姚 瑩

(1.吉林大學(xué)行政學(xué)院;2.吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長春130012)

隨著南海之于國家的經(jīng)濟(jì)利益和安全利益日漸地被南海周邊國家所重視，南海問題已經(jīng)成為影響亞太地區(qū)合作與安全的焦點(diǎn)問題以及國際社會所關(guān)注的重大問題之一，并呈現(xiàn)出日趨緊張的態(tài)勢。南海問題是個(gè)相對寬泛的概念，其核心是六國七方圍繞南海利益劃分所產(chǎn)生的爭端。具體而言，南海爭端主要是指南海周邊國家圍繞南海主權(quán)權(quán)益的歸屬，特別是中國所標(biāo)注的南?！熬哦尉€”內(nèi)部分的主權(quán)歸屬所產(chǎn)生的爭端［1］。作為南海爭端的聲索國之一，菲律賓與中國之間的矛盾相對比較突出。為侵占中國島礁、突破“九段線”的限制從而擴(kuò)大管轄海域的范圍，菲律賓近期動作不斷。筆者擬從分析南海成為困擾中菲兩國關(guān)系癥結(jié)的原因入手，歸納、分析菲律賓一系列政策選擇的內(nèi)容及目的，最后嘗試找出破解中國所面臨的南海困局的路徑。

一、“南?！背蔀椤半y海”的層次性原因

任何國際關(guān)系、國際事件的產(chǎn)生都是由眾多因素綜合影響而導(dǎo)致的，因此要解釋為什么的問題就必須對相關(guān)因素之間的邏輯關(guān)系作出科學(xué)的分析，這要求我們必須借助科學(xué)的方法。層次分析法將國際關(guān)系的世界分為從宏觀到微觀的多種層次，包含了國際體系、國家和個(gè)人等層次變量，幫助研究人員找出變量之間的因果關(guān)系，從而找出某一行為或國際事件的原因。其中所要分析的某一行為或國際事件是因變量，即結(jié)果;層次變量是自變量，即原因［2］。南海問題成為困擾南海周邊國家關(guān)系，特別是中菲關(guān)系健康發(fā)展的癥結(jié)之所在。導(dǎo)致這一癥結(jié)的原因有很多，但各原因與結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)程度不同。因此，筆者僅嘗試從國際體系層面、國家層面和個(gè)人三個(gè)層面入手梳理導(dǎo)致“南?！背蔀椤半y海”的原因。

(一)國際體系層次的原因

國際體系層次的原因主要來自于如下兩個(gè)方面:

首先，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)在分配國家海洋權(quán)益方面的制度設(shè)計(jì)存在缺陷。海洋之于人類生存與發(fā)展的巨大價(jià)值，使其一直成為各國競爭的目標(biāo)。作為規(guī)制“海洋圈占運(yùn)動”成果的《海洋法公約》，其生效引發(fā)了世界范圍內(nèi)海洋區(qū)域的“重新劃定”，更導(dǎo)致了國際海洋劃界爭端的加?。?］。中菲之間的南海爭端主要體現(xiàn)為島礁歸屬爭端和海域劃界爭端兩個(gè)方面:對于前者，《海洋法公約》并不調(diào)整領(lǐng)土主權(quán)爭端;對于后者，《海洋法公約》雖然賦予了各國相較于以往公約更多的海洋權(quán)益，但是卻并未給各國分配海洋權(quán)益提供可行方案①例如，《海洋法公約》第74條和第83條規(guī)定了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界問題。這兩條用幾乎完全相同的措辭原則性地規(guī)定了相鄰或相向國家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界應(yīng)在《國際法院規(guī)約》第38條所指的國際法的基礎(chǔ)上以協(xié)議劃定，以便得到公平解決。而事實(shí)上，各國對“國際法”、“公平”這樣的關(guān)鍵詞的解釋存在巨大分歧。，加之“九段線”的存在，使得本已十分復(fù)雜的海域劃界問題變得更加艱難。因此有學(xué)者批評《海洋法公約》在海洋劃界問題上所起到的作用十分有限［4］。

其次，中國的發(fā)展改變了東亞力量的對比格局，引發(fā)相關(guān)國家對外政策的調(diào)整。東亞區(qū)域的主要力量包括中國、日本、東盟國家以及區(qū)域外的美國。日本無論在歷史上還是今天在南海都擁有重大利益，中國對南海控制能力的增強(qiáng)，使日本擔(dān)心終有一天會失去其在南海的利益。特別是2010年中國超越日本成為第二大經(jīng)濟(jì)體之后，日本更視中國為其在亞洲領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的最大競爭者，兩國之間的對抗逐漸多于合作。東盟作為以“松散”為特征的國際組織，成員間利益差異很大，在經(jīng)濟(jì)上對中國的依附日益增強(qiáng)。面對中國的發(fā)展以及美國與主要盟友之間關(guān)系松動等情況，為維持美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略優(yōu)勢，美國于2010年提出了“重返亞太”戰(zhàn)略，“鞏固和強(qiáng)化與日本、韓國、泰國、菲律賓以及澳大利亞五大傳統(tǒng)聯(lián)盟的關(guān)系”［5］。這些因素的共同作用使得作為美國與日本傳統(tǒng)盟友以及東盟十國之一的菲律賓的海洋政策發(fā)生了重大調(diào)整，以致更具進(jìn)攻性。

(二)國家層次的原因

“國家以自我為中心，自私自利是國際上的國家體系的標(biāo)志。”［6］157菲律賓選擇對抗性而非合作的南海政策，主要是受國家利益的驅(qū)動［7］。具體而言主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面:

首先，經(jīng)濟(jì)利益是菲律賓選擇激進(jìn)的南海政策的直接原因。20世紀(jì)70年代以前，南海是“和平之?！?。這一時(shí)期，菲律賓雖然對南沙群島部分島礁提出主權(quán)要求，但在對華政策上總體表現(xiàn)比較克制，保持著接觸與對話。隨著70年代南海地區(qū)油氣資源的發(fā)現(xiàn)與開發(fā)，加之第一次世界石油危機(jī)的爆發(fā)，南海諸國對能源需求整體增加，在資源有限與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源需求的爆發(fā)式增長共同作用下，菲律賓轉(zhuǎn)而采取激進(jìn)的南海政策。

其次，安全利益是菲律賓選擇與中國對抗的根本原因。“在戰(zhàn)略中，地理位置是決定價(jià)值的主要因素”［8］。南海是世界海運(yùn)量最大的航道之一，全世界一半以上的大型油輪及貨輪均航行經(jīng)過此海域，它同時(shí)也是中日韓進(jìn)出馬六甲海峽的必由之路，地理位置極為重要。除此之外，在地形上南海還是一個(gè)軍事戰(zhàn)略要地［9］13-17。因而也就有了這樣一種古老的地緣政治學(xué)命題:“控制南中國海的國家將控制東南亞”［9］14。中國的快速發(fā)展加之各國圍繞南?？刂茩?quán)的爭奪日益激烈，在“一超多強(qiáng)”的國際格局下，菲律賓面臨選擇:要么加強(qiáng)與超級大國一直以來的盟友關(guān)系，由其提供安全保障，菲律賓憑此謀求更大的經(jīng)濟(jì)利益;要么不結(jié)盟，秉承睦鄰友好的原則與包括中國在內(nèi)的南海諸聲索國擱置爭議，協(xié)商共同開發(fā)南海資源。在“遠(yuǎn)交近攻”的戰(zhàn)略方針及“強(qiáng)國必霸”等思想邏輯的影響下，加上與中國缺乏互信，菲律賓最終選擇了激進(jìn)的南海政策。

(三)個(gè)人層次的原因

在菲律賓是否要在南海問題上采取激進(jìn)政策，菲律賓現(xiàn)任總統(tǒng)阿基諾三世與前任阿羅約存在明顯的差別。了解國家領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的政策偏好，對于理解國家的政策選擇具有重要意義。有學(xué)者這樣概括:“如果不考慮決策者對客觀世界的看法和其他人的認(rèn)識，就無法解釋重大決定和政策是怎樣形成的”［10］。

雖然于阿羅約時(shí)代(或在她之前的菲律賓總統(tǒng)任期)中菲之間的南海爭端就已經(jīng)存在，也有過對抗，但最終都通過對話與協(xié)商比較成功地部分化解了矛盾。阿羅約上臺之后，還積極參與了《南海各方行動宣言》(下文簡稱《宣言》)的擬定過程，并最終推動了《宣言》的通過，為“南海問題的國際法制度的形成”［11］做出了貢獻(xiàn)。

不同于阿羅約相對溫和的南海政策，2010年6月親美總統(tǒng)阿基諾三世上臺之后，對南海問題的態(tài)度就趨于強(qiáng)硬。維護(hù)與加強(qiáng)美菲關(guān)系一直都是阿基諾三世上臺以來對外關(guān)系的重中之重。在對外政策上，阿基諾三世積極配合美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，利用各種場合激化南海爭端，增強(qiáng)美國在南海問題上的存在感。阿基諾三世偏向重用親美人士，如2011年2月，阿基諾三世任命菲律賓前駐美大使羅薩里奧擔(dān)任菲律賓外長。2011年3月，羅薩里奧曾直接表示:“菲律賓惟一的戰(zhàn)略伙伴就是美國”［12］。在此言論的基礎(chǔ)上，2013年7月15日阿基諾三世表示:“菲律賓的戰(zhàn)略伙伴只有兩個(gè)國家，那就是美國和日本”［13］。

二、菲律賓的“南海邏輯”

在上述原因的綜合作用下，菲律賓按照現(xiàn)實(shí)主義的邏輯，采取了一系列遏制中國、侵犯中國正當(dāng)海洋權(quán)益的舉措。

(一)利用美國打壓中國

無論在綜合國力還是在地區(qū)影響力上，菲律賓都無法與中國抗衡。菲律賓要想謀取屬于中國的海洋利益，必須借助外力。

美國對南海的政策經(jīng)歷了從“中立不介入”到“介入但不陷入”的轉(zhuǎn)變［14］。依托亞太地區(qū)國家來恢復(fù)美國經(jīng)濟(jì)成為奧巴馬政府亞太戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)性調(diào)整的核心內(nèi)容之一［15］。東盟國家是美國重要的投資場所、巨大的市場和重要的燃料及原材料的產(chǎn)地，因此，美國在南海存在重大經(jīng)濟(jì)利益。

有美國學(xué)者指出，美國在亞太地區(qū)的主要任務(wù)之一是建立一個(gè)“由美國領(lǐng)導(dǎo)、由民主國家組成、有中國參加的國際秩序”［16］，但是中國的迅速發(fā)展使美國更多地將中國看作是這一秩序的潛在“競爭力量”［17］。以遏制中國為目的的美國“亞太再平衡戰(zhàn)略”需要一個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)，菲律賓順勢而為。

美國對南海爭端的積極介入，加上美菲兩國間的軍事同盟關(guān)系，使得美國成為菲律賓借以打壓中國的不二選擇。

(二)利用東盟牽制中國

東盟是東南亞國家之間松散的經(jīng)濟(jì)合作組織。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成功合作，推動?xùn)|盟確立更為宏大的目標(biāo):推進(jìn)政治領(lǐng)域乃至于全方位的合作。東盟要實(shí)現(xiàn)在2015年以前建成東盟共同體，實(shí)現(xiàn)2008年東盟《地區(qū)憲章》的目標(biāo)，需要在地區(qū)事務(wù)上發(fā)揮更為積極的作用。

東盟十國里有五個(gè)國家同中國存在島嶼歸屬或海域劃界爭端，以地區(qū)和平的守護(hù)者自居的東盟因此將南海爭端視為自己“在處理地區(qū)沖突中發(fā)揮作用的一個(gè)例子”［18］。東盟一改往日其所宣稱的在南海問題上“中立、和平”的基本立場②表達(dá)東盟立場的有力證據(jù)是2002年11月4日，中國與東盟十國外長簽署了《南海各方行為宣言》，根據(jù)其第4條和第7條各方同意，依據(jù)國際法直接由直接相關(guān)的主權(quán)國家進(jìn)行友好協(xié)商，和平解決爭端;有關(guān)各方應(yīng)通過各方同意的模式，就有關(guān)問題繼續(xù)進(jìn)行磋商和對話，包括對遵守本宣言問題舉行定期磋商，推動以和平方式解決彼此間爭議?！赌虾８鞣叫袨樾浴?，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/1179_611310/t4553.shtml，2014年5月30日訪問。，積極介入南海爭端，以期提升東盟作為一個(gè)整體在地區(qū)事務(wù)中的影響力以及行動力。例如，2014年5月10日，東盟外長會議發(fā)表聯(lián)合聲明，對南?！澳壳暗木謩荼硎緡?yán)重關(guān)切”，并“敦促各方保持克制，以符合被國際社會普遍接受的國際法基本原則與《海洋法公約》的方式行事，避免采取危害地區(qū)和平與穩(wěn)定的行動，以和平的方式解決爭端，禁止使用威脅或武力”［19］。菲律賓希望借助東盟在南海問題上的集體行動給中國施壓，進(jìn)而牽制中國在南海所采取的維護(hù)海洋權(quán)益的行動。

(三)利用南海仲裁案施壓中國

國際體系一直都是“自由的”體系［6］154。通常情況下，國家之間基于海洋法而產(chǎn)生的爭端往往通過談判協(xié)商的方式來解決，很少訴諸第三方程序［20］。以漁業(yè)管轄權(quán)案為例，國際法院指出:“解決冰島周圍海域魚類資源獲取問題的最恰當(dāng)?shù)耐緩绞菂f(xié)商?！保?1］在沒有國家同意的情況下，國家不負(fù)有義務(wù)把爭端提交仲裁［22］。

然而，菲律賓拒絕就兩國間爭端進(jìn)行協(xié)商，并于2013年1月22日向我國發(fā)出外交照會，就包括黃巖島在內(nèi)的兩國間南海爭端根據(jù)《海洋法公約》第287條和附件7提起強(qiáng)制仲裁程序。2月19日，中國退回菲律賓的照會及所附通知并聲明不接受仲裁。4月24日仲裁庭組成。8月1日，中國再次表明立場，不接受仲裁。8月27日仲裁庭發(fā)布第一號程序令，確定了仲裁初步時(shí)間，通過了仲裁規(guī)則，選擇國際常設(shè)法院為書記官處，確定了菲律賓提交書面陳述的日期［23］。按照仲裁庭的要求，2014年3月30日菲律賓提交了關(guān)于仲裁庭的管轄權(quán)以及菲律賓主張的依據(jù)的書面陳述。菲律賓的書面陳述由10卷組成:第1卷共370頁包括本案的法律適用、相關(guān)證據(jù)并說明仲裁庭對本案具有管轄權(quán);第2卷到第10卷包括了支持菲律賓主張的文獻(xiàn)證據(jù)以及40多幅地圖，共3 700多頁［24］。仲裁庭對管轄權(quán)問題進(jìn)行審查。中國全程拒絕參與，但一再發(fā)表聲明重申中國于2006年8月25日依據(jù)《海洋法公約》第298條向聯(lián)合國秘書長提出聲明，就涉及海洋劃界、歷史性海灣或所有權(quán)、大陸或島嶼領(lǐng)土主權(quán)或其他權(quán)利、軍事活動或執(zhí)法活動、涉及安理會行使職權(quán)的爭端，中國不接受《海洋法公約》第15部分第2節(jié)的任何國際司法或仲裁管轄。菲律賓將自己的真實(shí)目的包裝成與島嶼歸屬和海域劃界無關(guān)的13個(gè)訴求希望繞過中國的聲明，以期獲得仲裁庭的支持。

一直以來，國際司法機(jī)制被認(rèn)為是小國抗衡大國、實(shí)現(xiàn)自身訴求和國際正義的一種機(jī)會［25］。顯然，這一機(jī)制被菲律賓利用將自己非法侵占中國島礁、開發(fā)島礁附近油氣資源的行為合法化。對于菲律賓而言，它這樣做可能的結(jié)果有三個(gè):(1)仲裁庭經(jīng)過審查，裁定對本案無管轄權(quán)。(2)仲裁庭支持其部分主張，菲律賓小勝;(3)仲裁庭支持了其全部主張，菲律賓大獲全勝。第一種結(jié)果顯然是最不理想的結(jié)果，但對菲律賓而言無非就是保持了現(xiàn)狀，并無損失。而無論仲裁庭支持了菲律賓的部分主張還是全部主張，對于中國而言都是難以承受之重。中國一直以來明確表態(tài)就涉及國家領(lǐng)土主權(quán)的事項(xiàng)不接受任何國際司法和仲裁機(jī)構(gòu)的管轄。因此，如果中國根據(jù)一貫的立場而拒絕履行仲裁裁決，就會給國際社會以踐踏國際正義的印象;另外，中國今后在南海的行動范圍，也必然受到仲裁裁決的影響。如果中國迫于壓力而執(zhí)行了裁決，其結(jié)果是越南、馬來西亞等國會競相對中國提起仲裁，只要這些國家愿意支付成本，與菲律賓一樣聘請國際一流的律師團(tuán)隊(duì)，完美包裝自己的訴求。

(四)利用國際輿論破壞中國國際形象

國際輿論③有學(xué)者就國際輿論對國際法的影響以及對島嶼爭端解決的意義進(jìn)行了專門的闡釋，詳見羅國強(qiáng)、張陽成:《論國際輿論對國際法的影響——兼析對解決東海南海島嶼爭端的啟示》，《南洋問題研究》2013年第3期，第9-18頁。作為一種特殊的社會力量，通過弘揚(yáng)國際社會的正義價(jià)值、譴責(zé)違反國際法核心價(jià)值的行為，在國際法的發(fā)展過程中起到了不可或缺的作用(例如在人權(quán)法與國際環(huán)境法發(fā)展過程中的作用)，總體而言，國際輿論的作用是積極的。但國際輿論具有很強(qiáng)的主觀色彩，有時(shí)可能被誤導(dǎo)，從而成為國家獲取利益的政治工具，有時(shí)甚至是非法利益。因此，主導(dǎo)國際輿論走向、掌握國際輿論的道德制高點(diǎn)對國家而言非常重要。美國是主導(dǎo)國際輿論的個(gè)中高手，菲律賓頗得美國真?zhèn)鳌?/p>

中國是國際社會的大國、地區(qū)強(qiáng)國與基本政治力量，而菲律賓無論在衡量國家實(shí)力的哪一個(gè)指標(biāo)上都無法跟中國相提并論。在與菲律賓的爭端中，中國始終表現(xiàn)得十分克制。要“欺負(fù)”這樣大國，需要“巧勁兒”。因此，菲律賓每每以大國強(qiáng)權(quán)受害者與抗?fàn)幷叩淖藨B(tài)出現(xiàn)在國際舞臺上，在各種可能利用的場合制造對中國不利的言論，破壞中國國際形象。

菲律賓提起的南海仲裁案也是希望制造輿論壓力，陷中國于兩難。例如，菲律賓在3月30日提交的書面陳述第一頁有這樣的表述:“(書狀里的訴求)關(guān)乎捍衛(wèi)我們的合法權(quán)益，關(guān)乎保護(hù)我們的孩子的未來，關(guān)乎保障所有國家的航行自由，關(guān)乎維持地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定。最后，我們不是僅僅尋求一種解決方式，而是尋求一個(gè)建立在國際法基礎(chǔ)上的、公正持久的解決方案?！保?4］在法律文件里出現(xiàn)這樣的措辭并不常見，無疑，菲律賓是在試圖搶占道德的制高點(diǎn)。此外，菲律賓還借助國際法領(lǐng)域知名專家學(xué)者的力量，來“正當(dāng)化”自己的訴求，“指控”中國的主張“缺乏國際法上的合法性”，并“指責(zé)”中國“缺乏對國際仲裁足夠的尊重”④See i.e.，Keith Johnson，“When is a Rock Not a Rock?”，F(xiàn)inancial Times，4 April 2014;Florian Dupuy and Pierre-Marie Dupuy，“A Legal Analysis of China’s Historic Rights Claim in the South China Sea”，107 The American Journal of International Law(2013)，pp.124-141;Gregory Poling，“The Philippines’South China Sea Memorial:Sailing into the Wind”，Center for Strategic and International Studies，3 April 2014;Carl Thayer，“The South China Sea:China Rejects UNCLOS Arbitral Tribunal”，Australia Defense Force Academy，21 Feb 2013;Bonnie Glaser and Ely Ratner，“Can Asia Prevent Its Own Crimea?”，Center for Strategic and International Studies，26 March 2014;Jeffrey A.Bader，“The U.S.and China’s Nine-Dash Line:Ending the Ambiguity”，Brookings Institute，4 February 2014;Donald Francis Donovan et al.(eds.)，“South China Sea:Maritime Dispute Resolution by Arbitration?”，3 Debevoise＆ Plimpton LLP Arbitration Quarterly(2013).，進(jìn)一步陷中國于被動。而受到一些負(fù)面國際輿論的影響，中國在南海所采取的措施就更為謹(jǐn)慎。

三、中國的南海策略

針對菲律賓的上述舉動，中國應(yīng)采取有針對性的策略，維護(hù)海洋權(quán)益，保障地區(qū)和平穩(wěn)定。

(一)抓住契機(jī)，構(gòu)建中美新型大國關(guān)系

事實(shí)上，美國在南海問題上的立場并非始終如一。雖然總體上呈現(xiàn)出從“中立不介入”到“介入但不陷入”的轉(zhuǎn)變，但在這個(gè)過程中，一直有反復(fù)，這主要取決于美國當(dāng)時(shí)的利益需要。美國曾經(jīng)通過行為事實(shí)上承認(rèn)了中國對南沙群島及中沙群島的主權(quán)⑤1956年9月，美國為了在中沙群島和南沙群島進(jìn)行測量，向中國臺灣地區(qū)提出申請，經(jīng)臺灣同意之后，美國軍方在中沙群島和南沙群島部分島礁進(jìn)行了測量?！丁芭_灣外交部”南海諸島檔案匯編，第III(9)》:001-012號檔案，轉(zhuǎn)引自鄭澤民:《南海問題中的大國因素:美日印俄與南海問題》，世界知識出版社2010年版，第41頁。，只是隨著國際關(guān)系的發(fā)展、變化以及美國國家戰(zhàn)略的調(diào)整，轉(zhuǎn)變了立場，無視歷史，偏袒菲律賓。但是美國南海立場的調(diào)整恰恰說明了一個(gè)問題:南海問題對美國而言只關(guān)乎它的重要利益，而非核心利益。更何況，美國一直宣稱的“關(guān)乎美國國家利益的南海自由航行”并未受到影響。因此，中國可以抓住這一契機(jī)，構(gòu)建中美新型的大國關(guān)系。

新型大國關(guān)系是以相互尊重、互利共贏的合作伙伴關(guān)系為核心特征的大國關(guān)系，是崛起國和既成大國之間處理沖突和矛盾的新方式。2012年5月3日，在北京召開的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話期間，雙方將構(gòu)建中美“新型大國關(guān)系”作為主題，這一概念被高調(diào)推出［26］，并形成共識。

中美新型大國關(guān)系需要解決的核心問題是:如何用新的安全結(jié)構(gòu)取代現(xiàn)有的、以遏制中國為主要目的的美菲同盟。新型大國關(guān)系最核心的內(nèi)涵是雙方和平共處，不發(fā)生軍事沖突。這條底線，中美兩國早已有共識。有學(xué)者根據(jù)國際關(guān)系的理論模型論證了中美關(guān)系未來走向的諸多可能，通過變量控制得出結(jié)論:東亞安全的總體結(jié)構(gòu)可以得到維持，其沖突可以得到控制;中美在東亞領(lǐng)土主權(quán)爭端上的沖突使得美國認(rèn)識到，避免中美迎頭相撞更符合其整體利益和核心利益，由此美國在構(gòu)建新型大國關(guān)系的問題上會認(rèn)真與中國相向而行［27］。新自由主義學(xué)者認(rèn)為，國際制度對國家的國際行為有著重要的影響和限制作用［2］254。因此，新的地區(qū)安全結(jié)構(gòu)需要以中美在安全領(lǐng)域的合作協(xié)議為基礎(chǔ)，并進(jìn)一步加強(qiáng)雙方在軍事領(lǐng)域的合作，以限制美國同中國周邊國家軍事同盟關(guān)系帶給中國的壓力。對于美國而言，這樣做的好處是至少可以削弱中俄關(guān)系給美國帶來的壓力。

(二)利用東盟各國的利益差異，分化東盟的南海立場

不管適用于國際社會全體國家的國際法規(guī)則(如習(xí)慣)，還是適用于一群國家的國際法規(guī)則(如條約)，它們都只在兩個(gè)國家之間規(guī)定權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，具有“雙務(wù)性”的特征，因?yàn)樗鼈円?guī)定了相互之間的義務(wù)［28］。爭端解決尤其如此，應(yīng)直接由爭端當(dāng)事方解決。南海問題不是中國與東盟之間的問題［29］，理應(yīng)由爭端國直接解決，任何第三方未經(jīng)允許無權(quán)介入。但不得不承認(rèn)的事實(shí)是，東盟已經(jīng)成為中國在南海問題上回避不了的對話者，未來也許東盟的介入程度會更深。例如，東盟正積極主導(dǎo)制定具有拘束力的、旨在緩解緊張局勢的《南海行為準(zhǔn)則》。

對此，中國應(yīng)利用東盟各國的利益差異，分化東盟的南海立場。作為松散型國際經(jīng)濟(jì)合作組織，東盟各國之間存在利益差異。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)合作組織，東盟最關(guān)心的始終是深化成員國經(jīng)濟(jì)合作，以及繼續(xù)保持“10+1”和“10+3”機(jī)制的平穩(wěn)運(yùn)行。在中國已經(jīng)成為東盟最大的貿(mào)易伙伴的大背景下，東盟不得不考慮在南海問題上刺激中國可能引發(fā)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的損失。更何況，東盟十國中，除了菲律賓、越南、馬來西亞和文萊四國同中國存在島嶼歸屬與海域劃界爭端外，處于東盟領(lǐng)導(dǎo)者地位的印尼的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)伸入了我國的“九段線”內(nèi)海域，而其余五國與中國并不存在爭端。在這樣的分類下，各國的利益依然存在差異:除菲律賓和越南力推東盟在南海問題上采統(tǒng)一的強(qiáng)硬立場外，印尼、馬來西亞、文萊立場相對溫和，而柬埔寨、老撾等國并不愿意介入南海爭端;即使在立場強(qiáng)硬的菲律賓和越南之間，也存在分歧，例如，近期越南呼吁要和菲律賓團(tuán)結(jié)起來在南海問題上針對中國，菲律賓就未積極響應(yīng)［30］。利益差異的存在，使得東盟成員很難就南海問題形成統(tǒng)一的強(qiáng)硬立場，只能追求最低限度的一致。中國巨大的國內(nèi)市場對東盟極具吸引力，因此中國可以通過深化經(jīng)濟(jì)合作，進(jìn)一步分化東盟成員國的立場。

東盟參與《南海行為準(zhǔn)則》的制定已成定局的情況下，中國應(yīng)注意如下幾個(gè)問題:首先，中國不能接受一個(gè)在東盟主導(dǎo)下制定的、有拘束力的《南海行為準(zhǔn)則》，應(yīng)盡早全面介入，排除于己不利的條款;其次，《南海行為準(zhǔn)則》不應(yīng)關(guān)涉島嶼主權(quán)歸屬問題，也不應(yīng)納入強(qiáng)制性爭端解決機(jī)制;最后，《南海行為準(zhǔn)則》不能是僅僅約束中國行為的規(guī)則，它也必須對如何約束外部大國(例如美國、日本)介入南海地區(qū)事務(wù)作出相應(yīng)規(guī)定［31］，同時(shí)重申，東盟本身不能成為爭端當(dāng)事方。

(三)積極提出管轄權(quán)異議，打消其他聲索國效法企圖

“第三方解決的發(fā)展還沒有導(dǎo)致新的法官或仲裁員的裁決實(shí)施方式。必須說服，而不是強(qiáng)迫自治的國家去適用?！保?］80因此，在國際法歷史上的絕大多數(shù)時(shí)期，仲裁的啟動必須建立在特殊的基礎(chǔ)之上——爭端當(dāng)事國之間同意提交仲裁的協(xié)議［32］。

根據(jù)《海洋法公約》第299條規(guī)定，爭端當(dāng)事方如要把已經(jīng)排除《海洋法公約》爭端解決機(jī)制的事項(xiàng)提交強(qiáng)制性程序必須依據(jù)國家之間的協(xié)議?！斑@是因?yàn)榈?97條和第298條的目的就在于防止?fàn)幎水?dāng)事方單方面把已經(jīng)排除《海洋法公約》管轄的爭端提交強(qiáng)制性程序”［33］。那么我們需要解決的關(guān)鍵問題有兩個(gè):(1)菲律賓的訴求是否屬于我國根據(jù)第298條已經(jīng)排除在《海洋法公約》管轄之外的爭端;(2)如果是，中菲兩國間是否存在就已經(jīng)排除《海洋法公約》爭端解決機(jī)制的事項(xiàng)提交強(qiáng)制性程序所需的協(xié)議。

需要解決的關(guān)鍵問題并未涉及到另一種可能性，即“菲律賓的訴求不屬于我國根據(jù)第298條已經(jīng)排除在《海洋法公約》管轄之外的爭端”，這正是菲律賓的立場，也是我們在回答第一個(gè)問題時(shí)能夠同時(shí)解決的問題。

菲律賓將自己的訴求包裝成13個(gè)“有關(guān)《海洋法公約》解釋或適用”的爭端，試圖繞過中國根據(jù)第298條所作的排除聲明。菲律賓外交部長將其訴求概括為以下幾個(gè)內(nèi)容:(1)菲律賓認(rèn)為“九段線”事實(shí)上包含了整個(gè)南海，不符合《海洋法公約》的規(guī)定，是非法的;(2)菲律賓認(rèn)為“九段線”內(nèi)的、中國聲稱享有主權(quán)的島礁中，有一些礁石、水下地形特征和低潮高地由中國實(shí)際控制、并在其上建造了人工設(shè)施，它們不屬于《海洋法公約》規(guī)定的島嶼，并且它們中的一部分還位于菲律賓的大陸架上。此外，包括黃巖島在內(nèi)由中國控制的不適合人類居住的小珊瑚礁，這些珊瑚礁在高潮時(shí)勉強(qiáng)露出海面，因此只是《海洋法公約》第121條第3款所規(guī)定的巖礁;(3)中國妨礙了菲律賓在其管轄海域以及前面提及的地理特征和其周圍水域所享有的合法權(quán)益;(4)菲律賓清楚中國根據(jù)第298條所作的排除聲明的內(nèi)容，因此在訴求中避免涉及已經(jīng)排除在《海洋法公約》管轄之外的事項(xiàng)［34］。

菲律賓的官方表態(tài)反倒使我們更容易回答第一個(gè)問題，即菲律賓的訴求顯然屬于我國根據(jù)第298條已經(jīng)排除在《海洋法公約》管轄之外的爭端。理由如下:(1)中國在“九段線”內(nèi)的權(quán)利包括對線內(nèi)島礁的主權(quán)及相關(guān)海域的主權(quán)權(quán)利，而有關(guān)島礁領(lǐng)土主權(quán)問題顯然不屬于《海洋法公約》的調(diào)整范圍，更何況其被明確列入中國的排除聲明中。中國政府從未就“九段線”的性質(zhì)發(fā)表過官方聲明，菲律賓又是依據(jù)什么得出“‘九段線’是違法的”結(jié)論?國際法中的時(shí)際法遵循法律無溯及力原則，用一部1994年生效的《海洋法公約》去評價(jià)1947年已經(jīng)公布的“九段線”的合法性是違背時(shí)際法的相關(guān)規(guī)定的。(2)中菲之間并未就大陸架劃界問題達(dá)成協(xié)議，那么菲律賓從何而知“九段線”內(nèi)的部分島礁位于“菲律賓的大陸架”上?(3)同理，既然中菲之間從未有過有關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界的協(xié)議，菲律賓又是如何確定“菲律賓管轄海域”的范圍，以致于中國在“九段線”內(nèi)的行為妨害了“菲律賓在其管轄海域內(nèi)”的合法權(quán)益?(4)結(jié)合前三點(diǎn)闡釋，對于上述第四點(diǎn)主張我們似乎只能用“此地?zé)o銀三百兩”來評價(jià)了。

至此，第二個(gè)關(guān)鍵問題的答案就呼之欲出了:中菲兩國間并不存在就已經(jīng)排除《海洋法公約》爭端解決機(jī)制的事項(xiàng)提交強(qiáng)制性程序所需的協(xié)議。因此，仲裁庭對此案沒有管轄權(quán)。

目前的問題在于，雖然我們可以明確地駁斥菲律賓的訴求，證明仲裁庭并無管轄權(quán)。但中國對仲裁庭明確表示不參與仲裁，也不對仲裁庭的要求有任何回應(yīng)，就目前的狀況而言，并不是一個(gè)最佳選擇。中國應(yīng)明確駁斥菲律賓的無理訴求，積極提出管轄權(quán)異議，防止產(chǎn)生任何不利于中國的仲裁結(jié)果。我們并未參與仲裁庭的組成，一旦仲裁庭作出有利于菲律賓的裁決，必然刺激周邊聲索國的機(jī)會主義心理，紛紛效法菲律賓。因此，積極提出管轄權(quán)異議可以在一定程度上遏制其他國家效法菲律賓的企圖。須知，提出管轄權(quán)異議并不代表接受仲裁庭的管轄，也可以幫助中國在爭取國際輿論支持上扳回一城。

另外，菲律賓會選擇這樣一種方式來給中國施壓，與我們專注政治方法解決南海爭端、對法律方法準(zhǔn)備不足有關(guān)。有效地解決政治爭端，需要法律視角的審視，還需要法律論證為基礎(chǔ)的支撐。處理復(fù)雜的國際政治事務(wù)，首先要有充分的法律準(zhǔn)備，要掌握并善于利用法律規(guī)則［1］。對中國而言當(dāng)務(wù)之急有二:首先，明確“九段線”的法律地位。其次，收集證據(jù)證明中國對南海諸島的領(lǐng)土主權(quán)。既要重視證據(jù)與證明事實(shí)之間的聯(lián)系程度，也要重視證據(jù)的數(shù)量［35］。

(四)充分調(diào)動輿論，爭奪國際輿論主導(dǎo)權(quán)

公平來自于國家之間的博弈［36］。菲律賓可以利用國際輿論來抹黑中國，中國同樣可以利用輿論來澄清事實(shí)。然而，中國利用國際輿論的能力與中國的大國地位并不匹配。究其原因:首先是利用國際輿論不夠主動，往往是被動應(yīng)對來自國際輿論的壓力;其次是對自己主張的闡釋有時(shí)過于籠統(tǒng)，忽視收集明確的證據(jù)支持;最后是著重于少數(shù)主流媒體在輿論宣傳中的作用，沒有充分調(diào)動學(xué)術(shù)界的積極性，利用學(xué)術(shù)圈對外傳播自己的主張與依據(jù)。

菲律賓明知自己仲裁請求中的訴求屬于中國根據(jù)第298條聲明已經(jīng)排除在《海洋法公約》管轄之外的爭端，但是它依然提起仲裁，其中考量之一是希望引導(dǎo)國際輿論坐實(shí)中國侵犯別國島嶼及海洋權(quán)益、不敢根據(jù)國際法來解決爭端的國際形象，因?yàn)樗钪O“相信為真”比“事實(shí)為真”更具說服力的道理。雖然與中國存在爭端，但菲律賓對國際輿論的引導(dǎo)和利用，非常值得我們借鑒。下面即以南海仲裁案為例，探討中國如何充分調(diào)動輿論，爭奪輿論主導(dǎo)權(quán)從而維護(hù)自身合法權(quán)益。

如前文所述，中國應(yīng)積極提出管轄權(quán)異議，扭轉(zhuǎn)國際社會對中國“理虧”的錯(cuò)誤印象。此外，依據(jù)《海洋法公約》第281條第1款，如爭端當(dāng)事國已協(xié)議用自行選擇的和平方法來謀求解決爭端，則只有在訴諸這種方法而仍未得到解決以及爭端各方間的協(xié)議并不排除任何其他程序的情形下，才能適用強(qiáng)制仲裁程序。

1995年中菲就南海問題發(fā)表聯(lián)合聲明，指出:“雙方承諾循序漸進(jìn)地進(jìn)行合作，最終談判解決雙方爭議;……雙方同意根據(jù)公認(rèn)的國際法(包括《海洋法公約》，除聲明保留及排除的條款外)的原則解決雙方間的爭議，……爭端應(yīng)由直接有關(guān)國家解決?！?996年中菲雙方發(fā)布的聯(lián)合新聞公報(bào)指出，“雙方同意建立雙邊磋商機(jī)制”。2000年中菲達(dá)成《關(guān)于21世紀(jì)雙邊合作框架的聯(lián)合聲明》，共同表示依據(jù)國際法原則，通過雙邊方式解決南海問題爭議［11］。2002年《南海各方行為宣言》第4條和第7條規(guī)定，依據(jù)國際法直接由直接相關(guān)的主權(quán)國家進(jìn)行友好協(xié)商，和平解決爭端;有關(guān)各方應(yīng)通過各方同意的模式，就有關(guān)問題繼續(xù)進(jìn)行磋商和對話，包括對遵守本宣言問題舉行定期磋商，推動以和平方式解決彼此間爭議［37］。可見，中菲兩國就南海爭端的解決方式，即由爭端當(dāng)事國直接談判協(xié)商來解決的方式早已達(dá)成制度性共識，排除了“任何其他程序”，體現(xiàn)在一系列國際法文件中。根據(jù)國際法上的“信守約定”原則，菲律賓不得提起強(qiáng)制性仲裁。如果菲律賓抗辯，以上文件并非國際條約，不具有條約上的拘束力。那么對于中國而言，可以運(yùn)用國際法上“禁止反言”原則來回?fù)舴坡少e，退一步講，至少也可以利用國際輿論來譴責(zé)菲律賓違反國際法上“善意”原則的行為。

誤解往往來自不了解。因此要利用各種機(jī)會，如領(lǐng)導(dǎo)人出訪、參加國際會議或論壇等，闡釋中國在南海問題上的立場、主張及依據(jù)，從而消除誤解，建立信任。2014年6月20日，李克強(qiáng)總理訪問希臘期間在中希海洋合作論壇上的題為《努力建設(shè)和平合作和諧之?！返难葜v，無疑是一次成功的嘗試，被視為中國“海洋觀”的宣言。李克強(qiáng)在演講中強(qiáng)調(diào)，“將堅(jiān)定不移走和平發(fā)展道路，堅(jiān)決反對海洋霸權(quán)，致力于在尊重歷史事實(shí)和國際法的基礎(chǔ)上，通過當(dāng)事方直接對話談判來解決雙邊的海洋爭端和糾紛;中國愿同海洋國家一道，積極構(gòu)建海洋合作伙伴關(guān)系，共同建設(shè)海上通道、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、利用海洋資源、探索海洋奧秘，為擴(kuò)大國際海洋合作做出貢獻(xiàn);各國都應(yīng)堅(jiān)持在開發(fā)海洋的同時(shí)，善待海洋生態(tài)，保護(hù)海洋環(huán)境，讓海洋永遠(yuǎn)成為人類可以依賴、可以棲息、可以耕耘的美好家園?！保?8］李克強(qiáng)總理的演講將中國海洋觀歸納為三大關(guān)鍵詞——和平、合作、和諧，并把“和平”放在了第一位，表達(dá)了中國絕不走海洋強(qiáng)國必霸的老路，展示了中國的決心與誠意，回應(yīng)了外界對中國建設(shè)海洋強(qiáng)國目標(biāo)的重大關(guān)切。無疑，在爭奪國際輿論主導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)場上，打了一個(gè)漂亮仗。

最后，除了主流媒體的宣傳，還應(yīng)重視學(xué)術(shù)界在引導(dǎo)國際輿論方面的作用。學(xué)者們撰寫學(xué)術(shù)論文澄清爭議焦點(diǎn)與分析法律依據(jù)，并通過報(bào)刊雜志，甚至境外載體傳播，從而影響國際輿論。

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