王 軍

“政府信息”的司法認(rèn)定
——基于86件判決的分析

王 軍*

《中華人民共和國政府信息公開條例》對“政府信息”的定義富含較大的解釋空間。通過研究現(xiàn)有判決事例發(fā)現(xiàn)，法院在判斷中著重從信息產(chǎn)生主體、信息產(chǎn)生性質(zhì)、信息產(chǎn)生方式、信息存在方式四個要點進行了審查，繼而可以歸納為判斷“政府信息”的三大司法要件:行政職權(quán)的行使、行政機關(guān)的實際持有和信息的實際記載。這一標(biāo)準(zhǔn)為法條中的不確定概念提供了基本解釋取向，但還需要經(jīng)過嗣后同類或者類似案件的檢驗，才能成為符合現(xiàn)實需要、回應(yīng)條文內(nèi)涵的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

政府信息 信息公開 司法審查 判例研究

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施已逾五載，關(guān)于“政府信息”的定義主要體現(xiàn)在該《條例》第2條的規(guī)定中:“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。由字義解釋出發(fā)，政府信息的構(gòu)成大致上包含了行政機關(guān)、履行職責(zé)、制作或者獲取和以一定形式記錄、保存四方面的因素，但是就這四方面因素本身而言，如何能較為清晰地劃定每一部分所應(yīng)有的內(nèi)涵?這一界定不再是立法者立法時“違反計劃的不圓滿性”問題，而是執(zhí)法者、司法者理解適用時的解釋問題。

“政府信息”公開的司法實踐也遇到了判斷上的瓶頸，這從頻繁現(xiàn)諸媒體的對于何為“政府信息”的爭論即可窺見一斑。例如，在新近發(fā)生的趙正軍訴衛(wèi)生部政府信息公開一案中，原被告雙方的爭議焦點即為涉案會議紀(jì)要是否屬于《條例》第2條規(guī)定的“政府信息”的問題?！?〕參見《衛(wèi)生部仍拒公開生乳國標(biāo)會議紀(jì)要 申請人再起訴》，來源:http://news.sina.com.cn/c/2012-12-27/ 033925902619.shtml，2012年12月28日訪問。同樣的情形也出現(xiàn)在坊間熱議的深圳律師龐琨向鐵道部申請公開火車票票價中是否包含“5100礦泉水”系列案件中?！?〕參見《鐵道部稱火車票價不含礦泉水拒絕公開發(fā)放依據(jù)》，來源:http://politics.people.com.cn/n/2013/0205/ c1001-20430313.html，2013年2月6日訪問。這些爭議一方面源于立法中語言表述的空缺性結(jié)構(gòu)，另一方面也可能與《條例》中對政府信息不予公開范圍的規(guī)定過窄有關(guān)——其可能導(dǎo)致行政機關(guān)因無法應(yīng)對當(dāng)事人的申請而將某些信息歸為“非政府信息”。

因此，鑒于理論和實務(wù)上存在的諸多困惑，有必要總結(jié)已有的學(xué)術(shù)研究并抽象出初步的學(xué)術(shù)框架，對“作為理解之學(xué)問的法學(xué)”通過法解釋的方法來理解其規(guī)范性意義。〔3〕參見［德］卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第6頁。其中，最好的方案之一即是將研究的視角置于法院司法過程之中，立學(xué)術(shù)關(guān)懷于發(fā)掘判決中“政府信息”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并進一步挖掘出其中涉及的具體要素，以試圖總結(jié)我國當(dāng)前對于“政府信息”具有事實上拘束力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為之后同類或者類似案件的判斷提供可能的參考。

一、理論研究的框架

自《條例》實施以來，我國行政法學(xué)界對于“政府信息”概念的研究也逐漸呈現(xiàn)增多之勢。筆者在本文初稿寫作時，以“政府信息公開條例第2條”為關(guān)鍵詞，在“中國知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫中進行檢索，可以命中13553條研究結(jié)果，其中包括期刊文章、報紙文章、博碩士論文、會議文集等資料。重點檢閱其中對于“政府信息”的概念構(gòu)成、認(rèn)定方式的研究可以看出，理論研究的框架包含了主體要素、內(nèi)容要素和形式要素三個要點。

第一，主體要素。一般認(rèn)為政府信息的制作主體是行政機關(guān)，但是對于行政機關(guān)的解釋則存在著很大差異。最狹義的解釋認(rèn)為政府信息就是政府的信息、行政機關(guān)的信息，也就是與企業(yè)信息、其他非行政機關(guān)信息、個人信息相對的概念，〔4〕參見張巖:《政府信息的認(rèn)定》，載《中國行政管理》2012年第8期。這是將行政機關(guān)進行最嚴(yán)格解釋的方法。較為寬松的解釋認(rèn)為，此處的“行政機關(guān)”指廣義的行政機關(guān)，不僅包括各級人民政府及其組成部門，還包括法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織，例如證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等事業(yè)單位?！?〕參見王敬波:《政府信息概念及其界定》，載《中國行政管理》2012年第8期;劉波:《政府信息概念理解上的三個問題》，載《中國行政管理》2012年第8期。當(dāng)然，還有觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將立法機關(guān)、司法機關(guān)等制作或獲取的政府信息納入應(yīng)予公開的范圍，〔6〕參見楊解君:《〈政府信息公開條例〉與相關(guān)法的協(xié)調(diào)》，載《江蘇社會科學(xué)》2012年第5期。這實際上是將政府信息公開的義務(wù)主體擴展到了幾乎所有的公共部門。

第二，內(nèi)容要素。這涉及對于“履行職責(zé)過程中制作、獲取”的理解。其一是“履行職責(zé)”，有的研究意識到了“職權(quán)應(yīng)屬于行政管理的屬性”這一問題，并將其劃分為應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和實際履行的職責(zé)，從而得出結(jié)論:不管行政機關(guān)是否合法行使職權(quán)，其產(chǎn)生的信息都是政府信息?！?〕參見張巖:《政府信息的認(rèn)定》，載《中國行政管理》2012年第8期。有的研究持相同見解，并進一步將民事關(guān)系、刑事關(guān)系排除出“履行職責(zé)”的范疇?！?〕參見侯丹華:《政府信息公開行政訴訟有關(guān)問題研究》，載《行政法學(xué)研究》2010年第4期。另就“刑事行為信息是否屬于政府信息的問題”，可參見于立深:《依申請政府信息公開制度運行的實證分析》，載《法商研究》2010年第2期。其二是關(guān)于“獲取”的理解，有的研究認(rèn)為其包括“從其他國家機關(guān)、社會組織以及公民個人那里獲取的相關(guān)信息”，也即存在一個非政府信息與政府信息之間的轉(zhuǎn)化過程，〔9〕參見王敬波:《政府信息概念及其界定》，載《中國行政管理》2012年第8期。但是有的研究認(rèn)為獲取的口頭信息、個人信息或者商業(yè)信息如何認(rèn)定還存在較大爭議?！?0〕參見高秦偉:《何謂政府信息——基于〈政府信息公開條例〉第2條的解釋》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2012年第5期。

第三，形式要素。對于“以一定形式記錄、保存”的理解，有的研究認(rèn)為應(yīng)是“正式的、書面文字的形式”，〔11〕參見張巖:《政府信息的認(rèn)定》，載《中國行政管理》2012年第8期。這與有的研究認(rèn)為“載體應(yīng)該是能夠為人類所感知”〔12〕參見王敬波:《政府信息概念及其界定》，載《中國行政管理》2012年第8期。相比無疑是較為狹窄的。另外，對于政府信息的“現(xiàn)有性”，有的研究持支持態(tài)度，〔13〕參見侯丹華:《政府信息公開行政訴訟有關(guān)問題研究》，載《行政法學(xué)研究》2010年第4期。而有的研究則反對這一標(biāo)準(zhǔn)?！?4〕參見呂艷濱:《如何理解依申請公開中的政府信息概念》，載《中國行政管理》2012年第8期。

相關(guān)的理論研究以上述三個要點為中心，形成了初步的研究框架，可以為接下來的研究提供理論上的指引。同時，這一框架內(nèi)部仍存在著大量的可供討論的空間，特別是對于每個要點下規(guī)范的內(nèi)涵理解還莫衷一是，需要在接下來的研究中進行觀察、驗證，因此，運用判決事例研究“政府信息”的認(rèn)定問題存在必要性。

二、判決事例的選定

鑒于本文的著眼點在于對《條例》相關(guān)概念的認(rèn)定，因此判決的選擇也以該法的實施時間——2008年5月1日——為年份起點開始收集。通過對現(xiàn)今較為常用的“北大法寶”、“北大法意”兩大數(shù)據(jù)庫進行全文搜索，截至2012年底，涉及《條例》第2條的判決，“北大法寶”數(shù)據(jù)庫收錄37件，“北大法意”數(shù)據(jù)庫收錄94件?！?5〕搜索網(wǎng)站為http://vip.chinalawinfo.com(“北大法寶”數(shù)據(jù)庫)、http://www.lawyee.net(“北大法意”數(shù)據(jù)庫)，搜索日期均為2013年1月5日。經(jīng)過逐一閱讀和分析，排除24件重復(fù)收錄判決和21件僅涉及事實認(rèn)定的判決，最終共有86件判決事例涉及認(rèn)定“政府信息”的司法標(biāo)準(zhǔn)問題。

這86件判決事例的典型性和代表性，可以從這些判決事例的判決時間和判決地域兩方面獲得支撐。一方面，以時間為序梳理86件判決事例，可以發(fā)現(xiàn)從2009年的4件相關(guān)判決到2010年的17件、2011年的18件，再到2012年的47件，數(shù)字本身是呈現(xiàn)增長的。盡管受當(dāng)前我國審判書公開不充分的影響，這些數(shù)字本身可能無法直接說明自《條例》實施以來案件的整體增減狀況，但還是能大致看出問題的端倪:我國關(guān)于“政府信息”爭議的行政訴訟案件有不斷增長的趨勢，這與從媒體上該類糾紛越來越常見的現(xiàn)實狀況是相吻合的?！?6〕參見浙江省高級人民法院課題組:《政府信息公開行政訴訟案件疑難問題研究——以浙江法院審理的行政案件為實證樣本》，載《行政法學(xué)研究》2009年第4期。另一方面，從地域的角度來看，這86件判決主要涉及了上海(68件)、浙江(8件)兩地的審判狀況，并涵括了湖南省、遼寧省、河南省、廣東省、四川省和山東省等地的判決。雖然不能在統(tǒng)計學(xué)意義上實現(xiàn)對于數(shù)據(jù)的全樣本取樣，但是考慮到這些判決都是已有的公之于眾的裁判文書，其對于現(xiàn)階段法院的審判實務(wù)來講都是最直觀的反映，即便存在不全面的問題，也不影響將其作為研究素材，著力于用描述的方法將法院視野中的“政府信息”做整體上的勾勒，并為之后“畫幅”的完成提供最為基礎(chǔ)的局部構(gòu)造。

基于上述86件判決事例提供的信息，考慮到并非法官在判決中所說的一切都構(gòu)成判決理由，接下來的行文將立足于展現(xiàn)法院在審判中對“政府信息”進行的司法認(rèn)定，特別是運用的認(rèn)定方法和標(biāo)準(zhǔn)。然后進行歸納整理，力圖抽象出更具有一般意義的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

三、法院審查“政府信息”的情形

結(jié)合前已歸納的理論研究框架——從主體、內(nèi)容和形式三個角度進行分析的進路，逐一分析86件判決事例中涉及“政府信息”的內(nèi)容，可以進一步管窺法院的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在這一過程中，法院對于主體和形式的審查較為明了，而對內(nèi)容的審查則涵括較廣，因此接下來將其分割為信息產(chǎn)生的性質(zhì)和信息產(chǎn)生的方式兩大方面分別予以討論。

(一)信息產(chǎn)生的主體問題

《條例》在第1條中明確規(guī)定了“提高政府工作的透明度，促進依法行政”的立法目的，這就意味著《條例》規(guī)范的主要對象為行政機關(guān)，即使存在公共企事業(yè)單位信息參照信息公開的問題，也無法撼動行政機關(guān)處于政府信息公開“主力軍”的地位。當(dāng)前對于“行政機關(guān)”的認(rèn)識本身爭議較少。比如在“張某某與上海市浦東新區(qū)金橋鎮(zhèn)人民政府案”中，原告張某某申請被告公開該鎮(zhèn)黨委書記針對案外民事案件作出的批示。法院判決認(rèn)為，“黨委書記作出的批示”不屬于《條例》第2條所規(guī)定的政府信息，一方面這一批示非鎮(zhèn)政府作出，另一方面也不是由行政機關(guān)作出?！?7〕參見(2012)浦行初字第141號行政判決書。這就從信息產(chǎn)生主體的角度對于“政府信息”進行了判斷，認(rèn)定黨委書記或者其所代表的黨委不屬于信息公開的義務(wù)主體。

另外，對于信息公開義務(wù)主體的討論還要關(guān)注公共企事業(yè)單位的問題?！稐l例》第37條為公共企事業(yè)單位的信息公開提供了最為基礎(chǔ)的適用原則，因此還有待法院在司法實務(wù)中進一步解釋、細(xì)化。著眼于《條例》的體系融貫，政府信息公開的義務(wù)主體一般意義上確實是行政機關(guān)無疑，這也是整個前36條的規(guī)范對象所在，而37條的適用則屬于例外情形下適用的依據(jù)，也有學(xué)者將其稱之為“最小存留適用規(guī)則”?！?8〕參見朱芒:《公共企事業(yè)單位應(yīng)如何信息公開》，載《中國法學(xué)》2013年第2期。在“中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司南陽分公司與王聚才不履行信息公開答復(fù)職責(zé)糾紛上訴案”中，法院認(rèn)定包括中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司南陽市分公司在內(nèi)的郵政、電訊等行業(yè)經(jīng)營者屬于公用企業(yè)(即公共企事業(yè)單位)，因此其制作和獲取的信息也屬于政府信息，應(yīng)當(dāng)按照《條例》的要求進行公開?！?9〕參見(2011)南行終字第78號行政判決書。類似的情形也出現(xiàn)在“張宇不服北京市西城區(qū)房屋土地經(jīng)營管理中心政府信息公開行為案”中，法院考慮到“作為事業(yè)單位的房屋土地經(jīng)營管理中心是該區(qū)公房的管理、經(jīng)營、服務(wù)者，其社會公共服務(wù)行為無疑與人民群眾的利益密切相關(guān)”，因此將該房屋土地經(jīng)營管理中心制作的信息也認(rèn)定為政府信息?！?0〕參見中華人民共和國最高人民法院行政審判庭編:《中國行政審判案例》(第4卷)，中國法制出版社2013年版，第24-29頁。這就說明，公共企事業(yè)單位也是負(fù)擔(dān)政府信息義務(wù)的法定主體，只不過其履行公開義務(wù)可能存在特殊性。

(二)信息產(chǎn)生的性質(zhì)問題

根據(jù)《條例》第2條的規(guī)定，“履行職責(zé)”成為判斷政府信息的必要內(nèi)容，也即當(dāng)且僅當(dāng)某一信息的產(chǎn)生具備了“履行職責(zé)”這一性質(zhì)時才有可能成為政府信息。一般而言，所有的關(guān)于“行政”職責(zé)的問題在組織法上都源于我國《憲法》第85條和第89條的規(guī)定，其中前者是對于國家最高行政機關(guān)的確定，后者則是對最高行政機關(guān)所行使的職權(quán)的劃分。以此為基礎(chǔ)，所有對于“行政”的判斷必然落腳在第89條所列舉的18項職權(quán)內(nèi)容之上，也即只要能適用該條的規(guī)定，那么系爭權(quán)力自然就可納入行政職權(quán)。從86件判決事例來看，涉及該問題的爭議主要可以分為四類情形:行政機關(guān)有無相應(yīng)職責(zé)的判斷，行政機關(guān)參與民事活動時的職責(zé)判斷，行政機關(guān)行使刑事權(quán)力時的職責(zé)判斷和內(nèi)部信息情形下的職責(zé)判斷。

1.行政機關(guān)有無職責(zé)的判斷。鑒于現(xiàn)實生活中公眾接觸行政機關(guān)的場合五花八門，無法完全知悉行政機關(guān)的所有職權(quán)，再加上諸如“聯(lián)動執(zhí)法”、“共同破案”等現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)，對于行政機關(guān)職責(zé)的理解往往成為案件中爭議的焦點，最突出的反映是當(dāng)事人確實看到某行政機關(guān)在現(xiàn)場執(zhí)法卻無法弄清其是否有職責(zé)制作或者獲取信息。比如，雖然富陽市政府組織了統(tǒng)一征地行為并發(fā)布了青苗及地上附著物補助費款項和補助標(biāo)準(zhǔn)，但法院認(rèn)為當(dāng)事人申請的“款項的計算、補償?shù)臅r間”等信息不屬于富陽市政府的公開職責(zé)，而是由當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)提供這些信息?！?1〕參見(2012)浙杭行初字第98號行政判決書。在原告韓某申請公開“村民委員會選舉時，大連市甘井子區(qū)某街道辦事處同意村民吳某參選的會議紀(jì)要”時，法院認(rèn)為某街道辦事處沒有相應(yīng)的行政職權(quán)來同意某一村民參加選舉，因此該會議紀(jì)要不是在街道辦事處履行職責(zé)的范圍之內(nèi)制作的，也就不屬于政府信息?！?2〕參見(2012)大行終字第84號行政判決書。另外，在申請上海市公安局公開“上海市房資產(chǎn)經(jīng)營公司豫園某街坊動遷辦公室印鑒備案”的政府信息時，法院認(rèn)為公安局只有審批刻制公章的權(quán)力，而沒有對印鑒進行備案的權(quán)力，因此這一信息不是履行職責(zé)過程中的信息，也就無法構(gòu)成政府信息?！?3〕參見(2012)滬二中行終字第65號行政判決書。同樣的情形在“王某與山東省某廳履行信息公開法定職責(zé)糾紛案”、〔24〕(2011)市行初字第3號行政判決書。“蔡某與上海市某新區(qū)環(huán)境保護和市容衛(wèi)生管理局案”、〔25〕(2010)滬一中行終字第270號行政判決書?！癆與甲單位政府信息公開上訴案”〔26〕(2011)滬一中行終字第98號行政判決書、(2011)滬一中行終字第99號行政判決書、(2011)滬一中行終字第137號行政判決書、(2011)滬一中行終字第138號行政判決書。中都有相應(yīng)的體現(xiàn)。這說明，對于行政機關(guān)職責(zé)的判斷直接關(guān)系到政府信息的成立與否，特別是在多個主體混雜的情形下，更有必要區(qū)分各機關(guān)的職權(quán)。

2.行政機關(guān)參與民事活動時的職責(zé)判斷。行政機關(guān)在現(xiàn)實生活中除了扮演行政管理者的角色以外，還會在一些民事活動中以參與者等平等民事主體的角色出現(xiàn)，這一方面引發(fā)了公民在此情形下對于申請公開相應(yīng)政府信息的意愿，另一方面也對法院如何判斷政府信息提出了挑戰(zhàn)。總體上來看，法院往往借由民事主體身份下的行政機關(guān)有沒有履行職責(zé)的因素來得出該情形下的信息是否屬于政府信息的結(jié)論。在“陳A與上海市黃浦區(qū)綠化和市容管理局案”中，原告向被告申請公開收到《房屋拆遷期延長通知》的“記有簽收時間的收文單”。法院認(rèn)為，這一信息系被告以拆遷人的身份收取的房地行政主管部門函件的收文記錄，并不存在行政職責(zé)的行使，該信息也就不是政府信息?！?7〕參見(2012)滬二中行終字第93號行政判決書。不僅如此，只要行政機關(guān)以拆遷人的身份出現(xiàn)，法院會認(rèn)定“作為拆遷人的行政機關(guān)與當(dāng)事人之間產(chǎn)生的關(guān)系為民事法律關(guān)系，而非其在履行行政職責(zé)”，這期間所產(chǎn)生的各類信息均不屬于行使行政權(quán)過程中的信息，也即并非《條例》第2條規(guī)定的政府信息?！?8〕參見(2010)滬一中行終字第69號行政判決書。此類判斷在2009年至2012年的相關(guān)案件中都有例證，〔29〕比如“陳某某與上海市黃浦區(qū)綠化和市容管理局案”、“丁甲與上海市黃浦區(qū)人民政府案”、“丁某某與上海市黃浦區(qū)建設(shè)和交通委員會案1”、“丁某某與上海市黃浦區(qū)建設(shè)和交通委員會案2”，參見(2011)滬二中行終字第267號行政判決書、(2010)滬二中行初字第24號行政判決書、(2009)滬二中行終字第353號行政判決書和(2009)滬二中行終字第354號行政判決書。這足以引起對該問題的關(guān)注和重視。

3.行政機關(guān)行使刑事權(quán)力時的職責(zé)判斷。這一問題最典型的涉案主體當(dāng)屬具有行政職能和刑事司法職能雙重屬性的公安部門。在“張某與長沙市公安局案”、〔30〕(2012)芙蓉行初字第61號行政判決書、(2012)芙蓉行初字第76號行政判決書?！岸拍衬撑c上海市公安局案”、〔31〕(2011)滬二中行終字第86號行政判決書?！皠⒛衬撑c上海市公安局普陀分局案”〔32〕(2010)滬二中行終字第299號行政判決書。和“邱某某與上海市公安局案”〔33〕(2010)滬二中行終字第123號行政判決書。中，當(dāng)事人申請的信息均系公安局行使刑事偵查權(quán)過程中制作、獲取的信息。法院在審理中一致的觀點是，公安局具有行政管理和刑事司法雙重職能，前一過程中形成的信息屬于政府信息，而后一過程形成的信息則不在政府信息的范圍之內(nèi)。同時，在“張某與長沙市公安局案”中，法院還在判決中提到“涉黑涉惡材料”屬于刑事偵查活動中的信息而不是具體行政行為的信息，因此這些材料不屬于政府信息。〔34〕參見(2012)芙蓉行初字第61號行政判決書、(2012)芙蓉行初字第76號行政判決書。可以看出，該法院將《條例》第2條中的“履行職責(zé)”直接理解為具體行政行為，從而排除了其他一切行為。

4.內(nèi)部信息情形下的職責(zé)判斷。在“朱某某與上海市黃浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局案”中，原告朱某某通過提出政府信息公開申請要求獲取“名稱:徐某某的工作簡歷、特征描述:含擔(dān)任的法定代表人”的信息遭到被告拒絕。在兩審判決中，法院都以《條例》第2條的規(guī)定作為依據(jù)，認(rèn)為原告申請的內(nèi)部信息——人事管理范疇的信息——不屬于政府信息?！?5〕參見(2012)滬二中行終字第370號行政判決書。揣度判決中法院的言辭表述，其將內(nèi)部信息予以排除的做法實際上體現(xiàn)出其認(rèn)為內(nèi)部信息不涉及行政職權(quán)的行使，而僅僅是內(nèi)部管理權(quán)限的運用。因此，在判斷內(nèi)部信息時，法院認(rèn)為其缺失“履行職責(zé)”的要件從而無法構(gòu)成政府信息。

(三)信息產(chǎn)生的方式問題

在符合信息產(chǎn)生主體和產(chǎn)生性質(zhì)的前提下，討論的問題就落在何為《條例》第2條規(guī)定的“制作、獲取”。相對于“制作”的含義較為明確，“獲取”這一法律用語就在當(dāng)事人與行政機關(guān)之間產(chǎn)生了較大的分歧，也直接影響到了涉案信息能否成為政府信息的判斷。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，法院對“制作、獲取”的審查主要有以下情形:

1.法定監(jiān)督行為是否構(gòu)成“制作或者獲取”的判斷。在“衛(wèi)某某與上海市浦東新區(qū)建設(shè)和交通委員會”中，原被告雙方爭議的問題點在于被告是否獲取了涉案信息——“上海浦東國際機場擴建工程(ⅳ)浦建房拆許字(2005)第97號房屋拆遷補償安置費用發(fā)放使用情況”。依照法院的認(rèn)定，雖然根據(jù)《上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)則》等規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)加強對拆遷補償安置資金使用的監(jiān)督，但不能據(jù)此證明被告曾制作或是獲取了原告申請的政府信息?！?6〕參見(2012)浦行初字第114號行政判決書?？梢钥闯觯瑔渭儚谋桓尕?fù)有法定職責(zé)(監(jiān)督職責(zé))的角度，尚無法推論其在履職過程中必然“制作或者獲取”了相關(guān)的政府信息。

2.臨時保管行為是否構(gòu)成“獲取”的判斷。在“王某與上海市某區(qū)住房保障和房屋管理局案”中，原告王某申請被告公開“維修基金使用相關(guān)材料”，認(rèn)為上海市某區(qū)住房保障和房屋管理局下屬梅隴房管辦工作人員王某代為保管了上述信息，也即獲取了這些信息從而應(yīng)當(dāng)加以公開。法院在判決中認(rèn)為，梅隴房管辦雖依據(jù)《物業(yè)管理規(guī)定》臨時代管上述材料但這些材料并非房管局制作，因此這樣的保管不屬于法律意義上的獲取?！?7〕參見(2012)滬一中行終字第112號行政判決書?？梢钥闯?，法院對《條例》第2條規(guī)定的“獲取”建立了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，分為該意義下的獲取與非該意義的獲取，前者需要在行使職責(zé)的過程中以一定形式記錄、保存，而后者則是類似代為保管這樣單純的臨時行為。這意味著，不涉及權(quán)力行使的臨時行為，包括保管、代管、存放等可能都無法列入“獲取”的涵括范圍。

(四)信息存在的形式問題

《條例》第2條將政府信息的形式規(guī)定為“一定形式”，然而對于何為“一定形式”卻沒有任何說明。實踐中，法院對于這一不確定法律概念的判斷出現(xiàn)在爭議較為集中的口頭信息、逾期銷毀的信息和預(yù)期產(chǎn)生的信息三種情形下。

1.未記錄的口頭信息是否屬于“政府信息”。在“張某與上海市規(guī)劃和國土資源管理局案”中，原告要求被告公開“上海新昌房產(chǎn)經(jīng)營有限公司的黃某某在被告處會談之事，包括被告提出的解決問題的方案”等信息，法院認(rèn)為這一信息雙方未做過任何記錄，而且原被告也都承認(rèn)關(guān)于“解決問題的方案”是通過電話口頭往來的，因此不符合政府信息的構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)?！?8〕參見(2011)滬二中行終字第76號行政判決書。可以看出，僅僅通過口頭上的往來，又未作任何記錄的信息不屬于“以一定形式記錄、保存”的信息，也就無法構(gòu)成政府信息。

2.逾期銷毀的信息是否屬于“政府信息”。針對原告申請被告公開“被告向上海千秋動拆有限公司企業(yè)印章的準(zhǔn)刻證和相關(guān)信息材料”，法院認(rèn)為“根據(jù)《關(guān)于重申刻制印章必須辦理印鑄刻字準(zhǔn)許證手續(xù)的意見》的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)刻制印章，需要由公安機關(guān)審核辦理《印鑄刻字準(zhǔn)許證》。公安部門對各單位出具的申請刻制印章的證明憑據(jù)和出具準(zhǔn)許證的存根的保存期限為三年，逾期予以銷毀”。因此，原告申請的逾期銷毀的信息不存在，也就無法公開?！?9〕參見(2012)浦行初字第162號行政判決書、(2012)浦行初字第163號行政判決書。不難發(fā)現(xiàn)，法院運用了逾期銷毀的信息并未以一定形式記錄、保存這一邏輯，得出其不屬于政府信息的判斷。

3.預(yù)期產(chǎn)生的信息是否屬于“政府信息”。在實踐中，當(dāng)事人根據(jù)規(guī)范性文件的要求、已有的公文等往往可以推論行政機關(guān)很可能制作或者獲取了某類信息，從而申請公開。法院在此類要求公開預(yù)期產(chǎn)生的信息的案件中，采取的判斷往往是“預(yù)期產(chǎn)生而未產(chǎn)生”應(yīng)視為信息不存在，因為其還未能“以一定形式記錄、保存”，不具有客觀存在性，這在“陳某與上海市浦東新區(qū)建設(shè)和交通委員會案”中即有明顯反映:原告申請公開的信息之一為“滬匯房地拆許字(2005)第73號的房屋拆遷承諾書”，因為其認(rèn)為“依據(jù)《上海市房屋土地資源管理局、上海市建設(shè)和管理委員會關(guān)于建立房屋拆遷工作有關(guān)制度的通知》的規(guī)定，在申請房屋拆遷許可證前，拆遷人與接受委托的拆遷實施單位應(yīng)與區(qū)縣房屋拆遷管理部門簽訂《房屋拆遷管理承諾書》”，也即《房屋拆遷管理承諾書》這一信息預(yù)期應(yīng)當(dāng)由被告加以制作，但是法院認(rèn)為被告雖然確實應(yīng)當(dāng)與相關(guān)拆遷人簽署《房屋拆遷管理承諾書》，但被告卻沒有實際制作這項信息，因而其屬于不存在的信息?！?0〕參見(2012)浦行初字第84號行政判決書。

四、“政府信息”的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

從86件判決事例的整理來看，法院在判斷“政府信息”時不同程度地對這一概念進行了內(nèi)涵和外延的解釋工作，有的法院甚至對這一大前提提出了一般的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，比如在“李凱與四川省教育廳不履行公開信息法定職責(zé)糾紛上訴案”中，成都市中級人民法院在判決書中認(rèn)為，“政府信息的法律概念包含以下幾方面的內(nèi)容:從信息產(chǎn)生的主體看，是行政機關(guān);從信息產(chǎn)生的過程看，是產(chǎn)生于行政機關(guān)履行職責(zé)過程中;從信息產(chǎn)生的方式看，既可能是行政機關(guān)自身制作的，也可能是行政機關(guān)從其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位等組織以及個人獲取的;從信息的存在形式看，是以一定形式記錄、保存的”。〔41〕(2009)成行終字第153號行政判決書。但是，僅有這一件判決事例給出了這樣相對細(xì)化的解釋，其他法院的判決都是在解決案件爭點時零星提到了相關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還需要進行歸納與整理。因此，著眼于將86件判決事例中的法院判決理由作為一個整體的研究對象進行抽象和提取，就會實現(xiàn)相應(yīng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的整合，最終得出一套現(xiàn)行有效的關(guān)涉“政府信息”的一般意義上的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過分析，法院在86件判決事例中所體現(xiàn)出來對于“政府信息”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要包括三大要素:行政職權(quán)的行使、行政機關(guān)的實際持有和信息的實際記載，以下分別論述。

(一)行政職權(quán)的行使

該要素屬于認(rèn)定“政府信息”的前提條件，這意味著一旦在信息生成過程中出現(xiàn)行政職責(zé)闕如的情形，那么就可以直接得出結(jié)論而無需繼續(xù)審查，實踐中法院也是這樣操作的。因為考慮到《條例》第1條明確規(guī)定了“提高政府工作的透明度，促進依法行政”的立法目的，也即立足于行政公開的政府信息公開制度，其是作為通過法定程序?qū)π姓?quán)制約并吸納相對人意見的制度途徑而出現(xiàn)的，〔42〕參見章劍生:《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第312頁。因此對“政府信息”的認(rèn)定最終要回歸到對于行政權(quán)的監(jiān)督上來，也即必須要有行政權(quán)的存在。這一要素可以拆分為兩大因子，其一是行政權(quán)的存在，其二是在職權(quán)范圍內(nèi)行使行政權(quán)。

行政權(quán)的存在是首要問題，其目的在于解決處于爭議中的信息是否是由有行政職責(zé)的機關(guān)所制作、獲取。從組織法上來講，《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院18項職權(quán)可以看做是所有行政職權(quán)的終極來源。然而，具體到各個機關(guān)，則需要在《地方政府組織法》等規(guī)范文件中尋找其職權(quán)依據(jù)并明確職權(quán)的范圍和界限，特別是需要具體到細(xì)化的職權(quán)項目上來。比如，在“蔡某與上海市某新區(qū)環(huán)境保護和市容衛(wèi)生管理局案”中，法院認(rèn)定被告上海市某新區(qū)環(huán)境保護和市容衛(wèi)生管理局“僅負(fù)有對市政(公路)的設(shè)施養(yǎng)護等職權(quán)，并無城市道路建設(shè)等職權(quán)”，依據(jù)則為滬浦編(2000)136號《關(guān)于上海市某新區(qū)環(huán)境保護和市容衛(wèi)生管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》第2條的規(guī)定?！?3〕參見(2010)滬一中行終字第269號行政判決書。另外，從行為法上也可以檢視行政權(quán)的有無，比如，當(dāng)某一行政機關(guān)作為民事活動主體、刑事司法活動主體實施相關(guān)行為時，從行為的屬性即可以判斷行政權(quán)是不存在的，也就當(dāng)然不會產(chǎn)生政府信息的問題。

有了行政權(quán)的存在，還要強調(diào)行政權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)的行使，只有這樣才可能產(chǎn)生政府信息。根據(jù)判決中法院的態(tài)度，這一情況往往出現(xiàn)在申請人向某一行政機關(guān)申請信息公開，經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)獲取的涉案信息并非其行使自身行政權(quán)而產(chǎn)生的情形下。比如在“王某與上海市某區(qū)住房保障和房屋管理局案”中，原告王某申請的信息為被告臨時代為保管的“維修基金使用相關(guān)材料”，法院認(rèn)為《物業(yè)管理規(guī)定》中的臨時代為保管并不是被告的法定職責(zé)，而屬于職責(zé)以外的行為，因此這一信息并不構(gòu)成被告獲取的政府信息?！?4〕(2012)滬一中行終字第112號行政判決書?？梢钥闯觯鳛楸桓姹旧硎蔷邆湫姓?quán)這一要素的，但是由于案涉行為并非出于其行政權(quán)的職責(zé)范圍以內(nèi)，因此這一行為所獲取的信息也無法構(gòu)成政府信息，這是法院認(rèn)定行政權(quán)存在之后提出的更進一步的要求:必須在職責(zé)范圍內(nèi)行使行政權(quán)。

應(yīng)注意的是，當(dāng)行政機關(guān)在某一先行行為中出現(xiàn)不作為、超越職權(quán)等違法情況，那么其后續(xù)答復(fù)申請人政府信息不存在的行為應(yīng)該如何來認(rèn)定呢?根據(jù)法院的態(tài)度，當(dāng)行政機關(guān)在某一行政行為中應(yīng)當(dāng)制作某一信息而未制作或者行使了不屬于自身職權(quán)范圍內(nèi)的行政權(quán)并相應(yīng)產(chǎn)生了某些信息，那么在后續(xù)當(dāng)事人申請政府信息公開的案件中，這些信息很有可能被認(rèn)定為不存在或者不屬于政府信息從而不予公開，這可以從“陳某與上海市浦東新區(qū)建設(shè)和交通委員會案”中看出一些端倪:雖然原告申請的《房屋拆遷管理承諾書》根據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由被告來簽訂，但是被告并未依法進行簽訂，此時法院的判斷結(jié)論就認(rèn)為先行行為是否合法不在判斷范圍之列，但是專就政府信息的認(rèn)定來看，這一政府信息是不存在的?！?5〕(2012)浦行初字第84號行政判決書。借此，可以合理推斷在行政機關(guān)超越職權(quán)的情形下，其所形成的信息也非政府信息，但是這并不排除行政相對人可以針對超越職權(quán)行為本身采取行政復(fù)議、行政訴訟等救濟手段。

當(dāng)然，行政職權(quán)的行使這一因素還要將內(nèi)部管理排除在外，因為行政機關(guān)對于其內(nèi)部公務(wù)員、人事制度等的事務(wù)管理一般不會產(chǎn)生對外影響，也較少會侵害到行政相對人的合法權(quán)益，而且這也是《行政訴訟法》明確列為不可訴的內(nèi)容，所以這一過程中產(chǎn)生的信息也自然不屬于需要進行公開的“政府信息”的范疇，這從法院對于“收發(fā)文記錄”這類信息不構(gòu)成政府信息即可得出結(jié)論。當(dāng)然，這一觀點是否可以擴展到政府機關(guān)的會計檔案、補貼憑證等方面的內(nèi)容，還有待個案的判斷。〔46〕參見上海市高級人民法院:《政府信息公開法律問題研究》，載中華人民共和國最高人民法院行政審判庭編:《行政執(zhí)法與行政審判》(2008年第1集)，人民法院出版社2008年版。

(二)行政機關(guān)的實際持有

具備了行政職權(quán)在相應(yīng)職權(quán)范圍內(nèi)的行使這一要素，接下來探討的重點就轉(zhuǎn)移到信息是否為行政機關(guān)實際持有上來。之所以要討論這一要素，系源于大量案件中都涉及對于“制作、獲取”的爭議，特別是對于“獲取”更是產(chǎn)生了多元化的理解。總結(jié)判決中對這些爭議的審查可以看出，法院的態(tài)度基本維持在行政機關(guān)有沒有實實在在地持有被申請的信息這一基本原則上，也即法院采納的是“實際持有說”，這突出體現(xiàn)在對于信息是否實際存在和信息是否實際持有的審查上。

信息是否實際存在直接關(guān)系到行政機關(guān)能否實際持有。在大量的案件特別是房屋拆遷案件中，當(dāng)事人為了實現(xiàn)對于政府信息的公開，往往會去尋找相應(yīng)的要求行政機關(guān)制作該信息的法規(guī)范或者行政機關(guān)、司法機關(guān)曾經(jīng)在其他文件中提及的文件來證明其所申請信息的實際存在。實踐中，法院往往要求行政機關(guān)對于申請人提出申請的信息進行合理檢索、查找，如果仍無法確定信息的存在，原因可以包括查找不到、預(yù)期產(chǎn)生而未產(chǎn)生、逾期銷毀等，那么就會認(rèn)定為信息不存在。

行政機關(guān)的實際持有包含了行政機關(guān)自身制作信息和根據(jù)相應(yīng)職權(quán)從其他機關(guān)、單位等獲取的信息。從判決中可以看出，對于這一問題的爭議焦點在于如何理解“獲取”。對于信息公開的申請人而言，在很多情形下需要證明行政機關(guān)確實獲取了某些信息，才有可能達(dá)到申請公開的目的，而對于行政機關(guān)而言，一般都是在職權(quán)范圍內(nèi)的獲取才有可能產(chǎn)生政府信息的效果。在“朱某等訴杭州市人民政府土地行政公開糾紛案”中，法院認(rèn)定案涉信息是存在的，而且根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第22條第1款第(三)項、第23條第1款第(三)項的規(guī)定，被告杭州市人民政府在頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書的過程中肯定實際持有被申請的信息，因此判決由被告對其進行公開?！?7〕參見(2010)浙杭行初字第13號行政判決書?？梢钥闯觯ㄔ簩τ趯嶋H持有的判斷最終影響了對于“政府信息”的認(rèn)定。

(三)信息的實際記載

有了前述兩個要素，行政機關(guān)在自身職權(quán)范圍內(nèi)行使行政權(quán)所實際持有的信息，那么最后需要探討對于信息本身的要求，也即具備何種資格的信息才有可能被認(rèn)定為“政府信息”。著眼于對“一定形式記錄、保存”的解釋，法院的判決中實際上已經(jīng)初步建立了對于信息形式的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)——信息本身是否具有實際記載性并且已經(jīng)實際進行了記載。

“一定形式”為解釋者提供了充足的、開放性的解釋空間，但是法院在對于可供記錄、保存的載體形式進行審查時，往往將審查的重點放在實際記載上，也即這個信息本身是可以被記載的，而且也確實做了記載，這也是從《條例》第2條所欲實現(xiàn)的功能——保證公民獲取信息——角度進行的設(shè)置，因為畢竟“概念的建構(gòu)、適用與調(diào)整自當(dāng)心系于該概念實現(xiàn)預(yù)設(shè)之價值的功能”。〔48〕參見黃茂榮:《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，法律出版社2007年版，第66、67頁。如前所述，電話往來這一類的口頭信息、社會傳聞等一般沒有以一定載體的形式出現(xiàn)，也就更談不上記錄和保存，從而也就不屬于政府信息?！?9〕參見曹康泰主編:《中華人民共和國政府信息公開條例讀本》，人民出版社2009年版，第25頁。此外，隨著現(xiàn)實生活中信息載體的多元化，除了傳統(tǒng)的紙、磁帶、膠卷等載體以外，越來越多的信息以網(wǎng)絡(luò)留言板、虛擬存儲空間等載體出現(xiàn)，這也可能為政府信息的“一定形式”提供更為豐富的外延。回顧“張某與上海市規(guī)劃和國土資源管理局案”〔50〕(2011)滬二中行終字第76號行政判決書。中的情形，法院認(rèn)定原告申請公開的“解決問題的方案”因為屬于未被記載的電話口頭往來，所以不屬于政府信息。反過來講，案中的電話口頭往來若經(jīng)過合法的記載，比如錄音或者錄音后的文字整理，那么根據(jù)法院的判斷方式，就很可能屬于“足以證明存在書面或其他形式保存的解決問題的相關(guān)方案”，也就順理成章可能達(dá)到信息公開的目的了。

通過對法院判決的歸納，行政職權(quán)的行使、行政機關(guān)的實際持有和信息的實際記載已經(jīng)成為法院認(rèn)定政府信息的三大要素。重新審視《條例》第2條的規(guī)定，在法院的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)下似乎可以表述為“行政機關(guān)在行使自身職權(quán)的范圍內(nèi)實際持有的、經(jīng)過記載的信息”。這一表述相比于現(xiàn)有的《條例》第2條，首先在職權(quán)的定位上更為明確，也即對行政機關(guān)職權(quán)的審查必須限定在其自身所有的、職權(quán)范圍以內(nèi)的職權(quán)，這實際上是對“履行職責(zé)”表述的進一步限定。其次，考慮到“獲取”一詞兼?zhèn)淙粘Ｉ钣谜Z和法律用語的意義，因此法院在適用時很容易遭遇兩種意義不相一致甚至完全矛盾的困境，而“實際持有”則相對清晰地通過行政機關(guān)對信息掌握的程度來解決這一問題，這也使得法院在審查時變得較為容易。最后，“一定形式”的立法表述中固然可能有立法者意欲囊括盡可能多的記錄載體的想法，但是在法院的解釋中，還是設(shè)置了一定的界限——經(jīng)過實際記載，也即司法認(rèn)定下的“一定形式”已經(jīng)有了內(nèi)涵上的限縮，因此其是當(dāng)前階段實際情況的反映，也代表了一段時間內(nèi)法院判決的著眼點，并可以在嗣后同類案件中不斷進行修正和完善。

五、結(jié)語

基于上述分析，筆者發(fā)現(xiàn)，法院在86件判決事例中通過構(gòu)筑“政府信息”的認(rèn)定要件進而解決具體的案件爭議，以《條例》第2條的規(guī)定為原點，已經(jīng)大致發(fā)展出行政職權(quán)的行使、行政機關(guān)的實際持有和信息的實際記載三大要素。盡管這些判決來自不同地區(qū)、不同審級的法院，但是其對觀察我國當(dāng)前“政府信息”的現(xiàn)實樣態(tài)具有“標(biāo)本”的作用，特別是在當(dāng)前我國建設(shè)案例指導(dǎo)制度的時代背景下，如果可以進一步“發(fā)現(xiàn)”其中的先例，這些判決是可以在發(fā)揮司法對于立法的具象化解釋功能的同時產(chǎn)生“事實上存在的客觀約束力”的?！?1〕參見朱芒:《行政訴訟中判例的客觀作用——以兩個案件的判決為例的分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2009年第1期。

同時，通過梳理“政府信息”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也可以看到，我國當(dāng)前的法律適用還處于不夠統(tǒng)一的階段。就一直以來我國所追求的形式意義上的“同案同判”而言，〔52〕參見胡云騰、于同志:《案例指導(dǎo)制度若干重大疑難爭議問題研究》，載《法學(xué)研究》2008年第6期。不同地區(qū)的不同法院對于相同或者類似問題的認(rèn)定往往差異較大;同一地區(qū)的不同法院包括上、下級法院也大致如此，只有同一法院在多個案件中的判斷相對而言具有一定時期內(nèi)的穩(wěn)定性，比如在對“公安機關(guān)從事刑事偵查活動中獲取的信息”、“行政機關(guān)作為拆遷人獲得的信息”的判斷中，上海市第二中級人民法院在2010年和2011年的3個案件中保持了一致的判斷方式和結(jié)論，而在2009年至2012年的5個案件中也保持了一致的判斷方式和結(jié)論。但是總體來看，我國不同地區(qū)、不同法院對于案件中同類爭點的判斷還存在著較為明顯的不同，特別是判斷理由的不同，這也可以反過來解釋最高人民法院2005年發(fā)布的《人民法院第二個五年改革綱要》所提到的建設(shè)案例指導(dǎo)制度的意義——“建立和完善案例指導(dǎo)制度，重視指導(dǎo)性案例在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)下級法院審判工作、豐富和發(fā)展法學(xué)理論等方面的作用”。

另外，體現(xiàn)在86件判決中涉及“政府信息”的認(rèn)定過程中，還有遺留問題值得注意。即前已述及的內(nèi)部性信息的判斷問題，法院一般認(rèn)為其缺少行政職責(zé)的履行從而將其排除出政府信息的范疇，這是最為典型的判決。但也有法院獨辟蹊徑，采取其他的路徑加以判斷:在張某向上海市某新區(qū)環(huán)境保護和市容衛(wèi)生管理局分別申請公開“某新區(qū)排灌所已享受職工福利分房的名單及面積”〔53〕(2012)滬一中行終字第228號行政判決書。和“某新區(qū)排灌所退休人員養(yǎng)老金名單清冊”〔54〕(2012)滬一中行終字第229號行政判決書。的兩個案件中，法院均認(rèn)為案涉信息屬于行政機關(guān)或其下屬事業(yè)單位的內(nèi)部人事管理信息，而不屬于《條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的政府信息范疇?？梢钥闯觯@兩件判決事例中的法院直接將內(nèi)部信息認(rèn)定為政府信息的不公開范圍，從而不再去討論其本身是否屬于政府信息的問題，也即通過討論不予公開范圍的問題省去了適用《條例》第2條的過程，這是非常值得關(guān)注的現(xiàn)象，這一審查角度在部分同類案件中有所體現(xiàn)?！?5〕比如“張某與上海市浦東新區(qū)環(huán)境保護和市容衛(wèi)生管理局案”、“張某某與上海市浦東新區(qū)環(huán)境保護和市容衛(wèi)生管理局案”，分別參見(2012)浦行初字第73號行政判決書、(2012)浦行初字第96號行政判決書。

最后，考慮到我國判決的公開力度不足、涉及政府信息判斷的公報案例和指導(dǎo)性案例缺乏等客觀因素的影響，從86件判決事例中抽象出的法院對于“政府信息”的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還需要不斷接受檢驗，特別是來源于嗣后指導(dǎo)案例或者典型案例的修正或者充實，才能最終逐漸形成較為確定的、也更有參考意義的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但是，這并不妨礙這一研究成果為當(dāng)前的審判實踐提供參考，特別是通過這一歸納、分析澄清對“政府信息”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的認(rèn)識，總結(jié)不同于英美法上“具有形式上拘束力”的判例而具有“事實上的拘束力”的現(xiàn)有判決，為今后審判實務(wù)的推進、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的形成打下堅實的基礎(chǔ)，相信這對于剛過五周年“誕辰”的《條例》來說，是一大利好消息。

(責(zé)任編輯:陳越峰)

*王軍，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，美國杜克大學(xué)與上海交通大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生。本文系上海市政府決策咨詢研究課題“與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位信息公開研究”(項目號2011-Z-20-A)的階段性研究成果。同時，本文還得到國家留學(xué)基金資助。感謝在上海財經(jīng)大學(xué)“第十一期判例研讀沙龍青年工作坊”和上海交通大學(xué)“都市法學(xué)習(xí)會暨公法判例研讀會”上諸位師友提出的批評和建議。