未來(lái)我國(guó)地方稅體系的構(gòu)建框架研究

河北省財(cái)政科學(xué)與政策研究所 李杰剛

當(dāng)前，我國(guó)增值稅擴(kuò)圍、房產(chǎn)稅試點(diǎn)和資源稅調(diào)整等地方稅改革已然啟動(dòng)，但總體進(jìn)展步伐較慢、效果尚不顯著。構(gòu)建地方稅體系，應(yīng)按照黨的十八大報(bào)告“加快改革財(cái)稅體制”和三中全會(huì)“深化稅收制度改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的總體要求，進(jìn)一步完善政府間財(cái)政關(guān)系、優(yōu)化政府內(nèi)部財(cái)政管理，逐步形成具有我國(guó)特色的稅種相對(duì)完整、稅權(quán)相對(duì)獨(dú)立、征管相對(duì)協(xié)調(diào)、法制相對(duì)健全的地方稅體系。

一、以“補(bǔ)減項(xiàng)、建體系”為目標(biāo)，盡快形成相對(duì)完整的地方稅稅種體系

目前，我國(guó)地方稅稅種體系主要以增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等共享稅為主體稅種，以資源稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅等零星稅種為補(bǔ)充。這種稅制結(jié)構(gòu)，不僅制約了“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”的發(fā)展要求，而且還直接導(dǎo)致稅改后主體稅種消失、稅收規(guī)模銳減。為應(yīng)對(duì)地方收入減少、稅種弱化的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，必須以“補(bǔ)減項(xiàng)、建體系”為目標(biāo)，盡快建立起以主體稅種為主導(dǎo)、輔助稅種為補(bǔ)充的相對(duì)完整的地方稅稅種體系，進(jìn)而推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、供求結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

在“十二五”期間“營(yíng)改增”全部完成的前提下，具體稅種的改革設(shè)想如下:一是將消費(fèi)稅由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收，并更名為零售稅，成為地方首要稅種(零售稅改革與“營(yíng)改增”進(jìn)程密切相關(guān)，增值稅降低稅率并全部歸屬中央之時(shí)，就是零售稅擴(kuò)圍到全部增值稅征管范圍之際);二是將資源稅擴(kuò)大征稅范圍、提高征收標(biāo)準(zhǔn)、改變征稅方式，成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)省級(jí)政府重要稅種;三是將現(xiàn)有的各類房地產(chǎn)稅費(fèi)簡(jiǎn)并為契稅(流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié))和房地產(chǎn)稅(保有環(huán)節(jié))，成為市縣政府的主體稅種;四是對(duì)企業(yè)所得稅簡(jiǎn)化稅制，短期內(nèi)仍作為共享稅種，隨形勢(shì)發(fā)展逐步提高中央分成比例，乃至最終成為中央稅;五是對(duì)個(gè)人所得稅逐漸推行“綜合與分類相結(jié)合”，并將中央、地方比例分成制改為中央、地方按核定稅基分享制，成為各級(jí)政府重要稅源;六是修訂或開征城建稅、環(huán)保稅、社保稅、教育稅等專項(xiàng)用途稅種，完善或開征車船稅、印花稅和地方特產(chǎn)稅。

經(jīng)過(guò)上述調(diào)整，未來(lái)我國(guó)稅種體系共有17個(gè)稅種，地方稅體系共有12個(gè)稅種。其中，地方稅主體稅種有零售稅、資源稅、契稅、房地產(chǎn)稅及共享稅中的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等6個(gè)，輔助稅種有環(huán)保稅、社保稅、城建稅、教育稅4個(gè)專項(xiàng)稅種和車船稅、地方特產(chǎn)稅2個(gè)補(bǔ)充稅種。地方稅收入占全國(guó)稅收收入比重達(dá)到40%左右。其中，省級(jí)政府以零售稅、資源稅為主，市縣政府以契稅、房地產(chǎn)稅為主(見表1)。

未來(lái)地方稅稅種體系構(gòu)建的具體舉措如下:

(一)將消費(fèi)稅逐步改征為零售稅，使之成為省級(jí)政府首要稅種。

深化消費(fèi)稅改革，主要采取擴(kuò)圍、調(diào)整、改征的思路，最終將消費(fèi)稅逐步改征零售稅。參考美國(guó)、加拿大等國(guó)零售稅的歸屬做法，為提高省級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力，應(yīng)將其作為省級(jí)政府的主體稅種。

首先是擴(kuò)圍，增強(qiáng)對(duì)消費(fèi)行為的調(diào)控功能。消費(fèi)稅主要目的是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)消費(fèi)方向、合理配置資源等。目前，我國(guó)的消費(fèi)稅征收范圍過(guò)窄、且多在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)功能有限。因此，需將更多的高消費(fèi)、高能耗、高污染產(chǎn)品和服務(wù)行為納入征稅范圍。如增加一次性不可降解物、貴金屬電池產(chǎn)品等嚴(yán)重破壞環(huán)境的產(chǎn)品，高檔時(shí)裝、高檔皮草、私人飛機(jī)等新興奢侈品，高檔會(huì)所、高級(jí)美容、高檔娛樂(lè)等服務(wù)。其次是調(diào)整，提高稅率稅額和改變計(jì)稅方式。伴隨著“營(yíng)改增”的推行，一些高檔消費(fèi)行為的實(shí)際稅費(fèi)降低，這同“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的發(fā)展要求相背離，不利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。因此，可以對(duì)這些高檔消費(fèi)品及過(guò)度消耗資源、污染環(huán)境的消費(fèi)品，如金銀珠寶、高檔手表、實(shí)木地板、一次性筷子等，相應(yīng)提高消費(fèi)稅課稅稅率(稅額)，引導(dǎo)理性消費(fèi)。同時(shí)，將消費(fèi)稅由隱蔽的價(jià)內(nèi)稅改為透明的價(jià)外稅，切實(shí)增強(qiáng)消費(fèi)者的“稅負(fù)感”，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)稅引導(dǎo)消費(fèi)行為、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保的征收意圖。最后是改征零售稅，彌補(bǔ)“營(yíng)改增”地方收入減項(xiàng)。零售稅是在零售層面，即商品由零售商轉(zhuǎn)至最終消費(fèi)者時(shí)一次性征收的稅種，具有運(yùn)行機(jī)制簡(jiǎn)單、征收范圍廣泛等優(yōu)點(diǎn)，且由于零售價(jià)格高于批發(fā)、制造價(jià)格，其應(yīng)稅價(jià)值較高，短期內(nèi)可以較低稅率取得較多收入。在增值稅實(shí)現(xiàn)完全轉(zhuǎn)型、全部擴(kuò)圍后，為擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)、減輕企業(yè)流轉(zhuǎn)稅負(fù)，應(yīng)適當(dāng)降低增值稅稅率，并將其全部作為中央稅。①同時(shí)出口退稅也由中央全部承擔(dān)。地方政府因退出增值稅分享減少的收入，通過(guò)改征零售環(huán)節(jié)消費(fèi)稅(地方稅)予以彌補(bǔ)，類似加拿大由聯(lián)邦征增值稅、州征零售環(huán)節(jié)銷售稅的做法，此舉有利于促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，遏制地方政府追求數(shù)量型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)，也利于地方政府以本地稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)和保障收入。具體思路是:先考慮將現(xiàn)有消費(fèi)稅中適合地方征管、適于批發(fā)零售環(huán)節(jié)征收的煙、酒、成品油、小汽車、金銀首飾及鉆石等稅目析出，開征零售稅?，F(xiàn)行的車輛購(gòu)置稅因與車輛生產(chǎn)無(wú)關(guān)，也應(yīng)歸入消費(fèi)稅征稅范圍。隨著征管水平的提高、信用體系的完善和金融交易的發(fā)展，可以將更多的應(yīng)稅消費(fèi)品及部分生產(chǎn)資料，乃至目前增值稅的全部應(yīng)稅貨物(服務(wù))，都改為零售稅，進(jìn)一步擴(kuò)大稅基、壯大收入。

值得注意的是，改征零售稅必須解決三大難題:一是如何界定批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的劃分，尤其在電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)日益發(fā)達(dá)的現(xiàn)在，如何通過(guò)技術(shù)手段區(qū)分網(wǎng)絡(luò)零售行為值得思考，尤其在零售稅歸屬地方情況下，如何準(zhǔn)確劃定各地區(qū)網(wǎng)絡(luò)銷售收入和應(yīng)征稅額也是一個(gè)難題;二是如何在我國(guó)信用體系不完善、金融交易不發(fā)達(dá)，政府控稅只能通過(guò)管理發(fā)票解決的情況下，實(shí)現(xiàn)零售稅的應(yīng)收盡收，還需要深入研究;三是零售稅的征管難度較大，作為省級(jí)專享稅種，若無(wú)法得到市縣基層政府的配合，很難將其打造為地方稅的主體稅種，因此需要考慮設(shè)立特定的省以下利益轉(zhuǎn)換機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)市縣征管部門的積極性。

表1 未來(lái)我國(guó)稅種體系(17個(gè)稅種)

(二)推進(jìn)資源稅改革，使之成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)省級(jí)政府重要稅種。

資源稅從其屬性上來(lái)說(shuō)，應(yīng)該為中央稅，或者中央與地方共享，但考慮到我國(guó)資源主要分布在西部貧困落后地區(qū)，為支持這些地區(qū)發(fā)展，資源稅可以留給地方，但宜歸屬省級(jí)政府，以免出現(xiàn)資源分布不均衡導(dǎo)致的財(cái)政分配不均衡。②目前對(duì)海洋石油征收的資源稅可以獨(dú)立為“海洋石油資源稅”，成為中央政府專享收入。

資源稅改革有三個(gè)方面:拓寬征稅范圍、適當(dāng)提高稅率、調(diào)整計(jì)稅方式。一是拓圍，適時(shí)將水、森林、草場(chǎng)等非礦藏資源納入征收范圍。2011年11月，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《資源稅若干問(wèn)題的規(guī)定》，將礦泉水、地下水等水氣礦產(chǎn)列為“其他非金屬礦原礦”子稅目，但對(duì)地上水及生活用水尚未觸及。二是提標(biāo)。根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格、企業(yè)利潤(rùn)水平變化情況，及時(shí)提高從量計(jì)征資源品目的稅率標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)資源節(jié)約開采利用。三是從價(jià)。將所有礦產(chǎn)資源，尤其是占我國(guó)能源消費(fèi)70%的煤炭和具有重要戰(zhàn)略意義的鐵礦石改為從價(jià)征收。比如煤炭，在部分地區(qū)清理煤炭開采和銷售中收費(fèi)基金的基礎(chǔ)上，盡快開展從價(jià)計(jì)征改革試點(diǎn)，并結(jié)合收費(fèi)基金清理情況、煤炭?jī)r(jià)格及企業(yè)效益等因素確定合理稅負(fù)水平。拓圍、提標(biāo)、從價(jià)三項(xiàng)改革均有助于促進(jìn)資源稅收入增長(zhǎng)，這將比2010年新疆開展油氣從價(jià)定率試點(diǎn)和2011年年底試點(diǎn)推向全國(guó)帶來(lái)更豐厚的財(cái)政收入，尤其對(duì)收入?yún)T乏、資源豐裕的中西部落后地區(qū)而言，資源稅有望成為省級(jí)政府收入的重要來(lái)源。

值得注意的是，資源稅作為普遍調(diào)節(jié)的手段，目的在于調(diào)節(jié)資源級(jí)差收益、促進(jìn)資源的合理開發(fā);補(bǔ)償費(fèi)等作為特殊調(diào)節(jié)手段，目的在于調(diào)節(jié)暴利，維護(hù)國(guó)家權(quán)益和社會(huì)公共利益關(guān)系。因此，資源稅改革并不意味著就要取消所有資源相關(guān)收費(fèi)，而應(yīng)合理調(diào)整資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、石油特別收益金等稅費(fèi)關(guān)系，使之發(fā)揮各自作用。此外，還應(yīng)注意到，資源稅留給西部落后地區(qū)省級(jí)政府也是一種權(quán)宜之計(jì)，隨著西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)家相關(guān)政策的變化，應(yīng)適時(shí)將其調(diào)整為共享稅并確定合理的分享比例，或全部轉(zhuǎn)為中央獨(dú)享稅種。

(三)推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，使契稅和房地產(chǎn)稅成為地方稅潛在主體稅種。

房地產(chǎn)稅具有非流動(dòng)性特征，因此天然成為基層政府的重要稅種。在西方國(guó)家，以房地產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅收入占基層地方稅收的比重多在60%以上。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、居民收入提升和房產(chǎn)存量增加，房產(chǎn)稅收入前景非常廣闊，但受城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革滯后、城市房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)未完成、房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)關(guān)系復(fù)雜等影響，房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種的條件遠(yuǎn)未成熟，只能作為潛在主體稅種對(duì)待，并采取一種漸進(jìn)的改革思路。

一方面，深入推進(jìn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅收“一體化”工作，將契稅、房產(chǎn)稅、印花稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅及市政配套費(fèi)、公用設(shè)施建設(shè)費(fèi)、土地閑置費(fèi)等稅收性質(zhì)的收費(fèi)歸并為交易環(huán)節(jié)(契稅)和保有環(huán)節(jié)(房地產(chǎn)稅)兩大稅種，③主要是將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩大保有環(huán)節(jié)稅收合并，并取消漏征嚴(yán)重、流于形式的土地增值稅。通過(guò)上述措施，使出讓出來(lái)的土地和建造的房子自動(dòng)降價(jià)，作為應(yīng)稅項(xiàng)目收稅。另一方面，對(duì)增量房產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅，實(shí)行按房屋(土地)評(píng)估值征稅，評(píng)估值的高低除與區(qū)位地段相關(guān)外，還應(yīng)考慮房屋(土地)的實(shí)際利用效率。尤其在開發(fā)園區(qū)，參照不同類別企業(yè)容積率指標(biāo)計(jì)算評(píng)估值，提高企業(yè)尤其是容積率較低企業(yè)的土地使用稅和房產(chǎn)稅成本，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地和增加收入的雙重功效。

值得注意的是，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革亟須解決四個(gè)問(wèn)題。一是戶籍制度改革。房地產(chǎn)稅以家庭房產(chǎn)價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，戶籍不改革，人們無(wú)法根據(jù)個(gè)人意愿和就業(yè)條件團(tuán)聚在家庭之下，難以做到公平合理。二是房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)。目前，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)40個(gè)重點(diǎn)城市的個(gè)人住房信息系統(tǒng)建設(shè)和聯(lián)網(wǎng)，但500個(gè)城市的信息聯(lián)網(wǎng)進(jìn)展不大，若無(wú)法按期于2014年6月底前出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例，房地產(chǎn)稅改革就將失去技術(shù)支撐。三是征管手段保障。房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)擴(kuò)圍、計(jì)價(jià)評(píng)估、征收方式改變、相關(guān)稅費(fèi)合并及存量和增量房的界定等，都需要財(cái)稅部門的審慎研究和周密準(zhǔn)備，解決一系列征管難題。四是做好輿論引導(dǎo)。房地產(chǎn)稅類改革涉及千家萬(wàn)戶的切身利益，其推行面臨著較大的社會(huì)壓力，應(yīng)事先進(jìn)行輿論引導(dǎo)，釋放市場(chǎng)預(yù)期和政策預(yù)期，以減少稅收改革阻力。

(四)分步推進(jìn)企業(yè)所得稅改革，使之在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)作為地方各級(jí)政府的重要收入。

我國(guó)分稅制以來(lái)的企業(yè)所得稅改革，主要是2002年的征管關(guān)系調(diào)整和2008年的兩稅合并，未來(lái)的改革方向就是簡(jiǎn)化稅制，包括三個(gè)方面。一是調(diào)整納稅對(duì)象。隨著我國(guó)企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整與法人治理結(jié)構(gòu)完善，應(yīng)借鑒國(guó)際通行做法和我國(guó)民法中“法人”概念，將目前的“企業(yè)所得稅”改為“法人所得稅”，將非法人性質(zhì)的合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)剔出納稅人范疇，改征個(gè)人所得稅。二是拓寬征稅稅基。主要是將企業(yè)附加福利和資本利得納入應(yīng)稅所得，同時(shí)進(jìn)一步減少稅收優(yōu)惠和稅式支出，尤其是將現(xiàn)有過(guò)多的區(qū)域性優(yōu)惠政策和直接減免型優(yōu)惠形式，改為以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主要內(nèi)容、以加速折舊、加計(jì)扣除等間接形式為主要手段的稅收優(yōu)惠體系，提高優(yōu)惠的實(shí)際效果。三是降低適用稅率。在拓寬稅基和加強(qiáng)征管的基礎(chǔ)上，為提升我國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，適當(dāng)降低企業(yè)尤其是高技術(shù)企業(yè)和小微企業(yè)的適用稅率，同時(shí)協(xié)調(diào)好企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，避免對(duì)股息、紅利的重復(fù)課稅。

在稅種歸屬上，為鼓勵(lì)地方推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足自身財(cái)力需求，可在短期內(nèi)維持現(xiàn)有的各級(jí)政府分享比例不變。隨著我國(guó)企業(yè)所得稅稅制的簡(jiǎn)化和成熟，可逐步提高中央政府的分成收入比重，一種方法是適當(dāng)提高中央現(xiàn)有的分享比例，比如將60%提高到75%;另一種方法是將中央企業(yè)總部上繳的所得稅全部劃分中央，對(duì)中央企業(yè)在各地的分支機(jī)構(gòu)和地方企業(yè)課征的所得稅依然實(shí)行共享。最后，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和政府職能轉(zhuǎn)變的到位，地方政府除了維持良好的市場(chǎng)法治環(huán)境外，無(wú)須通過(guò)調(diào)控企業(yè)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意圖，此時(shí)可將所有企業(yè)所得稅歸屬中央。

(五)完善個(gè)人所得稅改革，使之成為中央與地方政府分享的重要稅源。

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入的持續(xù)增長(zhǎng)和稅收征管水平的不斷提高，未來(lái)的個(gè)人所得稅占全部稅收的比重會(huì)繼續(xù)提高，其地位也會(huì)愈加重要，必將成為中央和地方政府共享的重要稅源。個(gè)人所得稅改革的方向是實(shí)現(xiàn)“綜合與分類相結(jié)合”，同時(shí)為提高地方組織收入的積極性，未來(lái)的個(gè)人所得稅應(yīng)由中央、地方比例分成制改為中央、地方按核定稅基分享制，地方按固定比例征稅，中央征收累進(jìn)稅。

為實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，目前應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)金管理，推進(jìn)居民信用卡或支票結(jié)算制度，以個(gè)人身份證號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)，建立各金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的納稅人賬戶信息共享和信用查詢平臺(tái);進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革，推進(jìn)個(gè)人收入申報(bào)和房地產(chǎn)、汽車、金融資產(chǎn)等重要財(cái)產(chǎn)登記制;進(jìn)一步加大對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)力度，以收入來(lái)源多元化的高收入者、超高收入者為重點(diǎn)稅源監(jiān)管對(duì)象，從技術(shù)、機(jī)制、體制等各層面加強(qiáng)涉稅信息控管，形成全國(guó)統(tǒng)一、有機(jī)互動(dòng)、系統(tǒng)共享的涉稅信息管理網(wǎng)絡(luò)，堵塞收入漏洞，完善配套條件，為個(gè)人所得稅綜合征收奠定基礎(chǔ)。

在征管及配套條件比較成熟的基礎(chǔ)上，適時(shí)推進(jìn)個(gè)人所得稅制綜合征收改革，可探索實(shí)行不同模式的“綜合與分類相結(jié)合”，如先實(shí)行小口徑綜合，僅將工資薪金所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、對(duì)企事業(yè)單位的承包承租經(jīng)營(yíng)所得三項(xiàng)綜合，再逐步將財(cái)產(chǎn)租賃所得、稿酬所得、勞務(wù)報(bào)酬等固定性和經(jīng)常性所得納入綜合范疇按年計(jì)征，綜合征收部分適用超額累進(jìn)稅率，并考慮家庭贍養(yǎng)系數(shù)(費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn))對(duì)稅基做出差別化扣減和動(dòng)態(tài)性調(diào)整。

(六)加強(qiáng)輔助稅種建設(shè)，形成對(duì)主體稅種收入的重要補(bǔ)充。

構(gòu)建我國(guó)地方主體稅種的同時(shí)，還應(yīng)在清理規(guī)范非稅收入的基礎(chǔ)上，新設(shè)、調(diào)整、取消、合并部分稅種，形成主輔分明、結(jié)構(gòu)合理、相對(duì)獨(dú)立而完善的地方稅種體系。

1.修訂城建稅。隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn)，待增值稅完全取代營(yíng)業(yè)稅后，屬于地稅范圍的城建稅將完全成為國(guó)稅征管范圍內(nèi)的附加稅，勢(shì)必出現(xiàn)新的征管矛盾。因此，應(yīng)盡早探索城建稅改革，使之成為獨(dú)立稅種。具體做法就是取消目前地方用于城鄉(xiāng)建設(shè)的收費(fèi)、基金、附加，以所有享用城鄉(xiāng)公用設(shè)施而又有經(jīng)營(yíng)收入的單位和個(gè)人為納稅人，以納稅人取得的銷售收入、營(yíng)業(yè)收入和其他收入為稅基，將原按行政區(qū)劃級(jí)別設(shè)置的等級(jí)稅率改為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)稅率，并將“城市維護(hù)建設(shè)稅”改名為“城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅”，以更確切地反映其征收對(duì)象，征收范圍和稅款的用途。因此稅種與城鎮(zhèn)建設(shè)直接相關(guān)，宜歸屬市縣政府。

2.開征環(huán)保稅。在“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)壓力下，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)已成為政府亟待解決的重大公共問(wèn)題，故應(yīng)盡快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)類稅收改革。按照污染者付費(fèi)原則，可將環(huán)保部門的排污費(fèi)、污水處理費(fèi)等統(tǒng)一改為環(huán)境保護(hù)稅，并選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目率先開征，如二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮等，然后再逐漸延伸到其他廢氣、廢水、固體廢棄物等。在方案設(shè)計(jì)上，環(huán)保稅的計(jì)稅依據(jù)為污染物排放量，稅負(fù)水平的設(shè)定應(yīng)考慮到污染治理成本、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、排污者承受能力、不同地區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀以及環(huán)保目標(biāo)差異，稅率可根據(jù)不同的征稅對(duì)象，分別采用定額或比例稅率征收，并體現(xiàn)一定的累進(jìn)征收特征，如隨污染物排放量階梯增加。在稅收歸屬方面，為增強(qiáng)地方政府治理區(qū)域性污染的能力和調(diào)動(dòng)地方進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的積極性，可將其作為共享稅。

3.開征教育稅。教育公共品供給涉及中央地方的支出責(zé)任劃分問(wèn)題，待相關(guān)事權(quán)劃清后，即可開征地方教育稅。主要設(shè)想是:將目前我國(guó)在教育方面征收的教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、教育基金等合并為教育稅，改變其附加性質(zhì)，專項(xiàng)用于教育事業(yè)發(fā)展。在方案設(shè)計(jì)上，為體現(xiàn)稅負(fù)的公平合理，課稅對(duì)象為國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體及事業(yè)單位工作人員及從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人，稅基為工資薪金所得、銷售或營(yíng)業(yè)收入以及農(nóng)民的純收入。此稅種宜作為地方稅，用于補(bǔ)助地方政府教育供給能力的不足。

4.開征社保稅。將目前分散在人事(勞動(dòng))、民政、衛(wèi)生等部門的社會(huì)保障基金與資金改為統(tǒng)一征收的社會(huì)保障稅。在方案設(shè)計(jì)上，社保稅分設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三個(gè)稅目，納稅人為存在雇傭關(guān)系的雇主和雇員及不存在雇傭關(guān)系的自營(yíng)業(yè)主，自稅率上應(yīng)區(qū)分納稅人身份實(shí)行差別比例稅率。鑒于目前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等多為市縣級(jí)統(tǒng)籌，改稅之前，必須實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，否則難以發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能，改稅之后，可暫時(shí)歸為省級(jí)政府。

5.完善零星稅種。一是改革印花稅。目前的一般印花稅一直存在征稅成本高、征管難度大、稅收流失嚴(yán)重等問(wèn)題，可將證券交易印花稅改為證券交易稅，完全歸屬中央;將其他印花稅稅目取消，并與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合同交易等相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行合并征收。①如將房地產(chǎn)印花稅納入城建稅或契稅。二是擴(kuò)大車船稅。將現(xiàn)行車船稅改為車船等大型動(dòng)產(chǎn)稅，根據(jù)車船等大型動(dòng)產(chǎn)的靜態(tài)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，對(duì)其課征保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅，如將私人飛機(jī)等大型動(dòng)產(chǎn)也納入課稅范圍。三是開征地方特產(chǎn)稅。在賦予地方對(duì)本轄區(qū)內(nèi)特有資源(產(chǎn)物)獨(dú)立課稅權(quán)的基礎(chǔ)上，開征類似煙葉等地方特產(chǎn)稅，使之成為地方財(cái)源的重要補(bǔ)充。

二、以“分稅權(quán)、賦法權(quán)”為重點(diǎn)，穩(wěn)步形成相對(duì)獨(dú)立的地方稅稅權(quán)體系

國(guó)家政體和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，決定了我國(guó)不可能建立完全分權(quán)型的地方稅體系，只能實(shí)行中央地方兼顧型，即中央立法為主，地方立法為輔。根據(jù)不同稅種的屬性和功能，具體可分為三種類型:

(一)全國(guó)統(tǒng)一開征的地方稅種實(shí)行中央獨(dú)權(quán)型模式。

把30對(duì)母親和嬰兒分為兩組。一組為實(shí)驗(yàn)組,一組為對(duì)照組。對(duì)實(shí)驗(yàn)組的母親和嬰兒進(jìn)行母嬰床邊照顧的模式,床邊母嬰的?？谱o(hù)士進(jìn)行護(hù)理操作和對(duì)母親及嬰兒健康教育,另一組使用普通的照顧。選擇的產(chǎn)婦都是第一次生育的產(chǎn)婦,所有產(chǎn)婦都沒(méi)有精神方面或其他的身體疾病。并且他們都進(jìn)行本次試驗(yàn)。兩組在家庭地位、文化程度、年齡、孕齡、入院的日期等方面的區(qū)別,有可比性。,因此試驗(yàn)的結(jié)果也具有代表性。

對(duì)全國(guó)統(tǒng)一開征、稅基流動(dòng)性較大、與穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)、調(diào)整收入分配有關(guān)的稅種，如零售稅、資源稅、社保稅、環(huán)保稅等，由中央統(tǒng)一立法和解釋。

(二)地方普遍開征的地方稅種實(shí)行中央主權(quán)型模式。

對(duì)各地普遍開征、作用范圍僅限于地方、對(duì)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)沒(méi)有太大影響的稅種，如契稅、印花稅、城建稅、房地產(chǎn)稅等，由中央統(tǒng)一立法，地方政府可以確定實(shí)施細(xì)則和征管辦法。各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、自定稅目、稅率，對(duì)高能耗、高污染產(chǎn)品征收高稅率。

(三)地方特色開征的地方稅種實(shí)行地方主權(quán)型模式。

對(duì)具有地方性特點(diǎn)的稅源開征新稅種，如對(duì)本轄區(qū)內(nèi)特有的大宗產(chǎn)物課征特產(chǎn)稅(如山西煤炭、湖北磷礦、云貴煙葉)、對(duì)本區(qū)域具有稅收特征的收費(fèi)或基金改成地方稅種，賦予省級(jí)政府完整的立法權(quán)和征管權(quán)，但需報(bào)中央及全國(guó)人大備案并接受監(jiān)督，并在立法中遵循以下原則:一是不得對(duì)生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)課稅;二是不得實(shí)行地域歧視政策;三是不擠占中央稅源，不影響宏觀調(diào)控;四是充分考慮企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)能力;五是地方的稅收立法權(quán)只限于省一級(jí)，不宜層層分散;六是地方財(cái)政部門須具備特定的監(jiān)督檢查權(quán)限。

三、以“界職責(zé)、定規(guī)制”為核心，逐步形成相對(duì)協(xié)調(diào)的稅務(wù)征管關(guān)系

(一)明確國(guó)地稅征管權(quán)限。

隨著營(yíng)改增的推進(jìn)，按照降低稅收成本和稅收負(fù)擔(dān)的原則，合理設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)、安排稅務(wù)人員。繼續(xù)保持國(guó)稅與地稅兩套征管體系，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)地稅機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，按照收入歸屬明確劃分兩者的稅收征管權(quán)限。為提高稅收征管效率，改分享制為分征制，屬于中央收入、中央與地方共享收入的稅種由國(guó)稅局統(tǒng)一征收，屬于地方的收入(不含共享收入)由地稅局征收。如將集貿(mào)市場(chǎng)和個(gè)體工商稅收以及涉外稅收中的地方稅收改為地稅局征收。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)金稅工程建設(shè)，加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)國(guó)地稅信息共享、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一致，在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)信息和管理的融合。

(二)構(gòu)建現(xiàn)代稅收征管體系。

盡快出臺(tái)《稅收征管法》，構(gòu)建以明晰征納雙方權(quán)利和義務(wù)為前提、以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、以專業(yè)化管理為基礎(chǔ)、以重點(diǎn)稅源管理為著力點(diǎn)、以信息化為支撐的現(xiàn)代化稅收征管體系，降低稅收征納成本，促進(jìn)稅收平穩(wěn)增長(zhǎng)。為此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)稅收信用體系建設(shè)，規(guī)范納稅信用等級(jí)評(píng)定管理，探索建立納稅信用評(píng)價(jià)規(guī)則、信用記錄公開查詢和社會(huì)共享制度;進(jìn)一步優(yōu)化稅源管理運(yùn)行機(jī)制，在不改變稅款入庫(kù)級(jí)次的前提下，按照納稅人規(guī)模、行業(yè)，兼顧特定業(yè)務(wù)，對(duì)稅源進(jìn)行科學(xué)分類，優(yōu)化管理資源配置，采取相應(yīng)的管理措施;進(jìn)一步完善稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，將風(fēng)險(xiǎn)管理理念貫穿于稅收征管全過(guò)程;進(jìn)一步推進(jìn)信息管稅，按照受理申報(bào)、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查、法律救濟(jì)等環(huán)節(jié)，優(yōu)化稅收征管基本程序。

四、以“提層次，強(qiáng)保障”為原則，初步建立相對(duì)健全的地方稅法律體系

(一)提高地方稅法律法規(guī)立法層次。

近期應(yīng)全面、徹底地清理各類稅收規(guī)范性文件，提高稅收法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量，為健全地方稅法規(guī)體系奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。對(duì)其中符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的地方稅法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)盡快加以完善，提交立法機(jī)關(guān)審批，使之上升為法律;對(duì)于不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的地方稅法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)立即廢除或者加以修訂完善;要特別注意稅政執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，盡快制定稅務(wù)代理、稅務(wù)稽查和稅收處罰等法規(guī)章程，嚴(yán)格區(qū)分征、納、代三方的法律責(zé)任和依法享有的權(quán)利，健全稅務(wù)訴訟程序，規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為。

(二)強(qiáng)化地方稅稅政管理法制化保障。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在合理劃分稅權(quán)的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)全國(guó)人大立法制定《稅收基本法》或者《地方稅收通則》，授予地方人大的稅種設(shè)立權(quán)，給予消費(fèi)稅(零售稅)、資源稅、房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種的法律保障;同時(shí)賦予地方政府在自己的權(quán)限范圍內(nèi)，設(shè)立一些輔助稅種、調(diào)整稅目和稅率的一定權(quán)力;各級(jí)政府應(yīng)按照各自的權(quán)限，完善地方稅的立法工作，形成較為完整的地方稅法律法規(guī)體系。