梁凌峰

(中山大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510275)

工商行政執(zhí)法，主要表現(xiàn)為工商行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定權(quán)限和程序，執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管與服務(wù)。作為行政執(zhí)法的職能部門之一，工商行政管理部門承擔(dān)著維護(hù)市場(chǎng)秩序、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，其執(zhí)法效果直接影響著市場(chǎng)活動(dòng)主體的權(quán)益實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。面對(duì)日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐與日趨嚴(yán)格的時(shí)代要求，工商行政執(zhí)法不僅僅局限于管制性、強(qiáng)制性的活動(dòng)，而是增加了許多服務(wù)性、授益性的柔性元素，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的形勢(shì)。然而，工商行政執(zhí)法目前面臨著許多原有的和新型的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，特別是隨著工商行政執(zhí)法合理性要求的逐步加強(qiáng)，如何協(xié)調(diào)工商行政執(zhí)法合法性與合理性的關(guān)系，成為了工商行政執(zhí)法理論與實(shí)踐需重點(diǎn)解決的問(wèn)題。而這一問(wèn)題的突破，不只是對(duì)工商行政執(zhí)法，而且對(duì)所有的行政執(zhí)法，都具有現(xiàn)實(shí)的意義。

一、合法性與合理性關(guān)系的脫節(jié)或沖突

作為政府在管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)方面的重要內(nèi)容，工商行政管理執(zhí)法的領(lǐng)域廣泛、形式多樣、影響極大。根據(jù)2008年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家工商行政管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(即“三定方案”，定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制)和2013年3月14日《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，工商行政管理部門負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的有關(guān)工作，其具體職能主要包括研究市場(chǎng)主體的登記注冊(cè)并監(jiān)督管理、規(guī)范和維護(hù)各類市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序、監(jiān)督管理流通領(lǐng)域商品質(zhì)量、組織指導(dǎo)企業(yè)和個(gè)體工商戶、商品交易市場(chǎng)信用分類管理等內(nèi)容。

如果以合法性與合理性為標(biāo)尺，內(nèi)容紛繁復(fù)雜的工商行政執(zhí)法行為可從理論上大致分為四大類型:既合法又合理、合法不合理、合理不合法、既不合法也不合理。它們反映了工商行政執(zhí)法中現(xiàn)實(shí)存在的合法性與合理性的特殊關(guān)系，或是互動(dòng)、互補(bǔ)，或是脫節(jié)、沖突。合法性與合理性兩者有機(jī)結(jié)合、相得益彰的情況就是既合法又合理，這是工商行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)追求的理想狀態(tài)，有利于推進(jìn)法治、促進(jìn)發(fā)展。相反，當(dāng)兩者的標(biāo)準(zhǔn)都被違反時(shí)，即既不合理也不合法，是最劣的狀態(tài)，不但破壞法治進(jìn)程，而且也將阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在實(shí)踐中，兩者還可能存在脫節(jié)甚至沖突的情況，即合法不合理或者合理不合法，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)予以特別重視，認(rèn)真研究如何解決。

(一)關(guān)于合法不合理

當(dāng)工商行政執(zhí)法行為符合合法性的要求，但卻與合理性要求不符時(shí)，“合法不合理”的情形即會(huì)出現(xiàn)，這是合法性與合理性關(guān)系出現(xiàn)脫節(jié)并需重點(diǎn)解決的狀態(tài)之一。

在實(shí)踐中，工商行政執(zhí)法合法不合理的行為類型，有時(shí)體現(xiàn)在工商行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)領(lǐng)域。在法律規(guī)定允許的范圍內(nèi)，工商行政執(zhí)法在裁量過(guò)程中的不同選擇，對(duì)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者甚至整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重要影響。如果較輕的行政處罰足以達(dá)到市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)法目的，但工商行政執(zhí)法卻適用了更重的處罰措施，則在事實(shí)上不利于企業(yè)的正常發(fā)展。

例如，深圳唯冠公司與蘋果公司就“IPAD”商標(biāo)專用權(quán)、合同履行等糾紛對(duì)簿公堂，而且唯冠公司向山東、河北等9個(gè)地區(qū)的20多個(gè)工商部門投訴，要求查處蘋果公司侵犯“IPAD”商標(biāo)專用權(quán)行為。各地工商部門對(duì)蘋果公司侵權(quán)IPAD展開調(diào)查，采取的應(yīng)對(duì)措施各異:有的以民事訴訟程序未結(jié)束而不立案為由答復(fù)投訴人;有的雖立案查處，但處理情況大相徑庭。例如河北石家莊新華區(qū)工商分局查扣IPAD 45臺(tái)，而北京西城工商分局則因IPAD涉嫌侵權(quán)欲向蘋果公司開2.4億元罰單。該案在全國(guó)多地同時(shí)發(fā)生，但各地工商部門的執(zhí)法行為與尺度不一，從發(fā)出責(zé)令改正通知、查扣收繳侵權(quán)商品，到擬作出巨額罰款等，不免使人質(zhì)疑工商行政執(zhí)法應(yīng)該如何合理地行使自由裁量權(quán)。

對(duì)于造成“合法不合理”的原因，除了工商行政部門在行政執(zhí)法過(guò)程中未正確行使自由裁量權(quán)之外，還源于工商行政執(zhí)法依據(jù)即相關(guān)的法律規(guī)范在內(nèi)容與程序規(guī)定上存在著先天缺陷，不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，又或者在某些情形之下，法律規(guī)范對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求存在著滯后性，未能及時(shí)回應(yīng)新型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的需求。當(dāng)這些“法”作為工商行政執(zhí)法的依據(jù)時(shí)，機(jī)械執(zhí)法的后果無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的不合理結(jié)果，甚至?xí)绊?、妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場(chǎng)活動(dòng)主體的權(quán)益保護(hù)。①李艷:《行政行為的合法性與合理性》，載《行政論壇》2005年第5期。

(二)關(guān)于合理不合法

工商行政執(zhí)法合法性與合理性關(guān)系出現(xiàn)脫節(jié)或沖突的另一種狀態(tài)是“合理不合法”。即工商行政執(zhí)法為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)企業(yè)個(gè)人合法權(quán)益而采取一些靈活處理措施，但卻與依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法并不相符，甚至還可能突破、違反法律規(guī)范的規(guī)定。

例如，2009年3月9日廣州市工商行政管理局根據(jù)廣東省政府《關(guān)于鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)工作的意見》和廣東省工商局《關(guān)于落實(shí)“三促進(jìn)一保持”的實(shí)施意見》等文件精神，專門出臺(tái)了《關(guān)于積極發(fā)揮工商行政管理職能作用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，其中提出放寬企業(yè)注冊(cè)資本:將設(shè)立公司注冊(cè)資本的最低限額一律降低到3萬(wàn)元;畢業(yè)兩年內(nèi)的高校畢業(yè)生投資設(shè)立注冊(cè)資本50萬(wàn)元以下的有限責(zé)任公司可實(shí)行“零首付”(免繳首期注冊(cè)資本，自公司成立之日起兩年內(nèi)繳足注冊(cè)資本);對(duì)守法經(jīng)營(yíng)，因資金困難無(wú)法按期出資的企業(yè)，依其全體股東申請(qǐng)并作出相應(yīng)書面承諾的，允許其延長(zhǎng)不超過(guò)一年的出資期限。工商行政管理部門在企業(yè)登記注冊(cè)時(shí)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，有利于鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，如果嚴(yán)格按照修訂前的《公司法》規(guī)定，工商行政部門出臺(tái)的這個(gè)扶持政策未免有突破法律規(guī)定之嫌。

工商行政執(zhí)法追求合理性的動(dòng)機(jī)與結(jié)果本應(yīng)肯定，但其行為可能在以下方面構(gòu)成形式上的“不合法”，進(jìn)而造成合法性與合理性的矛盾。其一，是否具備執(zhí)法依據(jù)。例如，在某些法律真空或者模糊地帶，政府為了達(dá)到保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在沒有法律依據(jù)時(shí)依照政策精神等主動(dòng)作為，這也可能構(gòu)成表象上的“亂作為”。其二，執(zhí)法依據(jù)內(nèi)容是否科學(xué)合理。如果由于現(xiàn)行執(zhí)法依據(jù)內(nèi)容本身的問(wèn)題，包括不科學(xué)、不合時(shí)等情形，但卻未得到及時(shí)的修改或廢除，工商行政執(zhí)法部門在具體執(zhí)法中消極或拒絕執(zhí)行時(shí)，這就會(huì)造成表象上的“有法不依”或者“不作為”，在結(jié)果上也可能導(dǎo)致形式上不合法。其三，執(zhí)法依據(jù)的法律效力是否足夠。由于工商行政執(zhí)法依據(jù)屬于我國(guó)多層次、多部門的法律體系的一部分，而且很多詳細(xì)、具體的執(zhí)法依據(jù)本身可能因法律位階與法律效力等出現(xiàn)違反“上位法”規(guī)定，工商行政執(zhí)法部門在執(zhí)行這些具體的規(guī)范時(shí)也會(huì)導(dǎo)致不合法。

“合法的不一定合理，合理的不一定合法?！贬槍?duì)工商行政執(zhí)法中合法性與合理性脫節(jié)或沖突的上述狀況，有必要從理論上對(duì)工商行政執(zhí)法合法性與合理性的內(nèi)涵進(jìn)行省思，并從實(shí)踐操作上探索應(yīng)對(duì)之策。

二、合法性與合理性的科學(xué)界定

(一)工商行政執(zhí)法的合法性

1.一般意義的合法性

對(duì)于“合法性”的概念，針對(duì)不同對(duì)象及對(duì)“法”本身的不同理解可有不同的含義。一般而言，至少包括兩種:一是針對(duì)某種行為而言，指行為本身是否合乎法律的規(guī)定，此處之“法”一般指狹義的法，即實(shí)在法，特別是國(guó)家制定法;二是針對(duì)某種公共權(quán)力或政治秩序而言，指該權(quán)力或統(tǒng)治是否具有正當(dāng)性、權(quán)威性和實(shí)際有效性，此處之“法”指廣義的法，即除實(shí)在法外還包括事物法理、原理等。①嚴(yán)存生:《法的合法性問(wèn)題研究》，載《法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))》2002年第3期。本文所探討的是工商行政執(zhí)法行為本身的合法性問(wèn)題，故而主要從狹義的視角去理解“合法性”。

2.行政執(zhí)法的合法性

1999年我國(guó)修改《憲法》，增加“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”規(guī)定，依法治國(guó)被正式確定為基本的治國(guó)方略。2004年3月國(guó)務(wù)院頒發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，明確依法行政的目標(biāo)及其基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出:“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！?/p>

行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)具有合法性，成為依法治國(guó)、依法行政的應(yīng)有之義。

3.工商行政執(zhí)法的合法性

工商行政執(zhí)法屬于行政執(zhí)法行為，應(yīng)當(dāng)遵循行政法的合法性原則，即行政權(quán)的存在、行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。②羅豪才主編:《行政法學(xué)》，第31頁(yè)，北京大學(xué)出版社1996年版。

除了具有一般行政行為特性，工商行政執(zhí)法行為是政府管理、協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的市場(chǎng)監(jiān)管行為?！敖?jīng)濟(jì)法的功能在于提供規(guī)范，政府的職能在于組織實(shí)施。”③程信和:《經(jīng)濟(jì)法與政府經(jīng)濟(jì)管理》，第95頁(yè)，廣東高等教育出版社2000年版。工商行政管理機(jī)關(guān)是實(shí)施經(jīng)濟(jì)法的重要主體。例如，根據(jù)廣東省工商行政管局公布的《行政執(zhí)法職權(quán)依據(jù)一覽表》，廣東省的工商行政執(zhí)法職權(quán)依據(jù)主要來(lái)自于36部法律、62部行政法規(guī)與2個(gè)國(guó)務(wù)院決定、88個(gè)部門規(guī)章、15個(gè)廣東的地方性法規(guī)、15部政府規(guī)章及1個(gè)國(guó)家工商行政管理總局制定的規(guī)范性文件。④參見廣東省工商行政管局網(wǎng)站:http://www.gdgs.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gdgsj/s79/201009/17676.html.

工商行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)遵循并體現(xiàn)依法行政的基本要求，即工商行政執(zhí)法的主體、形式、內(nèi)容、程序等符合依法行政的要求，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，確保法律、行政法規(guī)有效執(zhí)行。然而在考量工商行政執(zhí)法的合法性時(shí)，“法”的內(nèi)涵與外延應(yīng)當(dāng)如何界定?

從理論角度而言，工商行政執(zhí)法所實(shí)施的主要是經(jīng)濟(jì)法、行政法，其內(nèi)容復(fù)雜、表現(xiàn)形式多樣，既包括硬法也包括軟法，從廣東省公布的《行政執(zhí)法職能依據(jù)一覽表》就可見一斑。一般而言，硬法指國(guó)家正式制定的法律規(guī)范體系，即《立法法》所規(guī)定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及自治條例和單行條例、規(guī)章;而軟法則指不屬于上述傳統(tǒng)法范疇的規(guī)則體系，其在國(guó)內(nèi)層面經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的表現(xiàn)形式包括公共政策(例如執(zhí)政黨政策、國(guó)務(wù)院及其部委發(fā)布的指導(dǎo)文件、省級(jí)和省級(jí)以下地方政府及下屬部門發(fā)布的規(guī)章之外的規(guī)范性文件等)、行業(yè)規(guī)則、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和交易習(xí)慣。⑤程信和:《硬法、軟法與經(jīng)濟(jì)法》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第4期。軟法沒有法律約束力，但有實(shí)際效力。⑥Francic Snyder.Soft Law and Institutional Practice in the European Community ∥Stephen Martin(ed.).The Construction of Europe:Essays in Honour of Emile No?l.Dordrecht:Kluwer Academic Publishers，1994:198.在工商行政執(zhí)法中，地方各級(jí)工商部門制定的規(guī)范性文件、指導(dǎo)文件等都不屬正式法律淵源，但卻屬于軟法范疇并直接指導(dǎo)、詳細(xì)規(guī)范具體的工商行政執(zhí)法行為，似可納入工商行政執(zhí)法中廣義的“法”的范疇，以細(xì)化、補(bǔ)充相應(yīng)硬法的規(guī)定。

但是，從行政行為的法律后果及其相應(yīng)的行政訴訟來(lái)看，工商行政執(zhí)法的“合法性”判斷應(yīng)主要限于“硬法”。工商行政執(zhí)法是一種具體行政執(zhí)法行為，直接影響行政相對(duì)人的權(quán)益，并可能引發(fā)行政訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》第52、53條規(guī)定，人民法院在審理與工商行政執(zhí)法相關(guān)的行政案件時(shí)，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)(自治條例和單行條例)為依據(jù)，以規(guī)章(包括部委規(guī)章和地方政府規(guī)章)為參照。換言之，工商行政執(zhí)法的合法性應(yīng)主要體現(xiàn)在工商行政執(zhí)法行為應(yīng)符合法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和政府規(guī)章的規(guī)定，如果違反上述法律規(guī)范要求則為違法、無(wú)效，并應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。總之，工商行政機(jī)關(guān)作為市場(chǎng)監(jiān)管法律的實(shí)施主體，其行為的合法性應(yīng)當(dāng)主要限于硬法的范疇，而軟法可作為工商行政管理部門更高的自律性要求。

(二)工商行政執(zhí)法的合理性

1.一般意義的合理性

“合理性”，即合乎理性。因?yàn)閷?duì)“理性”之“理”的認(rèn)知與追求不同，對(duì)“合理性”的理解也十分多樣與豐富，包括合乎情理、合乎事理、合乎倫理、合乎公理等。法學(xué)界對(duì)于“合理性”的理解主要包括三類，即與合乎理性相近的正當(dāng)性、與正統(tǒng)性相近的合理性、與合法性相對(duì)應(yīng)的合理性。①江必新:《論形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的關(guān)系》，載《法治研究》2013年第4期。第一種理解主要從法哲學(xué)角度出發(fā);第二種理解主要從政治哲學(xué)角度切入;第三種理解更多體現(xiàn)為行政合理性原則。本文所探討的合理性，則是在第三種理解的基礎(chǔ)上展開的。

2.行政執(zhí)法的合理性

從行政法角度看，行政合理性原則的提出與行政自由裁量權(quán)的規(guī)范密切相關(guān)。合理性原則的產(chǎn)生和存在正是為了規(guī)范行政裁量權(quán)，合理性原則是行政法治完善發(fā)展的必然結(jié)果，它與合法性原則都是行政執(zhí)法目標(biāo)價(jià)值的一部分。②羅豪才主編:《行政法學(xué)》，第61頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版。學(xué)者們對(duì)合理性的內(nèi)涵及其條件、標(biāo)準(zhǔn)等界定存在許多爭(zhēng)鳴。例如，應(yīng)松年教授認(rèn)為:“行政合理性原則是指行政主體的執(zhí)法行為客觀、準(zhǔn)確，符合法律、法規(guī)的基本精神和社會(huì)道德準(zhǔn)則。”③應(yīng)松年主編:《行政行為法——中國(guó)行政法制建設(shè)的理論與實(shí)踐》，第324頁(yè)，人民出版社1992年版。又如，羅豪才教授等認(rèn)為合理性應(yīng)符合五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即符合客觀規(guī)律性，符合法律的目的，決定的依據(jù)充分、客觀，符合國(guó)家和人民的根本利益，符合正義。④羅豪才、孫曉民:《行政法的基本原則》，1986年中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)議論文。

3.工商行政執(zhí)法的合理性

工商行政執(zhí)法是市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的重要形式，探討工商行政執(zhí)法的合理性應(yīng)當(dāng)結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特性與現(xiàn)實(shí)要求、工商行政執(zhí)法的職能定位與改革目標(biāo)等進(jìn)行綜合考量。

首先，工商行政執(zhí)法的合理性，應(yīng)當(dāng)與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)變政府職能的社會(huì)實(shí)踐和改革要求緊密聯(lián)系并與時(shí)俱進(jìn)。誠(chéng)如中共十八屆三中全會(huì)《決定》指出:“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！惫ど绦姓?zhí)法直接面對(duì)具體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，必須尊重市場(chǎng)在資源配置中所起的“決定性”作用，不但要著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多、監(jiān)管不到位等現(xiàn)存問(wèn)題，而且還要緊扣轉(zhuǎn)變政府職能、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。在某種程度上，“行政權(quán)既是一種服務(wù)權(quán)，又是一種服務(wù)職責(zé)”⑤葉必豐:《行政法的人文精神》，第140頁(yè)，北京大學(xué)出版社2005年版。。而且，服務(wù)行政日益興起，其重要性已越來(lái)越凸顯?！胺?wù)已經(jīng)成為21世紀(jì)政府行政管理的本質(zhì)，服務(wù)精神是21世紀(jì)行政的理念。”⑥李文良等編:《中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題報(bào)告》，第3頁(yè)，中國(guó)發(fā)展出版社2003年版。作為建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的有機(jī)組成部分，工商行政管理機(jī)關(guān)承擔(dān)著市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的重要職責(zé)，同樣也應(yīng)與服務(wù)行政、服務(wù)政府的精神保持一致。

其次，工商行政執(zhí)法是經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的重要手段，工商行政執(zhí)法的合理性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展屬性與促進(jìn)功能。經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家(主要以政府名義出面)管理和協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之法，以管理為手段，協(xié)調(diào)為目的。⑦程信和:《政府經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化與經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新》，載《南方經(jīng)濟(jì)》2002年第1期。我國(guó)制定的一系列經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)都提出了“發(fā)展”、“健康發(fā)展”、“可持續(xù)發(fā)展”，其主要內(nèi)容一方面是規(guī)范、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)和依法設(shè)立的各類企業(yè)的發(fā)展，另一方面是通過(guò)實(shí)施必要的監(jiān)督管理引導(dǎo)、保障這些行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展。無(wú)論促進(jìn)機(jī)制抑或約束機(jī)制，都是為了保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，在這種意義上說(shuō)經(jīng)濟(jì)法就是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展法，其應(yīng)有的功能是要促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。⑧程信和:《經(jīng)濟(jì)法基本權(quán)利范疇論綱》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2006年第1期。作為經(jīng)濟(jì)法的具體實(shí)施內(nèi)容，工商行政執(zhí)法的合理性，除了包括一般法治意義上的合理性要素外，還應(yīng)涵括經(jīng)濟(jì)法視角下的特殊元素。即工商行政執(zhí)法行為應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、增進(jìn)公共服務(wù)并能促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此最終保障國(guó)家、企業(yè)與個(gè)人經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因而，能否依法保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是評(píng)價(jià)工商行政執(zhí)法合理性的重要標(biāo)準(zhǔn)。

三、合法性與合理性的進(jìn)路協(xié)調(diào)

(一)協(xié)調(diào)的支點(diǎn)

導(dǎo)致工商行政執(zhí)法行為發(fā)生合理不合法或合法不合理問(wèn)題的原因可能是多方面的，包括執(zhí)法依據(jù)、行為、結(jié)果等方面，且很大程度上是由于工商行政執(zhí)法的合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)存在脫節(jié)。工商行政執(zhí)法的具體制度設(shè)計(jì)、依據(jù)、行為、結(jié)果錯(cuò)綜復(fù)雜，要想從根本上協(xié)調(diào)工商行政執(zhí)法的合法性與合理性，必須透過(guò)問(wèn)題現(xiàn)象、直達(dá)背后本質(zhì)，方能實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，要協(xié)調(diào)工商行政執(zhí)法中的合法性與合理性，其關(guān)鍵在于理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系、明確工商行政執(zhí)法理念追求與價(jià)值定位。

1.經(jīng)濟(jì)法治的要求。工商行政執(zhí)法是國(guó)家(政府)運(yùn)行法律手段調(diào)整微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的表現(xiàn)，其直接目標(biāo)與根本目標(biāo)在于保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序、健康發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)法一般理論來(lái)看，“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”成為市場(chǎng)監(jiān)管法產(chǎn)生和發(fā)展的重要前提與基礎(chǔ)，“市場(chǎng)失靈”是政府介入、調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系的原因，而“政府失靈”又往往要求法律對(duì)政府行為本身進(jìn)行規(guī)范。市場(chǎng)監(jiān)管法不僅調(diào)整市場(chǎng)主體之間的交易、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系，還調(diào)整政府對(duì)其的管理關(guān)系，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性的，政府監(jiān)管關(guān)系則是服務(wù)性的。因此，工商行政執(zhí)法等市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)必須正確處理好政府監(jiān)管與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，政府監(jiān)管執(zhí)法只是手段方式，服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是根本目的。從這層意義上看，工商行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為以市場(chǎng)監(jiān)管為手段，服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.行政治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。工商行政執(zhí)法是政府行政活動(dòng)的具體表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從管理到治理、從治理到善治的邁進(jìn)。政府行政在發(fā)展歷程中呈現(xiàn)出不同的模式，形式上表現(xiàn)為從直接管理到執(zhí)法監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，深層次的本質(zhì)卻反映出從管理到治理、從“人治”到“法治”的社會(huì)管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。按照全球治理委員會(huì)1995年的一份研究報(bào)告所作的定義，“治理”是指各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。①全球治理委員會(huì):《我們的全球伙伴關(guān)系》，第23頁(yè)，牛津大學(xué)出版社1995年版，轉(zhuǎn)引自俞可平:《治理與善治》，第4－5頁(yè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版。在推進(jìn)治理理論發(fā)展過(guò)程中，“善治”理論——使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程備受矚目，其基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性、有效性等方面。②俞可平:《治理和善治:一種新的政治分析框架》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9期。雖然“善治”屬于行政管理學(xué)范疇，而依法行政則屬于法學(xué)領(lǐng)域，但法治行政與政府“善治”存在耦合，一方面政府善治的理念與實(shí)踐對(duì)行政法治有著促進(jìn)作用，另一方面法治能為善治供給規(guī)范、制度以及程序機(jī)制。③朱新力、唐明良:《法治行政與政府“善治”的互動(dòng)與耦合》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2007－04－29。要實(shí)現(xiàn)工商行政執(zhí)法的“善治”，不僅要符合合法性要求，同時(shí)還應(yīng)符合執(zhí)法程序透明、職責(zé)分明、能夠?qū)κ袌?chǎng)主體需求進(jìn)行有效回應(yīng)等目標(biāo)，這比僅僅規(guī)范權(quán)力界限、依照法定程序等基本的合法性要求更高、更多。

3.深化改革的使命。工商行政執(zhí)法是完善現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、轉(zhuǎn)變政府職能的重要環(huán)節(jié)，其理念應(yīng)與我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、全面深化改革的時(shí)代背景和實(shí)踐要求相結(jié)合。自1992年以來(lái)，工商行政管理順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，逐步從以管制為主向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變，努力充當(dāng)市場(chǎng)秩序的維護(hù)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者、公共服務(wù)的提供者。④陸明德:《聚焦改革創(chuàng)新服務(wù)科學(xué)發(fā)展——30年來(lái)工商部門推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回顧與展望》，載《中國(guó)工商管理研究》2008年第10期。監(jiān)管執(zhí)法與服務(wù)發(fā)展，已成為工商行政執(zhí)法的重要內(nèi)容和目標(biāo)。特別是在建設(shè)服務(wù)型政府的改革要求之下，工商行政執(zhí)法各環(huán)節(jié)、流程都開始增加服務(wù)元素，增強(qiáng)服務(wù)理念，包括事前的提醒、事中的指導(dǎo)、事后的教育等。十八屆三中全會(huì)《決定》提出要完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治與服務(wù)政府，對(duì)工商行政執(zhí)法提出了更新、更高的時(shí)代要求。以政府職能轉(zhuǎn)變與市場(chǎng)發(fā)展改革為要求，工商行政執(zhí)法要尊重市場(chǎng)、依法監(jiān)管、促進(jìn)發(fā)展，既要落實(shí)合法性，更要突出合理性。行政善治屬于我國(guó)正在大力推進(jìn)的“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的重要組成部分。

作為政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政執(zhí)法的重要組成部分，工商行政執(zhí)法既要遵循行政執(zhí)法的一般原則，又應(yīng)緊扣經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分配公平、經(jīng)濟(jì)安全的功能使命。為了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐、完善經(jīng)濟(jì)法治與推進(jìn)政府善治，依法進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)成為工商行政執(zhí)法的理念價(jià)值，以監(jiān)管執(zhí)法為手段，以服務(wù)發(fā)展為目標(biāo)。

(二)協(xié)調(diào)的模式

在處理工商行政執(zhí)法的合法性與合理性關(guān)系時(shí)，其協(xié)調(diào)模式可作出三種設(shè)計(jì)，即強(qiáng)調(diào)合法性優(yōu)先、強(qiáng)調(diào)合理性優(yōu)先和堅(jiān)持兩者并舉。

1.強(qiáng)調(diào)合法性優(yōu)先。即在工商行政執(zhí)法過(guò)程中視合法性為最高準(zhǔn)則，為了保證法律法規(guī)得到遵守與執(zhí)行，在必要時(shí)舍棄對(duì)合理性的追求。這與行政法學(xué)中認(rèn)為合法性原則優(yōu)先的觀點(diǎn)具有相通之處。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政合法性原則是主要原則，行政合理性原則是對(duì)合法性原則的從屬與補(bǔ)充。合理性原則是為了解決“合法不合理”問(wèn)題的，行政合理性原則必須以合法性原則為前提，合理是合法范圍內(nèi)的合理，不允許存在任何違法的“合理性”。①參見胡建淼主編:《行政法與行政訴訟法》，第35頁(yè)，清華大學(xué)出版社2008年版;葉必豐:《行政合理性原則的比較與實(shí)證研究》，載《江海學(xué)刊》2002年第6期。雖然這種觀點(diǎn)肯定了合理性原則在解決“合法不合理”問(wèn)題時(shí)的作用，但單單強(qiáng)調(diào)合法性優(yōu)先，則有可能落入機(jī)械執(zhí)法、形式法治的窠臼。而且，如上文所述，現(xiàn)實(shí)中作為工商行政執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)也可能存在落后性、滯后性等缺陷，可能反而造成更多“合法不合理”的工商行政執(zhí)法行為。

2.強(qiáng)調(diào)合理性優(yōu)先。即當(dāng)合法性與合理性發(fā)生沖突時(shí)，舍棄合法性去追求實(shí)現(xiàn)合理性。與強(qiáng)調(diào)合法性優(yōu)先相反，學(xué)者們已注意到了合理性原則的重要性，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“合理性”高于“合法性”有助于從形式合法走向?qū)嵸|(zhì)合法。②陶莉:《行政法與合理性原則——兼論現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“合理性”高于“合法性”》，載《杭州商學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期。但是，將合理性具體應(yīng)用到具體案件時(shí)，工商行政執(zhí)法人員對(duì)于合理性的主觀理解與具體應(yīng)用則可能會(huì)存在多元性、不確定性、主觀性等問(wèn)題。③江必新:《論形式合理性與實(shí)質(zhì)合理性的關(guān)系》，載《法治研究》2013年第4期。如果工商行政執(zhí)法在個(gè)案中為追求合理性而突破合法性要求，那么相同的個(gè)案因執(zhí)法人員對(duì)合理性的理解不一而出現(xiàn)各不相同的結(jié)果，反而會(huì)與合理性追求南轅北轍。

3.堅(jiān)持兩者并舉。這無(wú)疑是協(xié)調(diào)合法性與合理性關(guān)系的理想模式。依法治國(guó)、依法行政的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包含著合法性與合理性的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性與合理性并駕齊驅(qū)。④參見肖金明:《法治行政的邏輯》，第71頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版;張明新、謝麗琴:《論自由裁量權(quán)膨脹條件下的“行政合理性”原則——兼論行政合理性原則在現(xiàn)代行政法中之地位》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2000年第7期。合法性是合理性的法律形式化、合理性應(yīng)當(dāng)是合法性的精神內(nèi)核，這是兩者關(guān)系的理想狀態(tài)。然而，兩者在實(shí)踐中的脫節(jié)與沖突已表明這種兩者并舉模式難以在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)中順利實(shí)現(xiàn)，更不能作為解決兩者沖突與脫節(jié)的具體對(duì)策。因此，為了緩解工商行政執(zhí)法合法性與合理性的沖突關(guān)系，有必要在堅(jiān)持兩者并舉的基礎(chǔ)上，科學(xué)協(xié)調(diào)兩者的主次關(guān)系。

在立法、執(zhí)法或司法等過(guò)程中具體協(xié)調(diào)兩者關(guān)系時(shí)，其側(cè)重點(diǎn)有所不同。在立法過(guò)程中，合法性是合理性的目標(biāo)，合理性是合法性的前提。與工商行政管理執(zhí)法相關(guān)的法律規(guī)范的產(chǎn)生，在總體上應(yīng)當(dāng)是在充分考慮合理性的基礎(chǔ)上、按立法程序制定與修改的。總的來(lái)說(shuō)，合法性是合理性法律化的必然結(jié)果，合理性是合法性存在的有效前提;合法性逐步吸收合理性，合理性逐步完善合法性并趨向一體化。⑤盧山:《合法性與合理性:服務(wù)行政模式下的碰撞與調(diào)適》，載《中共合肥市委黨校學(xué)報(bào)》2012年第2期。然而，在實(shí)施法律特別是執(zhí)法領(lǐng)域中，則應(yīng)當(dāng)以合法性為基礎(chǔ)、以合理性為目標(biāo)，即通過(guò)實(shí)施法律來(lái)達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障企業(yè)等合法權(quán)益的合理性目標(biāo)。

以完善市場(chǎng)監(jiān)管法治、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)下的工商行政執(zhí)法理念與目標(biāo)作為支點(diǎn)，筆者認(rèn)為在協(xié)調(diào)工商行政執(zhí)法的合法性與合理性關(guān)系沖突時(shí)，比較可行的協(xié)調(diào)模式應(yīng)當(dāng)是:在堅(jiān)持兩者并舉的前提下，以合法性為基礎(chǔ)、以合理性為目標(biāo)，從而更好實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。合法性是工商行政執(zhí)法的基本要求，即其職權(quán)法定、執(zhí)法行為合法規(guī)范、違法行為得到懲罰。然而，工商行政執(zhí)法的合法性應(yīng)當(dāng)以合理性為追求目標(biāo)，通過(guò)工商行政執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)合理性目標(biāo)。兩者在發(fā)生脫節(jié)或沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)在合法性的基礎(chǔ)之上，去追求、增進(jìn)合理性的實(shí)現(xiàn)。

(三)協(xié)調(diào)的維度

為了促進(jìn)工商行政執(zhí)法中合法性與合理性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不但要從理念定位與價(jià)值追求上對(duì)工商行政執(zhí)法合理性與合法性協(xié)調(diào)的支點(diǎn)、模式進(jìn)行探索，明確要在合法性的基礎(chǔ)追求合理性，還要從工商行政執(zhí)法的依據(jù)—行為—責(zé)任三個(gè)維度來(lái)進(jìn)行具體協(xié)調(diào)。

1.執(zhí)法依據(jù)的確定:硬法與軟法并舉。工商行政執(zhí)法是實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)的過(guò)程，其具體的執(zhí)法依據(jù)是協(xié)調(diào)合理性與合法性的載體。一方面，要完善硬法。在立法中完善工商行政執(zhí)法的法律依據(jù)，這要求在制定法律法規(guī)時(shí)，通過(guò)公眾參與、利益協(xié)調(diào)等方式，將合理性的要求及元素吸收并轉(zhuǎn)化到合法性的內(nèi)容和表現(xiàn)中，從而在立法源頭上促進(jìn)兩者的協(xié)調(diào)，預(yù)防兩者在執(zhí)法環(huán)節(jié)中出現(xiàn)脫節(jié)或者沖突。例如，《公司法》對(duì)于公司注冊(cè)登記等規(guī)定修改，正是從執(zhí)法依據(jù)上促進(jìn)工商行政執(zhí)法合理性與合法性協(xié)調(diào)的表現(xiàn)。另一方面，可探索軟法。以合法性為基礎(chǔ)梳理、規(guī)范工商行政執(zhí)法依據(jù)，制定對(duì)應(yīng)的自律性規(guī)范，對(duì)工商行政執(zhí)法的合理性程度提出更高的要求，從而更大程度地促進(jìn)工商行政執(zhí)法合法性與合理性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。各級(jí)、各地工商行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可在全面梳理工商行政依據(jù)的基礎(chǔ)上，探索制定針對(duì)工商行政執(zhí)法的行政裁量基準(zhǔn)，通過(guò)細(xì)化、明確一些工商行政執(zhí)法裁量規(guī)定，促進(jìn)工商行政執(zhí)法的合理性程度。例如，廣州市工商行政管理局在2010年12月31日制定了《廣州市工商行政管理機(jī)關(guān)規(guī)范自由裁量權(quán)辦法》和《廣州市工商行政管理系統(tǒng)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》，將違反《公司法》等23部法律法規(guī)和規(guī)章的行為，分為嚴(yán)重、一般、輕微三個(gè)級(jí)別，要求廣州市各工商行政管理機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí)考量不同情形及各級(jí)別所列違法情節(jié)檔次，以盡可能在保證合法性的基礎(chǔ)上，提高行政處罰的合理性程度。

2.執(zhí)法行為的規(guī)范:實(shí)體公正與程序公正并重。對(duì)于工商行政執(zhí)法合法性與合理性的判斷、評(píng)價(jià)，都要落實(shí)在每個(gè)具體的工商行政執(zhí)法行為的程序過(guò)程和實(shí)體結(jié)果中。一般來(lái)說(shuō)，程序公正主要指工商行政執(zhí)法的方法、步驟、過(guò)程符合法律規(guī)定，直接體現(xiàn)合法性;實(shí)體公正主要指工商行政執(zhí)法的內(nèi)容、結(jié)果符合法律規(guī)定，而且事實(shí)、客觀上能保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，側(cè)重反映合理性。我國(guó)在構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系時(shí)應(yīng)對(duì)法律程序制度特別是規(guī)范“政府—市場(chǎng)”關(guān)系某些重要方面的行政程序法律制度予以特別的重視。①王錫鋅:《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政程序法制度——對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系之構(gòu)建的另一種思考》，載《法商研究》1995年第5期。但這并不意味著程序公正是唯一的目標(biāo)，不能為了追求程序公正而置實(shí)體公正于不顧，這種形式法治主義具有危險(xiǎn)。雖然在傳統(tǒng)觀念中，人們往往以實(shí)體結(jié)果來(lái)判斷實(shí)質(zhì)合理性，因而把程序與形式合法性相聯(lián)系，但實(shí)際上工商行政執(zhí)法的程序過(guò)程或?qū)嶓w結(jié)果都同時(shí)蘊(yùn)含著合法性與合理性要求。因此，在協(xié)調(diào)工商行政執(zhí)法合法性與合理性的過(guò)程中，不但要同時(shí)貫徹程序公正與實(shí)體公正，而且要以程序公正為突破口，以程序公正來(lái)推動(dòng)并保障實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。

3.執(zhí)法責(zé)任的落實(shí):積極責(zé)任與消極責(zé)任并行。對(duì)工商行政執(zhí)法責(zé)任的合理配置，是協(xié)調(diào)合理性與合法性的保障。面對(duì)工商行政執(zhí)法出現(xiàn)的“合法不合理”、“合理不合法”的行為，目前的法律責(zé)任制度還存在一定的問(wèn)題。一方面，現(xiàn)行的責(zé)任制度主要針對(duì)違反合法性的工商行政執(zhí)法行為，對(duì)許多“合法而不合理”的行為沒有進(jìn)行責(zé)任追究;另一方面，由于問(wèn)責(zé)制執(zhí)行存在不足，導(dǎo)致執(zhí)法人員機(jī)械執(zhí)法、消極執(zhí)法以規(guī)避責(zé)任，造成了許多“合法不合理”的執(zhí)法問(wèn)題。為了更好地協(xié)調(diào)工商行政執(zhí)法的合法性與合理性，應(yīng)適當(dāng)?shù)貙⒑侠硇砸蛩厝谌氲焦ど绦姓?zhí)法行為的責(zé)任制度中。從理論上說(shuō)，責(zé)任可包括兩層含義:一是指份內(nèi)應(yīng)做之事，即法律主體的職責(zé)與義務(wù);二是指事后追究的責(zé)任，即法律主體違反了第一性義務(wù)后所應(yīng)承擔(dān)的不利后果。②周永坤:《法理學(xué)》，第160頁(yè)，法律出版社2004年版。同理，在工商行政執(zhí)法中也應(yīng)進(jìn)行積極的責(zé)任配置，即在配置工商行政執(zhí)法職責(zé)時(shí)，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，肯定并明確工商行政執(zhí)法中實(shí)現(xiàn)合理性的要求;對(duì)違反合理性要求的工商行政執(zhí)法行為要進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。積極責(zé)任的配置，是協(xié)調(diào)工商行政執(zhí)法合法性與合理性的基礎(chǔ)，而對(duì)消極責(zé)任的追究仍是為了實(shí)現(xiàn)積極責(zé)任。

通過(guò)上述研究，本文得到如下基本結(jié)論:第一，對(duì)工商行政執(zhí)法合法性與合理性關(guān)系進(jìn)行定位時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循從經(jīng)濟(jì)到法律、再?gòu)姆傻浇?jīng)濟(jì)的研究進(jìn)路，處理好經(jīng)濟(jì)與法律的關(guān)系。工商行政執(zhí)法的合法性，應(yīng)指工商行政執(zhí)法的主體、形式、內(nèi)容、程序等符合法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章的規(guī)定，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，違反上述規(guī)則應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任;工商行政執(zhí)法的合理性，則主要指工商行政執(zhí)法行為應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并維護(hù)企業(yè)、公民的合法權(quán)益。第二，以合法性與合理性為視角，工商行政執(zhí)法行為需重點(diǎn)解決合法不合理、合理不合法兩大問(wèn)題。為此，可以工商行政執(zhí)法理念、價(jià)值為支點(diǎn)，遵循以合法性為基礎(chǔ)、合理性為目標(biāo)、合法性與合理性并舉的基本模式，并在工商行政執(zhí)法依據(jù)、行為和責(zé)任三個(gè)維度探索具體對(duì)策，從而促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)工商行政執(zhí)法中合法性與合理性的協(xié)調(diào)。