罰、給予受害人民事賠償?shù)膮f(xié)議。該協(xié)議既沒有賦予法律效力，又沒有明確契約性質(zhì)，在執(zhí)行中卻成了雙方自行履行。治安調(diào)解協(xié)議的效力僅僅系于雙方當(dāng)事人的自行力，履行了就對雙方有約束力，不履行就沒有約束力。治安調(diào)解協(xié)議法律效力的不確定性，使得基層民警的執(zhí)法困窘凸顯。

三、破解治安調(diào)解法律效力的建議

當(dāng)務(wù)之急破解困局，從執(zhí)法效率、執(zhí)法成本來考量，有很多人提倡人民調(diào)解和治安調(diào)解的對接，進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，用最便捷、最有效的方式來營造和諧的氛圍。其實(shí)，這只是當(dāng)務(wù)之急下的權(quán)宜之計。

1．權(quán)宜之計——治安調(diào)解和人民調(diào)解對接

“權(quán)宜之計”就是如何達(dá)成協(xié)議，調(diào)解解決問題，實(shí)現(xiàn)減低執(zhí)法成本、及時有效保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的目的。很多人倡導(dǎo)治安調(diào)解和人民調(diào)解的對接，發(fā)揮各自優(yōu)勢，來達(dá)到化解矛盾、解決糾紛和定紛止?fàn)幍哪康模米钚〉某杀緦?shí)現(xiàn)群眾滿意的最大化。人民調(diào)解能否調(diào)解適合公安機(jī)關(guān)調(diào)解的民事部分呢？《人民調(diào)解法》第18條為我們掃清了疑慮，《人民調(diào)解法》并沒有對受理范圍進(jìn)行明確的界定，只用了“適宜”，這也充分反映了人民調(diào)解的民間性和自治性。公安機(jī)關(guān)在辦理可調(diào)解的治安案件時，可以引導(dǎo)當(dāng)事人到人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，充分運(yùn)用《人民調(diào)解法》第33條的規(guī)定，法院無須對糾紛進(jìn)行審理，審查確認(rèn)該協(xié)議是否有效即可，這可以減輕法院的辦案壓力，增加辦案效率。同時，也能讓公安機(jī)關(guān)在大量矛盾糾紛調(diào)解壓力中解脫出來，集中精力開展治安防范、偵查破案等專職工作，也能更好地體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)性和專職性。因此，治安調(diào)解和人民調(diào)解對接，可以提高公安機(jī)關(guān)的辦案效率，節(jié)約執(zhí)法成本，樹立公安機(jī)關(guān)的威信。

這里為什么要說“權(quán)宜之計”呢？倡導(dǎo)治安調(diào)解和人民調(diào)解對接，就是利用人民調(diào)解的法律約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，來保證協(xié)議的順利履行。這種“借勢”來維護(hù)治安管理權(quán)權(quán)威的方式猶如“狐假虎威”，無法從根源上解決治安調(diào)解的困境問題。

縱觀《人民調(diào)解法》的立法背景，最重要的一個問題就是當(dāng)初人民調(diào)解協(xié)議的法律效力十分低微，缺少保障協(xié)議履行的保障措施。這種狀況的一個重要原因是，法律規(guī)定不明確。在司法實(shí)踐中，人民法院處理此類案件的調(diào)解協(xié)議，是不去審查協(xié)議內(nèi)容的，直接審理原糾紛，造成調(diào)解協(xié)議變成一張廢紙。這種反復(fù)調(diào)解、訴訟的現(xiàn)實(shí)，增加了當(dāng)事人糾紛解決的成本，這與治安調(diào)解所處的困境有著驚人的相似。人民調(diào)解通過立法走出了困境，并在定紛止?fàn)幏矫姘l(fā)揮出更大的作用。因此，要想從根源上擺脫治安調(diào)解的困境，必須從立法層面上對治安調(diào)解進(jìn)行完善，明確治安調(diào)解的法律效力，引入“非訴”程序，賦予治安調(diào)解協(xié)議的法律約束力和對惡意反悔的強(qiáng)制執(zhí)行力。

2．長久之計——強(qiáng)化治安調(diào)解的法律效力

（1）從立法上明確治安調(diào)解的法律效力。用法律的形式把治安調(diào)解的法律效力法定化，就是明確治安調(diào)解的法律效力，賦予治安調(diào)解協(xié)議以拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，保證其達(dá)成的治安調(diào)解協(xié)議在后期實(shí)施中能夠得到及時有效的實(shí)施，而不是在當(dāng)事人單方意志的要求下反復(fù)進(jìn)行調(diào)解，隨意反悔。按照《民事訴訟法》第97條第3款，“調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后，即具有法律效力”。只要行為人具有相應(yīng)的行為能力、雙方意思表示真實(shí)、不違反法律和公序良俗，達(dá)成的任何協(xié)議都有法律約束力。治安調(diào)解協(xié)議需要具有法律效力，就是賦予治安調(diào)解協(xié)議像治安處罰決定書一樣的法律效力。就是，雙方簽字后，治安調(diào)解協(xié)議就具有法律效力，法律效力有一定法定期間，在法定期間內(nèi)，當(dāng)事人就要受到治安調(diào)解協(xié)議的約束，不能惡意反悔或者不履行調(diào)解協(xié)議書，對逾期無正當(dāng)理由不履行的，另一方當(dāng)事人可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這樣，既增強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)在治安調(diào)解全過程中的權(quán)威性，提高了基層公安民警開展治安調(diào)解活動的積極性，又能培養(yǎng)公民誠實(shí)守信意識，有效減少犯罪誘因，防止民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生，增加全社會的和諧音符。

（2）在治安調(diào)解中引入非訴調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)機(jī)制。2009年7月出臺的《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛化解機(jī)制的若干意見》以及2011年1月1日施行的《中華人民共和國人民調(diào)解法》，首次將非訴調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)機(jī)制引入法律，形成了合法的理論基礎(chǔ)，非訴調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)體系正期待著逐步完善和成熟?？梢哉f，治安調(diào)解引入司法確認(rèn)機(jī)制已經(jīng)具備了合法的理論依據(jù)。

治安調(diào)解中引入司法確認(rèn)機(jī)制，關(guān)鍵目的就是賦予當(dāng)事人強(qiáng)制執(zhí)行的效力。如果治安調(diào)解協(xié)議被人民法院確認(rèn)有效后，當(dāng)事人既不能無正當(dāng)理由反悔，又不能另行起訴，只有按照協(xié)議內(nèi)容履行協(xié)議。如果一方不履行或者不完全履行，另一方可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這里，雙方當(dāng)事人申請司法確認(rèn)要滿足三個條件：一是公安機(jī)關(guān)必須履行告知義務(wù)；二是雙方當(dāng)事人在一定的期間內(nèi)提出申請，超出法定期間，人民法院不予受理；三是必須共同到人民法院進(jìn)行司法確認(rèn)。在滿足上述三個條件的基礎(chǔ)上，人民法院審查、確認(rèn)協(xié)議是否有效，如果確認(rèn)有效，一方當(dāng)事人反悔，另一方就可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。該確認(rèn)機(jī)制不受訴訟程序的限制，人民法院按照民事法律行為生效的條件進(jìn)行審查，審查時限很短，當(dāng)事人不會被“漫長的審理”所拖累，法院在減輕訴訟壓力的同時，降低了訴訟的成本。司法確認(rèn)期間，人民調(diào)解法規(guī)定是三十日內(nèi)。筆者認(rèn)為，如果條件成熟的話，協(xié)議一旦達(dá)成，除即時履行的協(xié)議外，應(yīng)該盡快申請法院審查確認(rèn)，期限不宜過長，因?yàn)榉ㄔ阂坏┐_認(rèn)其法律效力，就具有強(qiáng)制力。這里就需要給當(dāng)事人一個考慮的時間，或者說反悔的期限。如果調(diào)解協(xié)議被認(rèn)定為無效的，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，公安機(jī)關(guān)可以變更原調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟。

3．修繕之計——增設(shè)合理反悔原則

賦予治安調(diào)解協(xié)議拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行，并不是在簽訂后，一律立即產(chǎn)生法律效力，也不意味著一概不能反悔，而是要規(guī)定一個途徑和期間，來確保治安調(diào)解行為、程序、內(nèi)容的合法、有效。換句話說，就是給雙方當(dāng)事人一個反悔的機(jī)會，比如公安機(jī)關(guān)違反程序、違背自愿原則等，為當(dāng)事人提供一個救濟(jì)自己權(quán)利的途徑和期間，同時也是對惡意反悔的一種限制，來更好地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（1）合理反悔原則是對治安調(diào)解制度的完善。在治安調(diào)解中增設(shè)合理反悔原則，這是自愿原則的一種延伸，又是與自愿原則的一種前后照應(yīng)，是由始到終的連續(xù)性的保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利的補(bǔ)充。合理反悔原則的設(shè)立，使治安調(diào)解原則更加全面、完善和具體，更加人性化。因?yàn)橹伟舱{(diào)解一開始就要在雙方自愿的基礎(chǔ)上開展，過程中都要貫徹這一原則，而合理反悔則是當(dāng)事人在治安調(diào)解過程中意思自治的最后一次表現(xiàn)。為什么要提出“合理反悔”呢？就是對反悔加以嚴(yán)格的限制，包括程序、時間以及依據(jù)等多方面的限制，不能讓當(dāng)事人任意的反悔或者不履行治安調(diào)解協(xié)議書。就當(dāng)前治安調(diào)解的實(shí)踐情況來看，治安調(diào)解協(xié)議書達(dá)成后當(dāng)事人又反悔或者拒不履行協(xié)議的現(xiàn)象普遍存在，“有學(xué)者在浙江部分市縣得到的相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)估算，反悔率約為13%－24%，造成了公安執(zhí)法資源的極大浪費(fèi)”。增設(shè)合理反悔原則，就是在完善救濟(jì)措施的同時，對反悔進(jìn)行必要的限制，防止反悔在治安調(diào)解中被濫用。

（2）合理反悔的條件限制。當(dāng)事人在治安調(diào)解協(xié)議達(dá)成前，可以退出調(diào)解，不受任何限制，這是當(dāng)事人意思自治的體現(xiàn)。但在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，當(dāng)事人要求反悔的，就必須遵循合理反悔原則，滿足一定的條件。就是對“合理”進(jìn)行必要的解釋。首先，違背了意思自治的原則，包括在調(diào)解前，公安機(jī)關(guān)不能強(qiáng)迫任何一方接受調(diào)解，一方當(dāng)事人也不能以任何原因強(qiáng)迫另一方當(dāng)事人接受調(diào)解。在調(diào)解過程中，違背了雙方當(dāng)事人在充分溝通、自愿協(xié)商的前提下，強(qiáng)迫、威脅或者乘人之危地達(dá)成不公平的結(jié)果。其次，治安調(diào)解違反了合法性的原則，包括內(nèi)容違反法律、法規(guī)和公序良俗、違反公開性。最后，因重大誤解而達(dá)成的協(xié)議。如果重大誤解顯然違背了當(dāng)事人接受調(diào)解的初衷，有悖于其真實(shí)意思，可以借鑒適用合同法上的相關(guān)規(guī)定，允許當(dāng)事人申請變更或撤銷，也就是允許一方當(dāng)事人反悔。

（3）合理反悔的時效限制。雖然允許當(dāng)事人反悔，但是合理反悔原則是對反悔有時效限制的，超過反悔時效則自動喪失行使反悔權(quán)的機(jī)會，來確保治安調(diào)解的公正和效率。按照《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第12條：“調(diào)解協(xié)議履行期滿三日內(nèi)，辦案民警應(yīng)當(dāng)了解協(xié)議履行情況。對已經(jīng)履行調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)及時結(jié)案，對沒有履行協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)及時了解情況，查清原因。對無正當(dāng)理由不履行協(xié)議的，依法對違反治安管理行為人予以處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！碑?dāng)事人在達(dá)成調(diào)解協(xié)議之日起3日內(nèi)提出，即使是對于立即履行的調(diào)解協(xié)議，履行期滿的3日也即為達(dá)成調(diào)解協(xié)議的3日。對于重大誤解的反悔，民法通則和合同法的規(guī)定，在知道或者應(yīng)當(dāng)知道撤銷事由之日起一年內(nèi)有權(quán)請求人民法院或者仲裁機(jī)關(guān)予以變更或撤銷，超出法定期限不受法律保護(hù)?；谥伟舱{(diào)解的契約性本質(zhì)，也可以比照設(shè)定為一年，這對當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)有重要作用。

在和諧社會的構(gòu)建前景下，治安調(diào)解已經(jīng)成為大調(diào)解機(jī)制中的一個重要部分，隨著時代的發(fā)展和法律的不斷完善，傳統(tǒng)形式的治安調(diào)解受到了時代和現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，在新的困境中掙扎，治安調(diào)解法律效力的缺失影響了公民合法權(quán)益的有效保護(hù)，影響了公安機(jī)關(guān)權(quán)威的發(fā)揮。從現(xiàn)實(shí)中破解困境，就是形成治安調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接，在優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在根源上解決困局，就必須把治安調(diào)解的法律效力法定化，賦予治安調(diào)解協(xié)議的法律效力，賦予治安調(diào)解的強(qiáng)制性和權(quán)威性，這樣既有利于公民誠信意識的培養(yǎng)，又降低了行政管理成本，有利于和諧社會的構(gòu)建。

［1］章志遠(yuǎn)．行政行為概念之科學(xué)界定［J］．浙江社會科學(xué)，2003，（1）．

［2］趙銀翠．行政過程中的民事糾紛解決機(jī)制研究［J］．法學(xué)家，2009，（3）．

［3］熊一新，裴兆斌．治安管理處罰與治安調(diào)解［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2009．

［4］胡澤君．人民調(diào)解教程［M］．北京：中國政法大學(xué)出版社，2011．

［5］喬建．浙江特色社會主義新農(nóng)村治安調(diào)解機(jī)制構(gòu)建［M］．北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2009．

On the Plight of the Legal Effect of the Order Mediation and Improvement Countermeasure

ZHAO Ming

（School of Law，People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China）

The legal effect of the mediation agreement is not clear．The agreement reached lacks the binding and enforceable force．The parties may freely go back，not regretting on the cost and wasting law enforcement costs．The legitimate rights of the parties cannot give timely，effective protection，to a certain extent from the legislative purpose of public security mediation system．It puts forward suggestions in legislation and practice，enabling the public security mediation out of trouble as soon as possible，so that to play agreater role in the construction of harmonious society．

public security mediation；protocol；legal effect；reasonable regret

D922．14

A

1008－469X（2014）03－0060－04

2014－03－25

趙明（1976－），男，河北吳橋人，中國人民公安大學(xué)法學(xué)院在職法律碩士研究生，主要從事行政法學(xué)方面的研究。