高秦偉

論行政法上的第三方義務(wù)

高秦偉*

承擔(dān)第三方義務(wù)的私人主體擁有技術(shù)或者經(jīng)營(yíng)、管理上的優(yōu)勢(shì)，可以更好地發(fā)現(xiàn)與阻止違法行為，同時(shí)也更符合成本收益分析的要求。法律控制越是復(fù)雜，立法者越是需要使用侵權(quán)法、第三方義務(wù)制度與政府規(guī)制來(lái)共同實(shí)現(xiàn)法律實(shí)施與遵從目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)最佳威懾效果。能否產(chǎn)生有效的威懾是判斷第三方義務(wù)是否適當(dāng)?shù)年P(guān)鍵，除非第三方義務(wù)可以有效阻止違法行為，否則立法者不應(yīng)過多地賦予私人主體承擔(dān)第三方義務(wù)。政府如何更好地監(jiān)督第三方義務(wù)主體，如何保護(hù)相對(duì)人的言論自由、平等權(quán)、職業(yè)自由等基本權(quán)利，均是構(gòu)建第三方義務(wù)制度需要認(rèn)真考量的內(nèi)容。

行政法 私人主體 第三方義務(wù) 規(guī)制實(shí)施 規(guī)制遵從

一、引言

新聞媒體作為“先行者”不斷報(bào)道食品安全、環(huán)境污染、職業(yè)健康等事件，導(dǎo)致各級(jí)行政機(jī)關(guān)采取任何措施都處于極為尷尬的“馬后炮”境地。當(dāng)然，這種現(xiàn)象一方面說(shuō)明行政機(jī)關(guān)的規(guī)制能力確實(shí)存在提升的空間，另一方面也體現(xiàn)了違法事件眾多與行政資源有限之間的矛盾。由此，我們需要全面探討行政法的實(shí)施機(jī)制。進(jìn)一步講，我們除了需要研究如何合理化政府規(guī)制之外，是否需要設(shè)計(jì)其他的替代與補(bǔ)充方式?不斷出現(xiàn)的個(gè)人與企業(yè)違法行為，也讓我們意識(shí)到，單獨(dú)依靠政府規(guī)制根本無(wú)法產(chǎn)生應(yīng)有的威懾效果，而服務(wù)或產(chǎn)品的提供者最先接近市場(chǎng)與社會(huì)，讓他們承擔(dān)一定的義務(wù)似乎也可以作為替代?！?〕See Reinier H.Kraakman，Corporate Liability Strategies and the Costs of Legal Controls，93 Yale L.J.857，865-67(1984)(指出第三方義務(wù)是解決直接責(zé)任失靈的重要手段);Steven Shavell，Liability for Harm Versus Regulation of Safety，13 J.Legal Stud.357(1984)(指出在特定的環(huán)境下，規(guī)制優(yōu)于直接責(zé)任);Ke Steven Wan，Gatekeeper Liability Versus Regulation of Wrongdoers，34 Ohio N.U.L.Rev.483(2008)(指出將責(zé)任擴(kuò)展到相關(guān)的私人主體可以降低法律實(shí)施的社會(huì)成本).例如，我國(guó)發(fā)布的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》第5條規(guī)定:“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其用戶發(fā)布的信息的管理，發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⒌?，?yīng)當(dāng)立即停止傳輸該信息，采取消除等處置措施，保存有關(guān)記錄，并向有關(guān)主管部門報(bào)告?！庇秩纾稄V州市控制吸煙條例》規(guī)定限制吸煙場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者或者管理者對(duì)在禁止吸煙場(chǎng)所或者區(qū)域的吸煙者予以勸導(dǎo)，對(duì)不聽勸導(dǎo)的，向相關(guān)行政管理部門報(bào)告。經(jīng)營(yíng)者或者管理者不履行職責(zé)的，由相關(guān)行政管理部門對(duì)其予以警告，責(zé)令限期改正;拒不改正的，處以三千元以上五千元以下的罰款。〔2〕參見《廣州市控制吸煙條例》第9條、第25條。再如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，除進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)健全食品安全監(jiān)管體系、加大食品安全監(jiān)管力度之外，〔3〕參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，國(guó)發(fā)〔2004〕23號(hào);《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，國(guó)務(wù)院令第503號(hào)。還特別指出要“落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主體責(zé)任”，〔4〕參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，國(guó)發(fā)〔2012〕20號(hào)。那么究竟如何構(gòu)建諸如此類的“主體責(zé)任”，產(chǎn)品或服務(wù)提供者如何加強(qiáng)管理責(zé)任、如何與行政規(guī)制協(xié)作進(jìn)而全面構(gòu)建行政法的實(shí)施體系，便成為行政法學(xué)急需解決的重要課題。

本文擬引入第三方義務(wù)制度(third-party liability system)用以探討類似經(jīng)營(yíng)者、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商等主體的管理責(zé)任。第三方是相對(duì)于違法行為者(第一方)與受害人(第二方)而言的，第三方所提供的服務(wù)或者貨物是違法行為得以存在的基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、酒吧、飯店、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等均屬此列?！?〕See Jeffrey Manns，Private Monitoring of Gatekeepers:The Case of Immigration Enforcement，2006 U.Ill.L.Rev.887(2006).本文首先介紹何謂第三方義務(wù)，其次從理論上探討第三方為何具有行政法上所規(guī)定的法律義務(wù)，再次分析這一制度對(duì)于行政法的實(shí)施有何實(shí)質(zhì)性的影響以及與行政規(guī)制之間的關(guān)聯(lián)性，最后提出行政法上探討第三方義務(wù)制度的意義及其對(duì)行政法全面實(shí)施的作用與需要解決的課題。

二、第三方義務(wù)的界定

現(xiàn)實(shí)生活中與實(shí)定法上存在著大量設(shè)定第三方義務(wù)的情況:即政府所指定的私人主體(包括個(gè)人、企業(yè)、協(xié)會(huì)等)通過參與行政過程的方式實(shí)施法律的執(zhí)行任務(wù)，其中有一部分體現(xiàn)為私人主體幫助行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并阻止違法的行為，也就是說(shuō)私人主體在替政府實(shí)施執(zhí)行的義務(wù)。例如，保險(xiǎn)公司發(fā)現(xiàn)“沒有合理的原因，投保人堅(jiān)持要求用現(xiàn)金投保、賠償、給付保險(xiǎn)金、退還保險(xiǎn)費(fèi)和保單現(xiàn)金價(jià)值以及支付其他資金數(shù)額較大的”，應(yīng)向相關(guān)政府機(jī)關(guān)報(bào)告;〔6〕參見《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》第13條。雇主在招用、雇用已婚育齡流動(dòng)人口時(shí)，對(duì)沒有《流動(dòng)人口婚育證明》的，應(yīng)當(dāng)督促其補(bǔ)辦并及時(shí)向當(dāng)?shù)乜h級(jí)計(jì)劃生育行政部門或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處報(bào)告;〔7〕參見《云南省流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理規(guī)定》第11條。雇主應(yīng)及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告流動(dòng)人員變動(dòng)和管理工作等情況;〔8〕參見《東莞市流動(dòng)人員管理規(guī)定》第6條。商業(yè)超市對(duì)在禁止吸煙區(qū)域內(nèi)的吸煙者，應(yīng)該采取有效措施阻止吸煙或者勸其離開該場(chǎng)所，否則有關(guān)部門將會(huì)對(duì)商業(yè)超市予以警告，并責(zé)令限期改正……〔9〕參見《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》第12條、第20條。此類規(guī)定的共通之處在于責(zé)任主體與違法行為者發(fā)生了分離，學(xué)理上將這些情況統(tǒng)稱為“第三方義務(wù)制度”?！?0〕See Janet A.Gilboy，Compelled Third-Party Participation in the Regulatory Process:Legal Duties，Culture，and Noncompliance，20 Law＆Pol’y 135(1998);Reinier H.Kraakman，Gatekeepers:The Anatomy of Third-Party Enforcement Strategy，2 J.L.Econ.＆Org.53(1986);Douglas Lichtman＆William Landes，Indirect Liability in Copyright:An Economic Perspective，16 Harv.J.Law＆Tech.395，396-99(2003).還有稱為第三方警察(third-party policing)、第三方實(shí)施(thirdparty enforcement)機(jī)制等。See Sharyn L.Roach Anleu，et al.，Third-Party Policing and Insurance:The Case of Market-Based Crime Prevention，22 Law＆Pol’y 67，67(2000).

(一)第三方義務(wù)的定義

第三方義務(wù)是指政府指定的私人主體既不是所監(jiān)督行為的主要實(shí)施者，也不是違法行為的受益者，〔11〕See Reiner H.Kraakman，Corporate Liability Strategies and the Costs of Legal Controls，93 Yale L.J.857(1984).但其承擔(dān)著必須將私人信息提供給行政機(jī)關(guān)或者由其本身采取阻止性措施防止有害行為發(fā)生(如拒絕提供服務(wù)或者貨物、拒絕錄用或者直接解雇)的義務(wù)。政府借助它們的幫助，可以盡快地啟動(dòng)行政措施并對(duì)違法者施加一定的震懾。這一制度可以緩解因行政資源有限而無(wú)法全面實(shí)施法律的困境，因此，第三方義務(wù)制度在行政法上越來(lái)越受到歡迎。〔12〕See Peter N.Grabosky，Using Non-Governmental Resources to Foster Regulatory Compliance，8 Governance:An International Journal of Policy and Administration 527(1995).如今，各國(guó)的行政法體系均在設(shè)計(jì)讓那些提供服務(wù)、產(chǎn)品的私人主體或者雇主作為第三方承擔(dān)義務(wù)的制度。

另外，在第三方義務(wù)制度中，私人主體被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)迫從事違法行為的發(fā)現(xiàn)與阻止工作，成為規(guī)制實(shí)施(regulatory enforcement)中的重要策略之一。會(huì)計(jì)師與律師就是欺詐性證券交易的“看門人”(gatekeeper)，而雇主是非法雇傭的“看門人”。由此，第三方義務(wù)制度逐漸融入到國(guó)家的規(guī)制體系中，并為消融不斷產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題提供了有效的途徑。選擇第三方義務(wù)或者行政規(guī)制取決于發(fā)現(xiàn)違法行為的成本是否可以接受，當(dāng)私人主體發(fā)現(xiàn)違法行為的成本較低時(shí)，第三方義務(wù)就是可取的;當(dāng)?shù)谌搅x務(wù)存在不足時(shí)，事前的規(guī)制則為必需。那么，事后規(guī)制如何與第三方義務(wù)制度銜接(重疊或者并聯(lián))從而降低執(zhí)法成本就成為更加值得討論的問題。然而，與實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用相對(duì)比，理論界針對(duì)第三方義務(wù)的研究卻并不深入?！?3〕See Janet A.Gilboy，Implications of“Third-Party”Involvement in Enforcement:The INS，Illegal Travelers，and International Airlines，31 Law＆Society Review 505-29(1997).

從既有的文獻(xiàn)來(lái)看，主要的觀點(diǎn)集中在第三方圍繞法律義務(wù)與可能受到的制裁展開成本收益衡量，當(dāng)他們?cè)谟?jì)算被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與潛在的懲罰之后，如果作出非遵從(noncompliance)的情況時(shí)，那就意味著他們能夠從違反法律義務(wù)中獲利?！?4〕See Janet A.Gilboy，Compelled Third-Party Participation in the Regulatory Process:Legal Duties，Culture，and Noncompliance，20 Law＆Pol’y 135，136(1998).這些在法律制度外以社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)研究方法展開的研究有其意義，但是并不足以揭示第三方義務(wù)制度的本質(zhì)以及對(duì)行政法學(xué)的意義。

(二)與相關(guān)概念的辨析

1.私人規(guī)制

規(guī)制問題雖然是因行政規(guī)制的出現(xiàn)而受到重視，但是在許多國(guó)家甚至國(guó)際層面，規(guī)制多是由私人主體制定與實(shí)施的，如標(biāo)準(zhǔn)制定、認(rèn)證、監(jiān)測(cè)等，這些情形被稱為私人規(guī)制(private regulation)。〔15〕See Colin Scott，Private Regulation of the Public Sector:A Neglected Facet of Contemporary Governance，29 Journal of L.＆Soc.56，57-58(2002).從廣義上講，第三方義務(wù)也可以被認(rèn)為是私人規(guī)制，但是狹義的私人規(guī)制多數(shù)是自愿作出的，其他行為者將對(duì)私人規(guī)制的遵從視為市場(chǎng)生存的必需而不是負(fù)擔(dān)。私人規(guī)制的形態(tài)也呈多樣性趨勢(shì)，有標(biāo)準(zhǔn)制定的，有從事產(chǎn)品測(cè)試與檢驗(yàn)的，有從事檢查與認(rèn)證的，有正式的安排也有非正式的安排，有時(shí)也受到某種程度的政府監(jiān)督或者立法指示?！?6〕See Rob Baggott，Regulatory Reform in Britain:The Changing Face of Self-Regulation，67 Pub.Admin.435 (1989).而第三方義務(wù)則主要負(fù)責(zé)規(guī)制的實(shí)施，而且是一種必須實(shí)施的義務(wù)，否則要受到行政制裁。

2.私人實(shí)施

私人實(shí)施(private enforcement)相對(duì)于法律的公共實(shí)施而言，后者是指由公權(quán)力機(jī)構(gòu)采取各種措施保障法律實(shí)施的方式，而前者是指自身利益或公共利益受到侵害的私人主體采取各種措施維護(hù)其利益的方式。與第三方義務(wù)制度相比，法律的私人實(shí)施也可以節(jié)約公共資源，但不同之處在于私人實(shí)施者多系對(duì)自身利益的關(guān)切，通過啟動(dòng)訴訟程序加以實(shí)現(xiàn)，〔17〕參見最高人民法院:《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》，法釋〔2012〕第5號(hào)。強(qiáng)調(diào)自愿性。

3.舉報(bào)

第三方義務(wù)與舉報(bào)(whistleblower)制度也存在差別，〔18〕See Pamela H.Bucy，“Carrots and Sticks”:Post-Enron Regulatory Initiatives，8 Buff.Crim.L.Rev.277，318-22(2004);Richard E.Moberly，Sarbanes-Oxley’s Structural Model to Encourage Corporate Whistleblowers，2006 BYU L.Rev.1107，1133-38;Geoffrey Christopher Rapp，Beyond Protection:Invigorating Incentives for Sarbanes-Oxley Corporate and Securities Fraud Whistleblowers，87 B.U.L.Rev.91，111-14(2007).前者的實(shí)施會(huì)為私人主體帶來(lái)一定的成本，不過有時(shí)為了自己的名譽(yù)，他們應(yīng)該這樣做。而舉報(bào)者的范圍較廣，而且舉報(bào)者可以從舉報(bào)行為中獲利，〔19〕See Stephen M.Kohn et al.，Whistleblower Law:A Guide to Legal Protections for Corporate Employees，2004; Richard E.Moberly，Sarbanes-Oxley’s Structural Model to Encourage Corporate Whistleblowers，2006 BYU L.Rev.1107，1126 -31.如《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第8條明確規(guī)定了對(duì)舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，而舉報(bào)人的范圍則包括了第2條中規(guī)定的自然人、法人和其他組織以來(lái)信、走訪、網(wǎng)絡(luò)、電話的方式，“舉報(bào)屬于其監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品在研制、生產(chǎn)、流通和使用環(huán)節(jié)違法行為，經(jīng)查證屬實(shí)并依法作出處理后，根據(jù)舉報(bào)人的申請(qǐng)，予以相應(yīng)物質(zhì)及精神獎(jiǎng)勵(lì)的行為”。

4.侵權(quán)責(zé)任

侵權(quán)法中的個(gè)人責(zé)任是基于行為人本人實(shí)施的過錯(cuò)行為而承擔(dān)責(zé)任，行政法上的第三方義務(wù)則建立在第三方實(shí)施的過錯(cuò)行為基礎(chǔ)之上。侵權(quán)法上也有類似的承擔(dān)第三方義務(wù)的替代責(zé)任，但其是民事責(zé)任，與行政法上的第三方義務(wù)不同。侵權(quán)法上個(gè)人責(zé)任的歸責(zé)原則既可能是過錯(cuò)責(zé)任也可能是嚴(yán)格責(zé)任，而替代責(zé)任的歸責(zé)原則則是過錯(cuò)責(zé)任?！?0〕參見張民安:《侵權(quán)法上的替代責(zé)任》，北京大學(xué)出版社2010年版，“序”第3頁(yè)。個(gè)人責(zé)任涉及兩方當(dāng)事人，替代責(zé)任涉及三方當(dāng)事人。行政法上的第三方義務(wù)則可能涉及承擔(dān)第三方義務(wù)的主體、實(shí)施過錯(cuò)行為的第三人、受害人以及行政機(jī)關(guān)共四方當(dāng)事人，有時(shí)也可能沒有受害人。侵權(quán)法上的替代責(zé)任是明確的，而行政法上的第三方義務(wù)的范圍究竟有多大，目前仍然處于探索之中。值得注意的是，行政法規(guī)范中規(guī)定的，有時(shí)也未必就是行政法上的第三方義務(wù)，而是侵權(quán)法上的替代責(zé)任。〔21〕例如《道路交通事故處理辦法》第31條規(guī)定中的但書條款創(chuàng)設(shè)了在交通事故中，被使用人侵權(quán)時(shí)，由使用人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的法人轉(zhuǎn)承責(zé)任或雇傭人轉(zhuǎn)承責(zé)任的法律制度及《道路交通安全法實(shí)施條例》第20條規(guī)定的教練員替代責(zé)任。國(guó)務(wù)院1987年6月29發(fā)布的《醫(yī)療事故處理辦法》和2002年9月1日起施行的行政法規(guī)《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》確立了醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療事故中的替代責(zé)任法律制度。

(三)第三方義務(wù)的特征

許多學(xué)者基于違法行為的行政規(guī)制與侵權(quán)責(zé)任兩種模式及其比較，〔22〕See Paul Burrows，Combining Regulation and Legal Liability for the Control of External Costs，19 Int’l Rev.L.＆Econ.227(1999);Richard Craswell＆John E.Calfee，Deterrence and Uncertain Legal Standards，2 J.L.Econ.＆Org.279 (1986);Charles D.Kolstad et al.，Ex Post Liability for Harm vs.Ex Ante Safety Regulation:Substitutes or Complements?，80 Am.Econ.Rev.888-89(1990);Patrick W.Schmitz，On the Joint Use of Liability and Safety Regulation，20 Int’l Rev.L.＆Econ.371，371-72(2000);Steven Shavell，A Model of the Optimal Use of Liability and Safety Regulation，15 Rand J.Econ.271，271-80(1984);Donald Wittman，Prior Regulation Versus Post Liability:The Choice Between Input and Output Monitoring，6 J.Legal Stud.193(1977).認(rèn)為第三方義務(wù)制度有以下三個(gè)層面的基本特征。

第一，私人主體是被強(qiáng)迫從事違法行為發(fā)現(xiàn)、阻止工作的。在第三方義務(wù)制度中，政府通過設(shè)定相應(yīng)的懲罰措施迫使私人主體幫助政府完成法律實(shí)施任務(wù)，這可以被稱為“政府強(qiáng)迫式的參與”。自愿性的參與可以從遵從中獲得某些特定的利益，〔23〕See Eugene Bardach＆Robert A.Kagan，Going by the Book:The Problem of Regulatory Unreasonableness，Transaction Publishers，2002;Keith Hawkins＆John M.Thomas，eds.，Enforcing Regulation，Kluwe-Nijhoff Publishing，1984，p.381.例如，消費(fèi)者訴愿、環(huán)境保護(hù)申訴者或者健康與安全違法的舉報(bào)者等〔24〕參見《北京市食品安全違法案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第5條、第6條、第9條;《南京市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第9、10、12條;《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第五章;《開封市食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度(試行)》第5條、第6條、第7條。，而第三方義務(wù)制度則充分利用私人主體去發(fā)現(xiàn)違法行為，意在擴(kuò)展政府有限的法律實(shí)施資源，確保遵從效率。私人主體擁有較高的專業(yè)技術(shù)、設(shè)備以及人員，可以幫助政府獲得大量的信息，并且借助私人主體可以讓行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作更有效率。大多數(shù)的非法行為需要依賴現(xiàn)存合法的企業(yè)而實(shí)施，此時(shí)通過這些企業(yè)采取措施可能更為及時(shí)有效，職員有時(shí)也較為了解非法行為的樣態(tài)。

第二，如果未能實(shí)施該義務(wù)就會(huì)遭到法律上的制裁。當(dāng)私人主體未能盡到第三方義務(wù)時(shí)，將面臨政府的懲罰，主要體現(xiàn)為罰款。潛在的可能方式還包括了吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、沒收等。在我國(guó)，第三方及其義務(wù)、責(zé)任的制度例，參見筆者整理自繪的下表:

表1:中國(guó)第三方義務(wù)制度

〔26〕 參見《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第23條?！?7〕 參見《反洗錢法》第32條?！?8〕 參見《云南省流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理規(guī)定》第20條?！?9〕 參見《東莞市流動(dòng)人員管理規(guī)定》第32、33條。

第三，實(shí)施該義務(wù)所付出的成本并無(wú)相應(yīng)的補(bǔ)償或者補(bǔ)償很少。第三方義務(wù)制度之所以具有這一基本特征，是因?yàn)榈谌搅x務(wù)主體被強(qiáng)迫去發(fā)現(xiàn)不法行為或者確保個(gè)人、企業(yè)遵從，所以他們均很少得到相應(yīng)的報(bào)酬。如美國(guó)勞工部(the Department of Labor，DOL)要求衣服制造商監(jiān)督縫紉承包商確保他們沒有違反州與聯(lián)邦有關(guān)工作的工資和安全條件的立法規(guī)定。為此，制造商們紛紛雇用了“血汗工廠警察”(sweatshop cops)，審計(jì)工資名單、同承包商的雇員進(jìn)行座談等。這些成本都由作為第三方的私人主體承擔(dān)，可能包括引進(jìn)必要的裝備、企業(yè)組織重構(gòu)、人力及培訓(xùn)、開發(fā)與適用新的技術(shù)、引入第三方認(rèn)證制度等所引發(fā)的成本。不過，在德國(guó)，學(xué)者認(rèn)為所有的法律都要規(guī)定這種服務(wù)于國(guó)家的私人享有服務(wù)報(bào)銷和補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，否則就不符合比例原則?！?0〕參見［德］烏茨·施利斯基:《經(jīng)濟(jì)公法》，喻文光譯，法律出版社2006年版，第149頁(yè)。

三、規(guī)制實(shí)施與第三方義務(wù)制度

行政法以規(guī)制經(jīng)濟(jì)與社會(huì)為主要內(nèi)容，學(xué)界傳統(tǒng)上將規(guī)制的理論探討主要集中于公共利益理論與私人利益理論兩方面，用以解釋規(guī)制何以形成，以及為何得以實(shí)施(enforcement)與遵從(compliance)?！?1〕行政法或規(guī)制實(shí)施與規(guī)制遵從是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，前者是指行政執(zhí)法的問題，而后者是指企業(yè)對(duì)待行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)制的執(zhí)行問題，只有當(dāng)企業(yè)遵從規(guī)制執(zhí)法措施時(shí)，執(zhí)法才是有效的。參見肖興志、趙文霞:《規(guī)制遵從行為研究評(píng)述》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2011年第5期。公共利益理論通過規(guī)范性解釋，強(qiáng)調(diào)法律與政策以促進(jìn)社會(huì)整體的公共利益為規(guī)制目標(biāo);而私人利益理論將規(guī)制的決定過程與市場(chǎng)的決定過程相比較，主張規(guī)制的產(chǎn)生是個(gè)人或團(tuán)體追求自身利益最大化的結(jié)果。這兩種理論對(duì)于解釋規(guī)制存在的正當(dāng)性具有一定的支撐力，但是由于將公共機(jī)構(gòu)與私人主體割裂開來(lái)，就會(huì)導(dǎo)致我們?cè)谘芯恳?guī)制時(shí)要么局限于行政機(jī)關(guān)要么局限于個(gè)人或企業(yè)、行業(yè)組織。事實(shí)上，無(wú)論是規(guī)制形成層面，還是規(guī)制的實(shí)施層面，將公或者私任何一方排除于觀察之外均成問題。特別是在規(guī)制實(shí)施層面，傳統(tǒng)理論將企業(yè)對(duì)規(guī)制的遵從界分為兩種模式?！?2〕See James Salzman et al.，Regulatory Traffic Jams，2 Wyo.L.Rev.253，255(2002).一是將企業(yè)視為理性計(jì)算者或者與道德無(wú)關(guān)的計(jì)算者(amoral calculator)，〔33〕See Robert A.Kagan＆John T.Scholz，The“Criminology of the Corporation”and Regulatory Enforcement Strategies，in Keith Hawkins＆John M.Thomas eds.，Enforcing Regulation，1984，pp.67，69-74;David B.Spence，The Shadow of the Rational Polluter:Rethinking the Role of Rational Actor Models in Environmental Law，89 Cal.L.Rev.917，919-23 (2001).從利潤(rùn)最大化出發(fā)，計(jì)算成本與收益，從而決定是否要遵從法律規(guī)范?！?4〕See Timothy F.Malloy，Regulation，Compliance and the Firm，76 Temp.L.Rev.451，453-54＆nn.9-11 (2003).這一模式也被稱為威懾模式(deterrence approach)，〔35〕See Clifford Rechtschaffen，Deterrence vs.Cooperation and the Evolving Theory of Environmental Enforcement，71 S.Cal.L.Rev.1181，1186-89(1998).主要對(duì)應(yīng)于規(guī)制的私人利益理論，為此要求行政機(jī)關(guān)使用威懾的方式，提升發(fā)現(xiàn)概率、提高處罰額度，進(jìn)而監(jiān)督與制裁企業(yè)?！?6〕See Richard A.Posner，Economic Analysis of Law，1986，201-27;Gary S.Becker，Crime and Punishment:An Economic Approach，76 J.Pol.Econ.169(1968);George J.Stigler，The Optimum Enforcement of Laws，78 J.Pol.Econ.526(1970).二是將企業(yè)視為“好蘋果”(good apples)，因?yàn)樗麄兏械接辛x務(wù)遵守法律規(guī)范的要求，目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益?！?7〕See Eugene Bardach＆Robert A.Kagan，Going by the Book:The Problem of Regulatory Unreasonableness，1982，pp.64-66.不過有時(shí)由于規(guī)制過于模糊、規(guī)則變動(dòng)過多、規(guī)范相互沖突、企業(yè)遵從能力不足等原因，遵從率會(huì)受到影響，因此，規(guī)制者應(yīng)該制定明確的規(guī)則來(lái)引導(dǎo)企業(yè)，也被稱為遵從模式(compliance approach)。側(cè)重于兩種模式中的一種，或者是在規(guī)制實(shí)施與遵從中過于關(guān)注行政機(jī)關(guān)、或者強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者的利益，均存在問題，而實(shí)踐中政府對(duì)企業(yè)的規(guī)制、企業(yè)自我規(guī)制以及政府對(duì)企業(yè)自我規(guī)制的元規(guī)制(metaregulation)〔38〕See Christine Parker，The Open Corporation:Effective Self-Regulation and Democracy，Cambridge University Press，2002.均應(yīng)是規(guī)制實(shí)施、行政法實(shí)施機(jī)制中考慮的重要元素。為此，晚近法學(xué)對(duì)規(guī)制理論(特別是規(guī)制實(shí)施)又重新進(jìn)行了闡釋，也提出了諸多的理論，其中，具有代表性的理論有三方主義理論(Tripartism)，〔39〕See Bronwen Morgan＆Karen Yeung，An Introduction to Law and Regulation:Text and Materials，Cambridge University Press，2007，pp.53-76.這一理論為建構(gòu)行政法上的第三方義務(wù)制度提供了一定的理論支持。

(一)三方主義理論

三方主義理論由澳大利亞學(xué)者伊恩·艾爾斯與約翰·布雷斯韋特(Ian Ayers＆John Braithwaite)共同提出，他們認(rèn)為根據(jù)產(chǎn)業(yè)情況與規(guī)制目的的不同，規(guī)制權(quán)可以下放給企業(yè)本身、公共利益集團(tuán)或者被規(guī)制企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者。三方主義理論主要面對(duì)的問題是怎樣促進(jìn)規(guī)制者與被規(guī)制者之間的合作，即使是使用必要的懲罰作為威懾手段，其目的也是為了促進(jìn)合作。不過，由于規(guī)制者與被規(guī)制者合作往往會(huì)導(dǎo)致前者被后者俘獲，而規(guī)制政策的有效實(shí)施又需要雙方在一定程度上展開合作。當(dāng)然限制行政裁量權(quán)、調(diào)整規(guī)制機(jī)關(guān)也可以防止俘獲與腐敗，但只是程度差異而已，且會(huì)影響到雙方的合作。為此，三方主義理論認(rèn)為應(yīng)該同時(shí)發(fā)揮政府、企業(yè)之外的第三方的力量，利用公共利益集團(tuán)來(lái)防止有害的俘獲，才能實(shí)現(xiàn)真正、有效的合作。具體方式包括可以賦予公共利益集團(tuán)等主體與規(guī)制者同樣的信息知情權(quán)、讓公共利益集團(tuán)等主體參與規(guī)制機(jī)關(guān)和企業(yè)之間的協(xié)商，賦予公共利益集團(tuán)等主體和規(guī)制機(jī)關(guān)同樣的起訴權(quán)?！?0〕See Ian Ayers＆John Braithwaite，Responsive Regulation:Transcending the Deregulation Debate，Oxford University Press，1992，pp.57-58.這一理論超越了規(guī)制者與被規(guī)制者兩方的局限，重視其他的私人主體及其作用，既可以彌補(bǔ)行政規(guī)制的不足，又可以避免規(guī)制者與被規(guī)制者之間的直接沖突，有利于緩和兩者的緊張關(guān)系，等于說(shuō)是其他私人主體分散了規(guī)制者的壓力。比如，規(guī)制者要對(duì)被規(guī)制者進(jìn)行處罰時(shí)可以說(shuō)，如果我們不處罰，還有別的人來(lái)追究你的責(zé)任，這使企業(yè)覺得規(guī)制者是不得已而為之，增強(qiáng)了遵從的自覺性。同時(shí)，三方主義還有利于使企業(yè)將法律和社會(huì)責(zé)任內(nèi)部化，從而自覺地履行義務(wù)。

(二)制止、控制與義務(wù)

三方主義理論主要的特點(diǎn)在于擺脫先前將公共組織、私人組織與公共利益、私人利益嚴(yán)格界分并相互對(duì)立的做法，也不再簡(jiǎn)單地將被規(guī)制者視為理性的利益最大化者或規(guī)范遵從者，而是考慮到組織、社會(huì)規(guī)范、文化、價(jià)值與社會(huì)系統(tǒng)在規(guī)制制定與實(shí)施過程中的影響。行政法上的第三方義務(wù)恰恰體現(xiàn)了該理論的要求，讓規(guī)制者與被規(guī)制者之外的第三方來(lái)參與規(guī)制實(shí)施，融合了公與私組織的特長(zhǎng)與優(yōu)勢(shì)，且考慮到規(guī)制實(shí)施過程中的相關(guān)因素，可以視為是對(duì)該理論的有益嘗試與踐行。第三方義務(wù)主體擁有管理、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，可以制止違法行為發(fā)生、控制違法行為擴(kuò)大，從而提升規(guī)制遵從率。這可以從以下三個(gè)方面展開。

第一，第三方義務(wù)主體作為經(jīng)營(yíng)者、管理者或者是服務(wù)提供者，與被規(guī)制者接觸最為緊密，了解被規(guī)制者的特性與各種需求，對(duì)一小部分可能的違法者的信息更在掌控之中，所以在發(fā)現(xiàn)潛在的違法行為方面，遠(yuǎn)比行政機(jī)關(guān)更有能力，更能有效地制止諸多的違法行為，〔41〕See Reinier H.Kraakman，Corporate Liability Strategies and the Costs of Legal Controls，93 Yale L.J.857，890 (1984).從而更符合三方主義理論與系統(tǒng)理論的本質(zhì)要求。

第二，在多數(shù)情況下，使用第三方義務(wù)主體去監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)為數(shù)眾多的違法行為，遠(yuǎn)比由行政機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)為數(shù)眾多的違法行為更符合成本收益分析。〔42〕有關(guān)私人執(zhí)法可以彌補(bǔ)公共執(zhí)法的益處及不足可以參見Pamela H.Bucy，Private Justice，76 S.Cal.L.Rev.1，54-68(2002);Matthew C.Stephenson，Public Regulation of Private Enforcement:The Case for Expanding the Role of Administrative Agencies，91 Va.L.Rev.93，121-44(2005);Barton H.Thompson，Jr.，The Continuing Innovation of Citizen Enforcement，U.Ill.L.Rev.185，186-88(2000).因?yàn)檫@些義務(wù)主體可以采取更為合理的措施控制實(shí)施違法行為的個(gè)人或者企業(yè)。〔43〕See Sharyn L.Roach Anleu，et al.，Third-Party Policing and Insurance:The Case of Market-Based Crime Prevention，22 Law＆Pol’y 67，70(2000).相對(duì)于普通的違法者而言，第三方義務(wù)主體的資產(chǎn)便于扣押，他們還享有一些可撤回的權(quán)利(如行政許可)，〔44〕參見《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第23條;《反洗錢法》第32條。便于行政機(jī)關(guān)監(jiān)督他們。

第三，行為越是復(fù)雜，違法者相對(duì)于行政機(jī)關(guān)越是擁有優(yōu)勢(shì)，也許行政機(jī)關(guān)熟練于信息搜集，或者擁有高度發(fā)達(dá)的技術(shù)設(shè)備，但是行政資源總是有限的，違法者層出不窮、千變?nèi)f化，行政機(jī)關(guān)難于應(yīng)對(duì)，這體現(xiàn)在采取行動(dòng)以及調(diào)查取證方面?！?5〕See Kenneth A.Bamberger，Regulation as Delegation:Private Firms，Decisionmaking，and Accountability in the Administrative State，56 Duke L.J.377，380(2006).對(duì)客戶而言，承擔(dān)第三方義務(wù)的私人主體所提供的產(chǎn)品與服務(wù)是其必不可少之物，私人主體掌握相關(guān)技術(shù)，可以確保他們低成本、高成效地對(duì)違法行為加以阻止。〔46〕See Jeffrey Manns，Private Monitoring of Gatekeepers:The Case of Immigration Enforcement，U.Ill.L.Rev.887，899(2006).他們簡(jiǎn)單地撤回產(chǎn)品或者服務(wù)就可阻止違法行為。

(三)第三方義務(wù)的正當(dāng)性探討

賦予私人主體第三方義務(wù)固然可以從規(guī)制實(shí)施、調(diào)動(dòng)私人參與、彌補(bǔ)行政資源不足的角度來(lái)說(shuō)明其積極意義，但是仍然存在著正當(dāng)性的爭(zhēng)議。既然是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，為何要賦予私人主體去執(zhí)行?這是否會(huì)侵犯私人主體的營(yíng)業(yè)自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利?私人主體執(zhí)行某項(xiàng)義務(wù)的時(shí)候，是否可能侵犯其他人的言論自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等權(quán)等基本權(quán)利?因此，法律規(guī)范在設(shè)計(jì)第三方義務(wù)之時(shí)應(yīng)該秉持比例原則等理念，權(quán)衡公益、私益，從而保障第三方義務(wù)設(shè)定的正當(dāng)性。這是因?yàn)榈谌搅x務(wù)存在著不足與弱點(diǎn)，〔47〕See John C.Coffee，Jr.，Gatekeeper Failure and Reform:The Challenge of Fashioning Relevant Reforms，84 B.U.L.Rev.301，308-09(2004);Assaf Hamdani，Gatekeeper Liability，77 S.Cal.L.Rev.53(2003).目前關(guān)于第三方義務(wù)的適用范圍并沒有定論，而且也不是所有的情況下私人主體均處于較好的位置進(jìn)而可以有效地發(fā)現(xiàn)違法行為。如有學(xué)者指出四個(gè)問題可能削弱第三方義務(wù)的履行:其一，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不明確產(chǎn)生模糊的監(jiān)督效果;其二，相關(guān)人可能產(chǎn)生共謀;其三，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力;其四，較高的實(shí)施成本?！?8〕See John C.Coffee，Jr.，The Acquiescent Gatekeeper:Reputational Intermediaries，Auditor Independence and Governance of Accounting 11-14，available at http://papers.ssrn.com/so13/papers.cfm?abstract_id=270944，last visited June 10，2012.同時(shí)，第三方義務(wù)還會(huì)提升服務(wù)或產(chǎn)品的價(jià)格，會(huì)將守法者與違法者一起逐出市場(chǎng);第三方義務(wù)主體采取嚴(yán)厲的措施可能導(dǎo)致市場(chǎng)變形。因此，多數(shù)情形之下，對(duì)違法者的行政規(guī)制似乎更為可行?！?9〕See Assaf Hamdani，Gatekeeper Liability，77 S.Cal.L.Rev.53，60-62(2003)規(guī)制實(shí)施不僅僅對(duì)違法的個(gè)體或者企業(yè)產(chǎn)生影響，而且還會(huì)影響到整個(gè)規(guī)制體系的可信度與有效性。設(shè)立第三方義務(wù)是行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到自身不足，向私人尋求合作的重要體現(xiàn)，目標(biāo)在于使規(guī)制得以全面實(shí)施。讓部分被規(guī)制者承擔(dān)第三方義務(wù)，說(shuō)明規(guī)制的研究范圍不斷擴(kuò)大，已經(jīng)超越了行政規(guī)制本身，還包括日益增加的企業(yè)自我規(guī)制、非政府組織的規(guī)制與國(guó)際機(jī)構(gòu)的規(guī)制等等?！?0〕See John Braithwaite，Regulatory Capitalism:How It Works，Ideas for Making It Work Better，Edward Elgar，2008.而這一義務(wù)的履行使得企業(yè)將更加重視組織建設(shè)與自我規(guī)制制度的構(gòu)建，特別是在貫徹企業(yè)社會(huì)責(zé)任方面的制度，如環(huán)境管理、安全管理、行為規(guī)范和第三方認(rèn)證制度等，〔51〕See Lesley K.McAllister，Regulation by Third-Party Verification，53 B.C.L.Rev.1(2012).從一個(gè)側(cè)面又促進(jìn)了企業(yè)法的發(fā)展。如今很多大企業(yè)的內(nèi)部制度可能遠(yuǎn)比國(guó)家的規(guī)制制度還要多、還要有效。

四、第三方義務(wù)與行政規(guī)制的結(jié)合使用

學(xué)界有關(guān)于侵權(quán)法與政府規(guī)制究竟哪個(gè)更能夠有效治理公共事務(wù)與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的討論持續(xù)已久，〔52〕有關(guān)規(guī)制與侵權(quán)責(zé)任之間的關(guān)系，參見解亙:《論管制規(guī)范在侵權(quán)行為法上的意義》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期;宋華琳:《論政府規(guī)制與侵權(quán)法的交錯(cuò)——以藥品規(guī)制為例證》，載《比較法研究》2008年第2期。實(shí)踐中更是同時(shí)并用二者。以食品法為例，法律規(guī)范涵蓋了食品生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏與銷售等諸多環(huán)節(jié)，各個(gè)階段均有侵權(quán)責(zé)任與行政規(guī)制的結(jié)合使用。一般認(rèn)為，通過私人訴訟與政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)兩種方式可以較為全面、有效地實(shí)現(xiàn)控制公共風(fēng)險(xiǎn)、增進(jìn)公共福祉的任務(wù)?！?3〕See Richard J.Pierce，Jr.，Encouraging Safety:The Limits of Tort Law and Government Regulation，33 Vand.L.Rev.1281(1980);Peter Cane，Tort Law as Regulation，31 Com.L.World Rev.305(2002);Richard B.Stewart，Crisis in Tort Law?The Institutional Perspective，54 U.Chi.L.Rev.184(1987);N.William Hines，Nor Any Drop to Drink.Public Regulation of Water Quality，52 Iowa L.Rev.186(1966).因此，侵權(quán)責(zé)任與行政規(guī)制可以互相補(bǔ)充、結(jié)合使用。前者系私法規(guī)范，而后者則屬于公法規(guī)范。

美國(guó)學(xué)者斯蒂文·薩維爾(Steven Shavell)從五個(gè)方面對(duì)侵權(quán)責(zé)任與行政規(guī)制控制風(fēng)險(xiǎn)的績(jī)效作了比較，具體如下:第一，如果損害比較分散，受害者沒有提起訴訟的激勵(lì)或者組織訴訟成本較高之時(shí)，那么行政規(guī)制就比侵權(quán)法有效;第二，如果加害者沒有足夠的支付能力來(lái)賠償受害者的損失之時(shí)，那么行政規(guī)制比侵權(quán)法有效;第三，如果因果關(guān)系不是很明確之時(shí)，那么行政規(guī)制比侵權(quán)法有效;第四，如果很多損害的信息成本很高且個(gè)體很難收集之時(shí)，那么行政規(guī)制比侵權(quán)法有效;第五，如果損害發(fā)生的概率較低，而維持規(guī)制成本很高之時(shí)，那么事后的賠償責(zé)任比事前的行政規(guī)制有效?！?4〕參見［美］斯帝文·薩維爾:《事故法的經(jīng)濟(jì)分析》，翟繼光譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第304-330頁(yè)。鑒于侵權(quán)責(zé)任與行政規(guī)制各有優(yōu)劣，薩維爾主張應(yīng)當(dāng)將侵權(quán)責(zé)任與政府規(guī)制并用，從而控制風(fēng)險(xiǎn)?！?5〕See Steven Shavell，A Model of the Optimal Use of Liability and Safety Regulation，15 Rand J.Econ.271(1984).但是，如今的情形是個(gè)人、企業(yè)違法為數(shù)眾多且很難被發(fā)現(xiàn)，〔56〕See Ke Steven Wan，Gatekeeper Liability Versus Regulation of Wrongdoers，34 Ohio N.U.L.Rev.483，483 (2008).侵權(quán)責(zé)任與行政規(guī)制兩者即使達(dá)到完美結(jié)合，仍然會(huì)有空隙存在。而第三方義務(wù)制度則因責(zé)任主體處于有利位置，在可接受的成本范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為，因而大大地降低了法律實(shí)施的社會(huì)成本。例如，雇主可以在他開設(shè)的公司內(nèi)發(fā)現(xiàn)非法移民，而會(huì)計(jì)師、律師可以發(fā)現(xiàn)顧客的欺詐行為，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商可以以較低的成本阻止對(duì)非法網(wǎng)址的訪問。

(一)事前規(guī)制與第三方義務(wù)

行政規(guī)制從作用與形態(tài)來(lái)分，可以分為兩類:一是事前規(guī)制(ex ante regulation)，意在預(yù)防;二是事后規(guī)制(ex post regulation)，重在實(shí)施懲罰，減輕損害?！?7〕See Steven L.Schwarcz，Ex Ante versus Ex Post Approaches to Financial Regualtion，15 Chap.L.Rev.257(2011 -2012).事前規(guī)制，典型如設(shè)立牛奶標(biāo)準(zhǔn)，告訴人們只能喝殺菌的牛奶從而避免被細(xì)菌感染。在沒有時(shí)速限制的公路上，許多司機(jī)經(jīng)常超速行駛，作為典型的事前規(guī)制，時(shí)速限制可以校正過失的不確定性與無(wú)效性。事前規(guī)制存在的原因在于事前規(guī)制可以規(guī)避過度的風(fēng)險(xiǎn)，如果沒有速度限制，司機(jī)就會(huì)作出冒險(xiǎn)行為，而事前規(guī)制可以減少追求風(fēng)險(xiǎn)的行為。由于政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可能擁有較多的知識(shí)(相對(duì)于個(gè)體而言)，事前規(guī)制可以降低侵權(quán)體系帶來(lái)的成本?！?8〕See Peter L.Kahn，Regulation and Simple Arithmetic:Shifting the Perspective on Tort Reform，72 N.C.L.Rev.1129，1138(1994).事前規(guī)制主要有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn):第一，規(guī)制機(jī)關(guān)可以作為專家彌補(bǔ)法院陪審團(tuán)的技術(shù)不足。第二，規(guī)制可以為私人提供方向性，可以不用依靠費(fèi)時(shí)的司法體系而事前作出判斷。第三方義務(wù)促使私人主體采取預(yù)防措施，在功能上與事前規(guī)制有些類似。那么既然如此，是否還需要事前規(guī)制呢?從表面來(lái)看，第三方義務(wù)并沒有什么實(shí)質(zhì)意義，既然有了行政機(jī)關(guān)的事前規(guī)制，企業(yè)何必多此一舉，甚至承擔(dān)著可能侵犯其他人的基本權(quán)利之風(fēng)險(xiǎn)。但是違法者眾多、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)巨大、行政機(jī)關(guān)獨(dú)木難支之時(shí)，賦予被規(guī)制者以第三方義務(wù)無(wú)疑是有意義的。如今，在技術(shù)領(lǐng)域，事前規(guī)制與第三方義務(wù)結(jié)合使用的需求越來(lái)越高。

(二)事后規(guī)制與第三方義務(wù)

事后規(guī)制與侵權(quán)責(zé)任主導(dǎo)著大多數(shù)法律領(lǐng)域，有時(shí)還可能發(fā)生重疊的現(xiàn)象，很難界分清楚，立法者至少會(huì)擇其一適用進(jìn)而降低法律實(shí)施的社會(huì)成本。在某些領(lǐng)域如環(huán)境污染領(lǐng)域，侵權(quán)責(zé)任與事后規(guī)制同時(shí)使用。相對(duì)而言，第三方義務(wù)很少主導(dǎo)某個(gè)領(lǐng)域，立法者只是依靠第三方義務(wù)在某些特定的領(lǐng)域中發(fā)現(xiàn)或者阻止違法行為。事后規(guī)制與第三方義務(wù)在控制風(fēng)險(xiǎn)方面并不相互排斥，一方面，成功的事后規(guī)制依賴于私人主體有效地發(fā)現(xiàn)違法者;另一方面成功的第三方義務(wù)也要求對(duì)確定的違法者予以規(guī)制。當(dāng)然，有人認(rèn)為私人主體和他的用戶也可能通過合同來(lái)達(dá)到規(guī)制的目的(結(jié)合侵權(quán)責(zé)任)，但是有些領(lǐng)域如互聯(lián)網(wǎng)空間，網(wǎng)絡(luò)用戶和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商數(shù)量較大，通過合同可能會(huì)使交易成本過高，那么讓第三方承擔(dān)責(zé)任也是有意義的?！?9〕See Douglas Lichtnan＆Eric Posner，Holding Internet Service Provider Accountable，14 Sup.Ct.Econ.Rev.221，229(2006).中國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制，特別是選擇適用侵權(quán)責(zé)任、行政規(guī)制以及第三方義務(wù)等手段方面，便體現(xiàn)了立法者對(duì)侵權(quán)責(zé)任、行政規(guī)制與第三方義務(wù)相互關(guān)系及其作用的認(rèn)識(shí)處于不斷發(fā)展與演進(jìn)之中。在互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制初期，立法者一般不認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者對(duì)其用戶所發(fā)布的信息有主動(dòng)的規(guī)制與管理義務(wù)，這是因?yàn)橐环矫婢W(wǎng)絡(luò)用戶過多可能會(huì)給網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者帶來(lái)極大的成本;另一方面假如網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者因沒有盡到規(guī)制與管理義務(wù)而承擔(dān)責(zé)任，也會(huì)給其帶來(lái)較高的成本且會(huì)阻礙技術(shù)的發(fā)展。因此，我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》第36條第3款僅規(guī)定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者知道網(wǎng)絡(luò)用戶利用其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)侵害他人民事權(quán)益，未采取必要措施的，與該網(wǎng)絡(luò)用戶承擔(dān)連帶責(zé)任。在《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》中則明確了“通知-刪除”的責(zé)任模式。而《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》則不僅規(guī)定了報(bào)告與消除的要求，而且對(duì)不履行責(zé)任者要處以警告、罰款、沒收違法所得、吊銷許可證等處罰。由此看來(lái)，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》只是對(duì)前述辦法的重述。當(dāng)然，從第三方義務(wù)制度構(gòu)建來(lái)看，還有一些問題需要解決:網(wǎng)絡(luò)接入、技術(shù)、內(nèi)容服務(wù)提供者等在責(zé)任上存在較大的差異，應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的類型;侵權(quán)行為認(rèn)定的完善;對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、表達(dá)自由等保護(hù)機(jī)制予以完善等。

(三)運(yùn)用成本收益分析的方法比較第三方義務(wù)與行政規(guī)制

事實(shí)證明，第三方義務(wù)與行政規(guī)制在發(fā)現(xiàn)違法行為方面并非互相排斥，兩者需要聯(lián)合使用，才能為有效阻止違法行為提供全面的解決方案。不過，由于成本收益不同，第三方義務(wù)與行政規(guī)制在使用之時(shí)仍然具有一定的差異，下面從四個(gè)方面加以分析，目的在于優(yōu)化兩者的使用。

1.私人主體與行政機(jī)關(guān)掌握違法行為信息的差異

私人主體與行政機(jī)關(guān)在掌握違法行為的信息方面存在著一定的差異，〔60〕See Steven Shavell，Liability for Harm Versus Regulation of Safety，13 J.Legal Stud.357，359(1984).比如在食品安全、環(huán)境健康領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)很難察覺，需要相關(guān)的專家進(jìn)行評(píng)估。規(guī)制機(jī)關(guān)要想獲得信息必須投入大量的資源，不斷地檢查、比較分析數(shù)據(jù)，而私人主體(特別是有關(guān)的經(jīng)營(yíng)者、管理者或者服務(wù)提供者等)卻擁有足夠的知識(shí)優(yōu)勢(shì)，可以預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)與收益。正如目前在中國(guó)，食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)經(jīng)常不能獲得違法信息，即使它們花費(fèi)了大量的資金與人力。而侵權(quán)責(zé)任并不足以提供足夠的震懾，一方面受害者對(duì)侵害行為者的了解還不如其對(duì)相關(guān)服務(wù)提供者的了解，另一方面違法者總是認(rèn)為會(huì)有不被抓住的概率?！?1〕See Ke Steven Wan，Gatekeeper Liability Versus Regulation of Wrongdoers，34 Ohio N.U.L.Rev.483，491 (2008).結(jié)果是違法行為層出不窮、屢禁不止。而在這時(shí)，私人主體如果能夠承擔(dān)起“看門人”的角色，報(bào)告違法者、拒絕提供服務(wù)或者產(chǎn)品，那么就可以配合行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政法目標(biāo)。當(dāng)然，私人主體也并不總是處于信息優(yōu)勢(shì)地位，如在證券領(lǐng)域，規(guī)制機(jī)關(guān)就更有信息掌控權(quán)。

2.私人主體與行政機(jī)關(guān)的損害賠償能力比較

財(cái)力成為考量第三方義務(wù)承擔(dān)的重要因素，一般財(cái)力雄厚的產(chǎn)業(yè)往往會(huì)成為構(gòu)建第三方義務(wù)制度的首選。如果損害超過承擔(dān)第三方義務(wù)的私人主體的資產(chǎn)，就很難促使它們?nèi)グl(fā)現(xiàn)違法行為。然而，在行政規(guī)制之下，資產(chǎn)并不是考慮的因素，只要私人主體從事風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，政府均會(huì)采取事前規(guī)制行為?！?2〕See Steven Shavell，Liability for Harm Versus Regulation of Safety，13 J.Legal Stud.357，360-61(1984).如果有違反事前規(guī)制的，政府就會(huì)對(duì)違法行為者處罰、啟動(dòng)事后規(guī)制。但問題在于有些違法者無(wú)力對(duì)損害支付賠償、甚至一無(wú)所有，此時(shí)的行政規(guī)制可能就會(huì)失去應(yīng)有的作用與意義。讓財(cái)力雄厚的企業(yè)承擔(dān)第三方義務(wù)，有“殺富濟(jì)貧”之嫌，但是其在闡釋、設(shè)置責(zé)任歸屬與責(zé)任范圍時(shí)仍具積極意義。

3.第三方義務(wù)與行政規(guī)制引發(fā)的成本比較

第三方義務(wù)的成本較為復(fù)雜，包括了行政成本(監(jiān)督承擔(dān)第三方義務(wù)的私人主體所引發(fā)的費(fèi)用)、私人成本(私人主體與客戶交易的費(fèi)用)、訴訟的成本以及其他一些花費(fèi)在第三方的成本等。

行政成本主要用于監(jiān)督承擔(dān)第三方義務(wù)的私人主體，因?yàn)橛袝r(shí)沒有受害者或者受害者很難發(fā)現(xiàn)損害，所以需要行政機(jī)關(guān)監(jiān)督承擔(dān)第三方義務(wù)的私人主體是否合規(guī)以及決定是否需要調(diào)查、處罰他們。從實(shí)踐來(lái)看，在一定的領(lǐng)域中，對(duì)于第三方義務(wù)主體的規(guī)制要遠(yuǎn)比對(duì)違法行為者予以規(guī)制具有成效。〔63〕See Ke Steven Wan，Gatekeeper Liability Versus Regulation of Wrongdoers，34 Ohio N.U.L.Rev.483，500 (2008).相對(duì)而言，第三方義務(wù)主體數(shù)量較少，易于發(fā)現(xiàn)，且擁有足夠的資產(chǎn)來(lái)償付損害。例如，在排除非法移民方面，監(jiān)督雇主就要遠(yuǎn)比監(jiān)督成千上萬(wàn)的移民更為容易。

私人成本是由第三方義務(wù)主體在行使發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)產(chǎn)生的，重點(diǎn)在于區(qū)分合法行為者與違法行為者。行政規(guī)制并不關(guān)注于某些人，而第三方義務(wù)則針對(duì)一部分可能的違法者進(jìn)行集中監(jiān)督;而且，如網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者本身已經(jīng)有了充足的監(jiān)測(cè)與過濾軟件，〔64〕See Assaf Hamdani，Who’s Liable for Cyberwrongs，87 Cornell L.Rev.901(2002).如此導(dǎo)致第三方義務(wù)的成本會(huì)略低一些。

另外，還包括其他涉及第三方的成本，這些成本可能導(dǎo)致市場(chǎng)變形。事前規(guī)制也涉及第三方成本而且可能導(dǎo)致市場(chǎng)變形。一是施加了規(guī)制，可能導(dǎo)致無(wú)效的規(guī)制而引發(fā)其他的利益，其他利益可能是被規(guī)制產(chǎn)業(yè)利用產(chǎn)業(yè)與規(guī)制的優(yōu)勢(shì)謀利。二是事后規(guī)制對(duì)市場(chǎng)的影響雖然較小，但是事前規(guī)制釋放信號(hào)給投資者，可能會(huì)影響他們的行為，誤導(dǎo)他們作出一些錯(cuò)誤的判斷?！?5〕See Larry E.Ribstein，Market vs.Regulatory Responses to Corporate Fraud:A Critique of the Sarbanes-Oxley Act of 2002，28 J.Corp.L.1，25(2002).同時(shí)，第三方義務(wù)可能將守法的客戶逐出市場(chǎng)，而事后規(guī)制可能導(dǎo)致無(wú)效的交易，因?yàn)橄嚓P(guān)方均試圖回避規(guī)制，交易不是基于效率而是基于規(guī)制的要求。行政規(guī)制的成本包括了規(guī)制體系維持費(fèi)用與私人遵從的費(fèi)用，與第三方義務(wù)的成本相比，可能需要更為充分的數(shù)據(jù)來(lái)驗(yàn)證分析。

4.是否能夠以可接受的成本發(fā)現(xiàn)、阻止違法行為

相關(guān)的數(shù)據(jù)證明，第三方義務(wù)主體缺乏足夠的動(dòng)力去發(fā)現(xiàn)、阻止違法行為者，例如，即使網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)IP地址，但是很難發(fā)現(xiàn)究竟是誰(shuí)實(shí)施了違法行為，不過通過技術(shù)可以阻止對(duì)網(wǎng)站的訪問或者使用。〔66〕See Jay P.Kesan＆Rajiv C.Shah，Setting Software Defaults:Perspectives from Law，Computer Science and Behavioral Economics，82 Notre Dame L.Rev.583，632-33(2006).再如，建筑領(lǐng)域技術(shù)性也較強(qiáng)，因此私人主體可借助科學(xué)技術(shù)的手段以可接受的成本來(lái)發(fā)現(xiàn)違法行為?！侗本┦蟹课萁ㄖ踩芾韱T管理辦法(試行)》第15條規(guī)定:“房屋建筑安全管理員對(duì)擅自變動(dòng)建筑主體和承重結(jié)構(gòu)等危害房屋建筑使用安全的行為應(yīng)及時(shí)制止;制止無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向房屋建筑使用安全責(zé)任人和相關(guān)行政主管部門報(bào)告?！钡?6條規(guī)定，對(duì)未按本辦法規(guī)定配備房屋建筑安全管理員的房屋管理單位，拒不改正的，處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款?！?7〕參見《北京市房屋建筑安全管理員管理辦法(試行)》，京建法［2012］21號(hào)。但是對(duì)于那些技術(shù)性不強(qiáng)的領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，如控?zé)燁I(lǐng)域，則可能問題較多，第三方義務(wù)主體要承擔(dān)更大的遵從壓力。是否能夠以可接受的成本發(fā)現(xiàn)、阻止違法行為，進(jìn)而產(chǎn)生有效的威懾是構(gòu)建第三方義務(wù)的關(guān)鍵，需要立法政策學(xué)上的判斷。

五、第三方義務(wù)的適用范圍與履行

法律賦予和保護(hù)每個(gè)人享有同樣的自由，但也要求每個(gè)人同樣都要為自己自由的行為負(fù)責(zé)。賦予一些私人主體履行第三方義務(wù)則顯然有違此原則，因?yàn)樗麄兗炔皇沁`法行為的受害者，也不是違法行為的實(shí)施與受益者。但是在各國(guó)行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)因人力、財(cái)力等限制無(wú)法發(fā)現(xiàn)、阻止違法行為時(shí)，由第三方來(lái)承擔(dān)義務(wù)，可以很好地對(duì)違法行為產(chǎn)生應(yīng)有的威懾。從成本收益分析的視角分析第三方義務(wù)與行政規(guī)制之間的關(guān)系，讓我們了解到被規(guī)制者對(duì)行政法規(guī)范不遵從在于理性計(jì)算了違法行為被發(fā)現(xiàn)與可能受到懲罰之間的風(fēng)險(xiǎn)。而威懾理論認(rèn)為規(guī)制實(shí)施與遵從不僅僅涉及金錢成本與法律制裁的問題，而且還涉及在法律語(yǔ)境之下個(gè)人規(guī)范與社會(huì)規(guī)范得以形成的問題，更為重要的是當(dāng)涉及第三方義務(wù)的問題時(shí)還要考慮該專業(yè)領(lǐng)域是否適用，履行以及可能引發(fā)的問題。

(一)適用范圍

第三方義務(wù)的適用范圍并無(wú)確定的結(jié)論，以下將結(jié)合三個(gè)具體的領(lǐng)域來(lái)說(shuō)明一些原則性的要求。值得注意的是，第三方義務(wù)的范圍也不應(yīng)該過于擴(kuò)大，一方面要保護(hù)私人主體行為的積極性，防止他們承擔(dān)的責(zé)任過重;另一方面要保護(hù)社會(huì)的公共利益，防止社會(huì)的進(jìn)步和繁榮因此被遏制。更為重要的是要全面發(fā)揮侵權(quán)體系、規(guī)制體系與第三方義務(wù)體系各自的作用。以下結(jié)合三個(gè)例子來(lái)說(shuō)明第三方義務(wù)的適用范圍。

1.非法移民領(lǐng)域

對(duì)此領(lǐng)域，政府有義務(wù)予以監(jiān)督并行使驅(qū)逐出境的權(quán)力，但非法移民數(shù)量較多，行政法實(shí)施的成本因此可能較為昂貴。同時(shí)由于缺乏有效的方式，那些人又可能重返國(guó)境，加之貧困，因此罰款也顯得沒有什么實(shí)際意義。這給行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)，〔68〕See Peter H.Schuck，The Re-Evaluation of American Citizenship，12 Geo.Immigr.L.J.1，6-7(1997).美國(guó)聯(lián)邦政府每年要投入大量的人力、物力，諸多的法律規(guī)定對(duì)非法移民將予以民事或刑事上的處罰，〔69〕See，e.g.，8 U.S.C.§1325(2000)(第一次違反移民規(guī)定，情節(jié)較輕，處以最高6個(gè)月的監(jiān)禁或可以并處500美元的罰款);8 U.S.C.§1227(2000).但是，實(shí)施的效果卻并不理想?！?0〕See U.S.Gov’t Accountability Office，GAO-05-822T，Immigration Enforcement:Preliminary Observations on Employment Verification and Worksite Efforts 17-18(2005)，available at http://www.judiciary.house.gov/media/pdfs/ stana062105.pdf.1980年代，美國(guó)聯(lián)邦政府開始意識(shí)到自己能力不足，并試圖利用雇主作為看門人來(lái)確保雇員的合法身份，〔71〕See Immigration Reform and Control Act，Pub.L.No.99-603，100 Stat.3359(1986)(amending the Immigration and Nationality Act，8 U.S.C.§§1101-1524(1952));Illegal Immigrant Reform and Immigrant Responsibility Act of 1996，Pub.L.No.104-208，§203(b)(4)，110 Stat.3009(1996).See Kathleen M.Johnson，Coping With Illegal Immigrant Workers:Employer Sanctions，1984 U.Ill.L.Rev.959，961;but see R.Paul Faxon，Comment，Employer Sanctions for Hiring Undocumented Aliens:A Simplistic Solution to a Complex Problem，6 Nw.J.Int’l L.＆Bus.203，204-07(1984).因?yàn)榉欠ㄒ泼穸紩?huì)通過尋找工作來(lái)謀生與獲得經(jīng)濟(jì)利益。雇主如果知道雇員系非法移民而不報(bào)告，可能面臨初犯警告、罰款275美元直到再犯被罰11000美元，〔72〕See 8 U.S.C.§1324a(e)(4)(2000);8 C.F.R.§274(a)10(b)1(ii)(2000).而雇員違反則會(huì)被訴偽證罪并處民事罰款。與以前的執(zhí)法相比，基于第三方義務(wù)，政府僅對(duì)數(shù)量相對(duì)較少的雇主進(jìn)行監(jiān)管，而雇主負(fù)有報(bào)告的義務(wù)，對(duì)于監(jiān)督非法移民產(chǎn)生了更為有效的作用。首先，由于沒有受害人的問題，私人主體與政府之間并無(wú)知識(shí)上的認(rèn)知差異。其次，相對(duì)于非法移民，雇主們擁有資產(chǎn)，容易施加制裁。最后，雇主更容易通過查驗(yàn)雇員的護(hù)照或者身份證明發(fā)現(xiàn)非法移民。就成本而言，雇主責(zé)任的管理成本會(huì)低于行政規(guī)制的成本，畢竟數(shù)量較少，能夠比較容易地區(qū)分合法者與違法者?！?3〕See Jeffrey L.Ehrenpreis，Controlling Our Borders Through Enhanced Employer Sanctions，79 S.Cal.L.Rev.1203，1217-18(2006).此外，結(jié)合使用雇主責(zé)任與事后規(guī)制也是極為必要的，可以產(chǎn)生最佳威懾效果(optimal deterrence)，〔74〕“最佳威懾理論”(Optimal Deterrence Theory)是指設(shè)定法律規(guī)則可以最佳有效地制止社會(huì)損害行為。See Steven Shavell，ed.，Economic Analysis of Accident Law，Harv.Univ.Press，1987;Guido Calabresi，The Costs of Accidents:A Legal and Economic Analysis(1970);Gary S.Becker，Crime and Punishment:An Economic Approach，76 J.Pol.Econ.169 (1968).因?yàn)楣椭鞑⒉荒軌虬l(fā)現(xiàn)所有的非法移民，所以行政規(guī)制也應(yīng)該發(fā)揮作用。不過，在此情況下，第三方義務(wù)優(yōu)于行政規(guī)制。

2.非法賭博網(wǎng)站領(lǐng)域

在行政規(guī)制的體系之下，政府很難發(fā)現(xiàn)匿名的違法者。由于技術(shù)優(yōu)先，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的第三方義務(wù)因此更受歡迎。特別是沒有受害者，私人主體與政府之間的差異可以忽略，而且由于擁有足夠的資產(chǎn)可以就損害進(jìn)行賠償，所以，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者能夠有效地阻止對(duì)非法賭博網(wǎng)站的訪問?！?5〕See James Grimmelmann，Regulation by Software，114 Yale L.J.1719，1732(2005).

為此，學(xué)者總結(jié)了美國(guó)讓網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者承擔(dān)第三方義務(wù)的優(yōu)點(diǎn):〔76〕參見萬(wàn)柯:《網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域壟斷看門人的替代責(zé)任》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2011年第1期。第一，違法者處于法律所能規(guī)制的極限之外。威懾理論要求立法者把從事違法行為的人全部發(fā)現(xiàn)并讓其承擔(dān)責(zé)任。但是，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境難以讓法律處罰違法行為人。因此，建立網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者責(zé)任制度是有價(jià)值的。第二，交易成本。在一個(gè)完美的市場(chǎng)中，政府干預(yù)在經(jīng)濟(jì)上是無(wú)益的。但是，現(xiàn)實(shí)并不完美，因此法律只有將責(zé)任施加于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者身上，以此令他們阻止用戶的侵權(quán)行為。第三，控制能力，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者比其他機(jī)構(gòu)更有技術(shù)能力，可以有效地發(fā)現(xiàn)與阻止違法行為。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者無(wú)法發(fā)現(xiàn)與阻止所有的違法行為者，綜合使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的第三方義務(wù)與行政規(guī)制能夠更為全面地發(fā)現(xiàn)非法賭博網(wǎng)站。

3.企業(yè)違法領(lǐng)域

企業(yè)違法同與健康、安全或者環(huán)境相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)不同，后者需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能顯露端倪，而企業(yè)違法千變?nèi)f化、時(shí)效性強(qiáng)，私人主體一般很難加以掌控。加上存在著信息不對(duì)稱、信息遲延的情況，投資者也很難發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法的情景。相對(duì)而言，如證券監(jiān)管部門就不會(huì)受到信息不足的困擾，能夠很好地行使行政規(guī)制權(quán)力。雖然相應(yīng)的法律事務(wù)所擁有足夠的資產(chǎn)可以為企業(yè)違法賠償，但是其并不適合發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法行為，因?yàn)樗麄兒茈y區(qū)分善意客戶與惡意客戶，他們也不可能監(jiān)測(cè)客戶每天的交易，而且它也不像網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商那樣擁有技術(shù)控制力，法律事務(wù)所不可能改變商業(yè)活動(dòng)的結(jié)構(gòu)?？傊?，我們有足夠的理由認(rèn)為行政規(guī)制可以更為有效地解決企業(yè)的違法行為。

(二)履行及其問題

傳統(tǒng)上規(guī)制者制定規(guī)則，并監(jiān)督被規(guī)制者加以遵守。規(guī)則在制定時(shí)要盡量具體、特定，規(guī)制者可以依此明確地判斷被規(guī)制者是否遵從該規(guī)則，進(jìn)而確定適用合適的策略——“大棒或者蘿卜”。〔77〕See Michael C.Jensen＆William H.Meckling，Theory of the Firm:Managerial Behavior，Agency Costs and Ownership Structure，3 J.Fin.Econ.305(1976).而如今，讓私人主體承擔(dān)第三方義務(wù)，雖然可以彌補(bǔ)行政資源的不足、提升威懾，但是對(duì)傳統(tǒng)的企業(yè)及其遵從角色帶來(lái)了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，特別是企業(yè)在履行責(zé)任時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生許多的問題，值得關(guān)注。如對(duì)于非法移民的排查，雖然引入了第三方義務(wù)，但是雇主(第三方義務(wù)主體)與應(yīng)聘雇員(非法移民)之間存在著互利互惠的情況，因此，對(duì)雇主的監(jiān)督變得極為重要?！?8〕See Cecelia M.Espenoza，The Illusory Provisions of Sanctions:The Immigration Reform and Control Act of 1986，8 Geo.Immigr.L.J.343，347-48(1994);Maria Isabel Medina，The Criminalization of Immigration Law:Employer Sanctions and Marriage Fraud，5 Geo.Mason L.Rev.669，688-95(1997).雇主與應(yīng)聘的雇員必須證實(shí)相關(guān)的文件是真實(shí)的，其可以通過相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)查詢。〔79〕See Real I.D.Act of 2005，Pub.L.No.109-13，§§202-207，119 Stat.231(2005);H.R.4437，109th Cong.§§701，702(2005);S.2611，109th Cong.§§274A(d)，274A(e)(2006).美國(guó)在非法移民領(lǐng)域自1986年建立第三方義務(wù)制度，實(shí)施效果頗為不錯(cuò)。但是，過了兩年即1988年，雇主發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)很難監(jiān)督他們的合規(guī)行為，〔80〕See Cynthia Bansak＆Stephen Raphael，Immigration Reform and the Earnings of Latino Workers:Do Employer Sanctions Cause Discrimination，54 Indus.＆Lab.Rel.Rev.275，276-80(2001);U.S.Gen.Accounting Office，GAO/GGD-90-62，Immigration Reform:Employer Sanctions and the Question of Discrimination 23(1990);Task Force on IRCA-Related Discrimination，U.S.Dept.of Justice，Report and Recommendation of the Task Force on IRCA-Related Discrimination 25(1990).也很少發(fā)生有制裁的行為。低罰款與低執(zhí)行率未能對(duì)雇主產(chǎn)生應(yīng)有的威懾，而且雇主如果滿足檢驗(yàn)的形式要求，不知道雇員非法狀態(tài)的話，可以免責(zé)(免受處罰)。因此對(duì)那些合謀行為或者過寬、過度的審查行為如何監(jiān)督，便成為行政法學(xué)必須面對(duì)的課題。為了解決第三方義務(wù)在實(shí)施中的困境，一些學(xué)者建議，可以引入競(jìng)爭(zhēng)者、其他雇員、社區(qū)成員作為告密者來(lái)強(qiáng)化對(duì)第三方義務(wù)主體的監(jiān)督。但即使如此，雇主的責(zé)任仍然產(chǎn)生了對(duì)合法移民的雇用歧視，違反憲法、國(guó)際法等基本原則的情況。于是問題又回到了本文引言所列舉的行政法實(shí)施所呈現(xiàn)的困境，如何合理利用第三方義務(wù)并加以完善，成為我們急需解決的重要課題之一，這里結(jié)合第三方義務(wù)在履行中遇到的問題加以列舉分析。

第一，從實(shí)踐運(yùn)作來(lái)看，第三方義務(wù)成為解決行政法與規(guī)制實(shí)施過程中所產(chǎn)生問題的重要手段，如何健全與完善，在這方面，民法的相關(guān)制度成為重要的借鑒。如民法上有關(guān)第三方義務(wù)歸責(zé)原則的探討就具有一定的啟發(fā)意義。不過對(duì)此，民法學(xué)者分歧也比較大，有學(xué)者認(rèn)為該類責(zé)任屬于過錯(cuò)責(zé)任，也有學(xué)者認(rèn)為該類責(zé)任應(yīng)當(dāng)是無(wú)過錯(cuò)責(zé)任或者嚴(yán)格責(zé)任，還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體責(zé)任形態(tài)分別探討其歸責(zé)基礎(chǔ)。對(duì)于行政法上的第三方義務(wù)主體的歸責(zé)原則，有主張實(shí)行過錯(cuò)責(zé)任，不過過錯(cuò)責(zé)任無(wú)法清楚地確定什么是合理的遵從措施。也有主張實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任，〔81〕See Trotter Hardy，The Proper Legal Regime for Cyberspace，55 U.Pitt.L.Rev.993，1044-46(1994);Frank Partnoy，Barbarians at the Gatekeepers?A Proposal for a Modified Strict Liability Regime，79 Wash.U.L.Q.491，540-46(2001).嚴(yán)格責(zé)任將遵從壓力集中于第三方義務(wù)主體，法院與行政機(jī)關(guān)可以不用費(fèi)時(shí)費(fèi)力地區(qū)分其主觀情況，操作起來(lái)較為簡(jiǎn)便?！?2〕參見《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護(hù)辦法》第5條、第11條、第15條。但是嚴(yán)格責(zé)任又過于嚴(yán)厲，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中總存在著執(zhí)法者無(wú)法發(fā)現(xiàn)的違法情況。這種歸責(zé)原則的探討有利于健全與完善第三方義務(wù)的履行機(jī)制。而同時(shí)，從行政法角度則需要進(jìn)一步研究私人主體履行第三方義務(wù)是否適用正當(dāng)程序、公開、合理、比例等原則要求及其如何展開。

第二，如何判斷私人主體能夠以較低成本阻止違法行為?經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅猛，行政機(jī)關(guān)很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法者，即使發(fā)現(xiàn)，又會(huì)因違法者無(wú)力支付罰款或者賠償金而無(wú)法起到威懾效果。也許可以以刑事責(zé)任作為替代，不過，過重的刑罰可能又會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成負(fù)面影響。因此，在這個(gè)意義上，建立第三方義務(wù)制度是有價(jià)值的。不過實(shí)踐中，因?yàn)榈谌搅x務(wù)主體考慮到責(zé)任履行的成本問題，可能消極地履行該責(zé)任。因?yàn)椴粩嘣黾拥牡谌搅x務(wù)，私人主體為此要付出高額的成本，正常商業(yè)活動(dòng)也會(huì)經(jīng)常受到干擾甚至中斷?！?3〕See Alfred C.Yen，Third-Party Copyright Liability After Grokster，91 Minn.L.Rev.184，187(2006-2007).同時(shí)，這些責(zé)任的履行和私人主體本身的業(yè)務(wù)、工作關(guān)系并不緊密，所以他們經(jīng)常會(huì)想方設(shè)法逃避第三方義務(wù)以及潛在的懲罰。此時(shí)，第三方義務(wù)在履行過程中的關(guān)鍵問題就在于如何判斷私人主體能夠以較低成本阻止違法行為呢?如針對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者，有學(xué)者給出一些估算成本以及技術(shù)性輔助手段作為防范措施?！?4〕參見萬(wàn)柯:《網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域壟斷看門人的替代責(zé)任》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2011年第1期。還有學(xué)者認(rèn)為一些私人主體或許會(huì)基于名譽(yù)考量而實(shí)施第三方義務(wù)，特別是其認(rèn)為與違法者合謀或者對(duì)違法者視而不見的收益相比較不高時(shí)?！?5〕See Steven L.Schwarcz，Private Ordering of Public Markets:The Rating Agency Paradox，2002 U.Ill.L.Rev.1，26.但是，僅僅聲譽(yù)的考慮可能未必能夠建構(gòu)起最佳的第三方義務(wù)機(jī)制。

第三，第三方義務(wù)主體如何受到有效的監(jiān)督。將控制、制止等強(qiáng)制性的權(quán)力賦予了經(jīng)營(yíng)者、管理者或者服務(wù)提供者等私人主體，其可能存在濫用權(quán)力的危險(xiǎn)，因此監(jiān)督問題不得不涉及。目前學(xué)界對(duì)于如何有效監(jiān)督第三方義務(wù)主體，研究并不多。一些人的觀點(diǎn)是既然執(zhí)行的權(quán)力已經(jīng)外包給了私人主體，何必還要去監(jiān)督，但是這樣的觀點(diǎn)并不能夠消解行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。雖然從理論上講，第三方義務(wù)主體比主要的違法者更易于接受懲罰，但是他們也總是有意或者無(wú)意地逃避行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)對(duì)第三方義務(wù)主體的監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)對(duì)主要違法者的監(jiān)督一樣困難。〔86〕See J.R.DeShazo＆Jody Freeman，The Congressional Competition to Control Delegated Power，81 Tex.L.Rev.1443，1454-55(2003);Matthew C.Stephenson，Public Regulation of Private Enforcement:The Case for Expanding the Role of Administrative Agencies，91 Va.L.Rev.93，110-11(2005);Barton H.Thompson，Jr.，The Continuing Innovation of Citizen Enforcement，2000 U.Ill.L.Rev.185，191-92.而且，相對(duì)于一般的違法者而言，由于第三方義務(wù)主體擁有特定的知識(shí)，使得行政機(jī)關(guān)更難監(jiān)督，監(jiān)督手段如果不當(dāng)，“在某些情況下必然牽涉隱私權(quán)的保護(hù);同時(shí)這本身也是對(duì)技術(shù)發(fā)展者營(yíng)業(yè)自由的干涉?！薄?7〕梁志文:《論第三方責(zé)任的合法性基礎(chǔ)——以版權(quán)法之公共政策為視角的分析》，載《電子知識(shí)產(chǎn)權(quán)》2007年第4期。未來(lái)在探討第三方義務(wù)的監(jiān)督之時(shí)，需要進(jìn)一步研究相關(guān)措施與營(yíng)業(yè)自由之間如何達(dá)成某種平衡。

第四，第三方義務(wù)制度如何與現(xiàn)行制度相融合。本文重點(diǎn)探討了第三方義務(wù)與行政規(guī)制、侵權(quán)責(zé)任的關(guān)系，但在中國(guó)，還涉及與行政法上的行政授權(quán)與行政委托制度的關(guān)聯(lián)。一些第三方義務(wù)，中國(guó)法上視為行政委托，如代扣稅款，〔88〕參見王天華:《行政委托與公權(quán)力行使——我國(guó)行政委托理論與實(shí)踐的反思》，載《行政法學(xué)研究》2009年第4期。而在美國(guó)、德國(guó)法上則將其視為第三方義務(wù)?！?9〕See Janet A.Gilboy，Compelled Third-Party Participation in the Regulatory Process:Legal Duties，Culture，and Noncompliance，20 Law＆Pol’y 135，137(1998).也有視為行政授權(quán)，如《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》第18條授權(quán)軌道交通線路運(yùn)營(yíng)單位對(duì)其有關(guān)公共場(chǎng)所的控?zé)煿ぷ鬟M(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法。進(jìn)一步的問題在于，如果將所有的第三方義務(wù)均視為行政授權(quán)，可能引發(fā)的問題更多。第三方義務(wù)主體在履行責(zé)任過程中，還有可能會(huì)侵犯到相關(guān)人的利益(言論自由、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)等)，如何救濟(jì)，需要進(jìn)一步的制度配套與監(jiān)督制度的完善。

第五，第三方義務(wù)與市場(chǎng)正常運(yùn)行的問題。通過研究以及實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，第三方義務(wù)也并不是在所有的情形之下均可以處于良好狀態(tài)。學(xué)者指出第三方義務(wù)也可能導(dǎo)致市場(chǎng)失真與變形，產(chǎn)生人為的市場(chǎng)失靈，進(jìn)而影響市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)行，因此政府應(yīng)該在規(guī)制違法行為時(shí)發(fā)揮積極的作用。〔90〕See Assaf Hamdani，Gatekeeper Liability，77 S.Cal.L.Rev.53，106-08(2003).第三方義務(wù)可能影響提供服務(wù)的平等性問題，雖然民法采取自愿原則，但是由于存在第三方義務(wù)則可能會(huì)干擾正常的市場(chǎng)秩序。針對(duì)第三方義務(wù)的不足，除了建構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制之外，第三方義務(wù)主體也要制定一些實(shí)施計(jì)劃來(lái)確定如何遵從既定規(guī)范，從而減少對(duì)市場(chǎng)的干擾。此外，行政法還需要推動(dòng)一些新的更為市場(chǎng)化的實(shí)施機(jī)制的生成，如廣泛引入第三方作為監(jiān)督者、認(rèn)證者，對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行審計(jì)、監(jiān)測(cè)，這對(duì)于規(guī)制實(shí)施的全面實(shí)現(xiàn)無(wú)疑具有積極意義?！?1〕See Alfred C.Aman，Jr.，Globalization，Democracy，and the Need for A New Administrative Law，49 UCLA L.Rev.1687(2001-2002).當(dāng)然，這種失真與變形，與第三方義務(wù)的履行有關(guān)，更與政府選擇規(guī)制實(shí)施的工具有關(guān)，在矯正或者修正市場(chǎng)失靈之時(shí)，應(yīng)該選擇多元化的規(guī)制工具。規(guī)制本身的質(zhì)量、規(guī)制策略、規(guī)制方式、誰(shuí)來(lái)實(shí)施規(guī)制均是行政法實(shí)施時(shí)要考慮的問題。不是由誰(shuí)來(lái)壟斷行政法實(shí)施的問題，而是何時(shí)以及如何使用行政規(guī)制、第三方義務(wù)以及自我規(guī)制等的問題。〔92〕See Cary Coglianese，et.al.，The Role of Government in Corporate Governance，1 N.Y.U.J.L.＆Bus.219，223 (2004-2005).

第六，強(qiáng)制性參與的改進(jìn)問題。目前，世界各國(guó)的行政機(jī)關(guān)均無(wú)法有效實(shí)施規(guī)制，致使規(guī)制所擬達(dá)到的安全、健康等目標(biāo)難以全面實(shí)現(xiàn)。因此，各國(guó)無(wú)不關(guān)注與反思自己的規(guī)制實(shí)施體系，與此同時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之外的力量也同樣重視，〔93〕See Jeroen van der Heijden，Building Regulatory Enforcement Regimes:Comparative Analysis of Private Sector Involvement in the Enforcement of Public Building Regulations，IOS Press，2009，p.3.私人規(guī)制即為一例。但是值得注意的是，私人規(guī)制要么自愿作出要么從自身利益出發(fā)接受政府的監(jiān)督或認(rèn)證。而第三方義務(wù)明顯與私人規(guī)制不同，它是被迫參與到行政過程中來(lái)的，這與當(dāng)前較為流行的自愿性公共參與并不一致，如何將這種強(qiáng)制轉(zhuǎn)換為自愿是未來(lái)運(yùn)行與制度設(shè)計(jì)時(shí)需要考量的問題。對(duì)第三方義務(wù)主體除了負(fù)面制裁的威懾之外，可否設(shè)定一定的激勵(lì)機(jī)制(如財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì))?〔94〕See Sharyn L.Roach Anleu，et al.，Third-Party Policing and Insurance:The Case of Market-Based Crime Prevention，22 Law＆Pol＇y 67，72(2000).如何與企業(yè)社會(huì)責(zé)任對(duì)接?諸如此類的問題均是強(qiáng)制性參與需要改進(jìn)的地方。規(guī)制不斷擴(kuò)張，形式也不斷更新變化，非國(guó)家的規(guī)制(non-state regulation)大量存在，使得我們不得不重新考量私人主體在社會(huì)中的作用及其結(jié)構(gòu)。對(duì)于規(guī)制實(shí)施與遵從而言，一貫的懲罰與一貫的勸誡都是不適宜的策略。問題的難點(diǎn)在于何時(shí)施以懲罰，何時(shí)運(yùn)用勸誡手段，何時(shí)強(qiáng)制參與，何時(shí)邀請(qǐng)主動(dòng)參與?對(duì)如今的規(guī)制而言，除了要關(guān)注規(guī)制手段的多樣性之外，作為“規(guī)制者”也需要有多樣性，行政機(jī)關(guān)、企業(yè)本身、協(xié)會(huì)、認(rèn)證組織等均需要予以關(guān)注。

六、結(jié)語(yǔ)

本文的寫作意圖在于觀察第三方義務(wù)的理論基礎(chǔ)及其履行中可能遇到的問題。第三方義務(wù)主體作為私人主體擁有技術(shù)或者經(jīng)營(yíng)、管理上的優(yōu)勢(shì)，可以更好、更符合成本收益要求而發(fā)現(xiàn)與阻止違法行為。行政實(shí)踐廣泛地利用私人力量彌補(bǔ)公共執(zhí)法者的不足，恰恰回應(yīng)了最近幾年有關(guān)規(guī)制實(shí)施理論的新發(fā)展。建構(gòu)第三方義務(wù)對(duì)侵權(quán)責(zé)任、行政規(guī)制的適用帶來(lái)了益處與挑戰(zhàn)。但是，第三方義務(wù)將公共義務(wù)施加給了私人主體，作為一種現(xiàn)象尚處于發(fā)展之中?！?5〕See Michael E.Buerger＆Lorraine Green Mazerolle，Third-Party Policing:A Theoretical Analysis of An Emerging Trend，15 Just.Q.301，322-24(1998).其中有許多問題值得進(jìn)一步研究，如第三方義務(wù)主體不愿意承擔(dān)這一責(zé)任時(shí)，政府如何更好地監(jiān)督第三方義務(wù)主體;第三方義務(wù)如何進(jìn)一步發(fā)展，從而適應(yīng)行政法與規(guī)制的發(fā)展需求。

發(fā)現(xiàn)與阻止不法行為是第三方義務(wù)的核心內(nèi)容。但是，任何一個(gè)法律體系，都可能存在效果不佳或者支出高額執(zhí)行成本的情況。本文從六個(gè)方面對(duì)第三方義務(wù)的履行問題及其難題進(jìn)行了分析，認(rèn)為其仍有進(jìn)一步改善及與其他制度相銜接的空間。目前，行政機(jī)關(guān)將行政法與規(guī)制的任務(wù)轉(zhuǎn)移到第三方義務(wù)主體的主要原因在于財(cái)政的壓力，第三方義務(wù)主體并不必然在所有的情況下均能夠發(fā)揮作用。當(dāng)?shù)谌搅x務(wù)未能產(chǎn)生最佳效果時(shí)，政府就應(yīng)該采取積極的行動(dòng)并對(duì)違法行為進(jìn)行行政規(guī)制。與其他的理論一樣，本文的建議僅僅與現(xiàn)實(shí)大致相當(dāng)，同時(shí)使用第三方義務(wù)的效果仍然有待觀察，除非第三方義務(wù)可以有效阻止違法行為，否則立法者不應(yīng)過多地通過責(zé)任機(jī)制來(lái)賦予私人主體承擔(dān)第三方義務(wù)。

總之，關(guān)注行政法上的第三方義務(wù)制度，是對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有能力、可以全面實(shí)施法律判斷的反思，說(shuō)明行政法的觀察視角在不斷發(fā)生變化。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，導(dǎo)致傳統(tǒng)的威懾型實(shí)施模式、遵從型實(shí)施模式均面臨著重大的挑戰(zhàn)。規(guī)制實(shí)施需要充分利用個(gè)人、企業(yè)、協(xié)會(huì)等組織的資源與力量，實(shí)現(xiàn)規(guī)制實(shí)施的公眾參與，才有可能擺脫目前法律實(shí)施的困境。

(責(zé)任編輯:陳越峰)

*高秦偉，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“行政法視野下的自我規(guī)制研究”(項(xiàng)目號(hào)11CFX045)的階段性研究成果，亦受中央財(cái)經(jīng)大學(xué)科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃項(xiàng)目資助。