均等化視角下地區(qū)間小學(xué)教師資源配置問題研究——以河北省各縣為例

河北省專用通信管理局 王敬慎

一、現(xiàn)行小學(xué)教師編制制度的現(xiàn)狀評(píng)估

(一)當(dāng)前小學(xué)教育教師編制標(biāo)準(zhǔn)的“缺位”。

所謂“缺位”指的是現(xiàn)行小學(xué)教育教師編制標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定了師生比這一指標(biāo)，即在教師配備時(shí)只考慮學(xué)生數(shù)，而沒有考慮不同地區(qū)學(xué)生密度和學(xué)校布局上的差異，在制度供給上出現(xiàn)“缺位”。①劉亮:《制度供給的失衡與小學(xué)教育均等化問題研究——基于各省數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，載于《教育學(xué)術(shù)月刊》2010年第9期，第31～34頁(yè)。中國(guó)現(xiàn)行的2001年小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村小學(xué)的師生比分別為1∶19、1∶21和1∶23。我們假設(shè)一所小學(xué)的服務(wù)半徑為1公里(對(duì)于主要是走讀的小學(xué)生而言，1公里為比較合理的路程)，那么這所小學(xué)服務(wù)的區(qū)域面積為3.14平方公里(區(qū)域面積=πr2，其中:π為圓周率，r為服務(wù)半徑，下同)。成立一所六年制的單軌制小學(xué)，最少需要6名教師，按照現(xiàn)行的師生比標(biāo)準(zhǔn)要招收138名學(xué)生(23× 6=138)。在服務(wù)半徑為1公里，服務(wù)的區(qū)域面積為3.14平方公里的條件下，需要這一地區(qū)的學(xué)生密度達(dá)到43.93生/平方公里，才有可能招到138名學(xué)生(也就是πr2× xsmd=138，其中:xsmd為學(xué)生密度)。根據(jù)我們的測(cè)算，2011年河北省有84個(gè)縣的學(xué)生密度達(dá)不到這樣。假設(shè)小學(xué)的服務(wù)半徑為1.5公里，需要這一地區(qū)的學(xué)生密度達(dá)到19.52生/平方公里，有34個(gè)縣的學(xué)生密度達(dá)不到這樣。

顯然，只以學(xué)生數(shù)而不考慮學(xué)生密度作為教師編制的制定標(biāo)準(zhǔn)無法滿足地廣人稀、生源分散地區(qū)的實(shí)際需要。因?yàn)檫@些地區(qū)學(xué)生密度低，校均規(guī)模小、成班率低，很難產(chǎn)生規(guī)模效益。在中國(guó)這樣一個(gè)地域遼闊情況復(fù)雜的國(guó)家，不能簡(jiǎn)單地對(duì)小規(guī)模學(xué)校進(jìn)行撤并。特別是在自然環(huán)境惡劣、人口稀少的地區(qū)，盡管學(xué)校規(guī)模非常小，但仍有保留的必要。由于小規(guī)模學(xué)校缺乏規(guī)模效益，小規(guī)模學(xué)校生均資本性成本和生均人員成本相對(duì)較高。①雷萬鵬、張雪艷:《論農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的分類發(fā)展政策》，載于《教育研究與實(shí)驗(yàn)》2011年第6期，第7～11頁(yè)。農(nóng)村學(xué)校教師的數(shù)量一般是根據(jù)國(guó)家規(guī)定的師生比配置的。對(duì)于農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校，特別是超小規(guī)模學(xué)校來說，按照國(guó)家?guī)熒扰渲媒處?，一般都?huì)超編，但從農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教學(xué)需要看，還顯得不足。②秦玉友:《農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教育質(zhì)量困境與破解思路》，載于《中國(guó)教育學(xué)刊》2010年第3期，第1～4頁(yè)。

河北省教育行政部門設(shè)置的現(xiàn)行教師編制標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定，僅考慮生師比這一個(gè)維度，盡管有城市與農(nóng)村區(qū)別，但新編制標(biāo)準(zhǔn)制定的思想基礎(chǔ)建立在規(guī)模效益理論之上，未充分考慮不同區(qū)域之間的特點(diǎn)。城市與農(nóng)村學(xué)校教師資源配置的影響因素，如服務(wù)半徑、交通條件、生源數(shù)量、班級(jí)數(shù)量、年級(jí)人數(shù)等均有很大不同，僅以師生比確定編制不符合實(shí)際。城鎮(zhèn)學(xué)校生源充足，校均規(guī)模大，辦學(xué)規(guī)模效益明顯，屬于規(guī)模效益下的資源配置，可以以在校生數(shù)為唯一基數(shù)核定教師編制。農(nóng)村學(xué)校生源不足，校均規(guī)模小，很難產(chǎn)生規(guī)模效益，也以在校生數(shù)為基數(shù)核定教師編制，以現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)考核教師資源效益，顯然具有不合理之處。不考慮農(nóng)村學(xué)校地域條件、布局分散，班額較小等實(shí)際，會(huì)得出西部地區(qū)農(nóng)村教師資源效率不高的印象。但課題組的調(diào)查發(fā)現(xiàn)的事實(shí)情況是，樣本學(xué)校學(xué)生規(guī)模不大，但班級(jí)多，班額小，這就使得教師普遍教學(xué)工作量超標(biāo)。樣本學(xué)校中有36.8%的教師周學(xué)時(shí)數(shù)超出30節(jié)，有90%的教師反映周六、周日需要備課、批改作業(yè)和家訪，約1/3教師跨年級(jí)、跨課程教學(xué)，工作壓力沉重。

(二)小學(xué)教育教師編制標(biāo)準(zhǔn)的“錯(cuò)位”。

所謂的“錯(cuò)位”是指現(xiàn)行的小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定城鎮(zhèn)的師生比高于農(nóng)村，而按規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原理，農(nóng)村地區(qū)的師生比應(yīng)該比城鎮(zhèn)地區(qū)高，但是在制度供給上出現(xiàn)“錯(cuò)位”，也就是所謂的城鄉(xiāng)“倒掛”。

現(xiàn)行編制標(biāo)準(zhǔn)以壓縮編制和效率優(yōu)先、城市優(yōu)先為導(dǎo)向，存在編制標(biāo)準(zhǔn)城市偏向和城鄉(xiāng)嚴(yán)重倒掛的突出缺陷。此標(biāo)準(zhǔn)造成我國(guó)中小學(xué)教師尤其是農(nóng)村教師編制大幅減少，全國(guó)和各地中小學(xué)教師編制數(shù)量整體壓縮近10%。由于編制標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)倒掛，各地編制數(shù)量下降和裁減的影響主要集中于農(nóng)村地區(qū)，加劇了農(nóng)村中小學(xué)教師編制與數(shù)量的嚴(yán)重不足，造成農(nóng)村學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的困難，一些規(guī)模小的農(nóng)村學(xué)校與教學(xué)點(diǎn)甚至由于缺少編制而難以為繼。

這與中國(guó)廣大農(nóng)村存在大量小規(guī)模學(xué)校特別是尚存在10萬個(gè)分散教學(xué)點(diǎn)的實(shí)際情況嚴(yán)重相違，并造成如下后果:我國(guó)中小學(xué)特別是農(nóng)村中小學(xué)存在教師結(jié)構(gòu)性缺編問題，即教師總量達(dá)到或超過規(guī)定的編額，但實(shí)際編額不足或數(shù)量不能滿足教學(xué)需要而出現(xiàn)的缺編問題。農(nóng)村中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性缺編問題突出。小學(xué)科教師不足，表現(xiàn)為體育、音樂、美術(shù)、藝術(shù)、信息技術(shù)等學(xué)科教師嚴(yán)重缺編。在任課教師不足的情況下，許多中小學(xué)不得不刪減信息技術(shù)、通用技術(shù)、體育、美術(shù)、音樂等非考試科目。③張繼平:《教師結(jié)構(gòu)性缺編:農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的障礙》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2013年4月10日。在中國(guó)教育改革過程中，雖然有不少政策出臺(tái)，但在應(yīng)對(duì)教師結(jié)構(gòu)性缺編方面是“缺席”的。十多年過去了，在城市人口日益集中、鄉(xiāng)村人口日顯分散的今天，依然按照原來的生師比標(biāo)準(zhǔn)來配備教師，致使不少中小學(xué)特別是農(nóng)村中小學(xué)出現(xiàn)非正常的表面性教師超編和實(shí)質(zhì)性的師資嚴(yán)重不足現(xiàn)象，語文、數(shù)學(xué)、外語等大學(xué)科教師嚴(yán)重盈余，而音樂、體育、美術(shù)等小學(xué)科教師十分不足。

表1 服務(wù)半徑和學(xué)生密度的實(shí)證分析

表2 2011年河北省136個(gè)縣學(xué)生密度分布情況

二、數(shù)據(jù)來源、指標(biāo)選取和計(jì)量模型

本部分通過計(jì)量模型進(jìn)一步證明現(xiàn)行教師編制制度的“錯(cuò)位”與“缺位”。根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原理，從實(shí)際需求看學(xué)生密度低的地區(qū)比學(xué)生密度高的地區(qū)的師生比要高，農(nóng)村地區(qū)比城鎮(zhèn)地區(qū)的師生比要高。為此構(gòu)建如下回歸模型:

其中jsi、xsi、xsmdi、czhi分別表示各地區(qū)的教師數(shù)、學(xué)生數(shù)、學(xué)生密度(某地區(qū)學(xué)生密度=該地區(qū)學(xué)生數(shù)/該地區(qū)地域面積)、城鎮(zhèn)化水平。①各地區(qū)學(xué)生數(shù)和教師數(shù)的數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的《河北經(jīng)濟(jì)年鑒》，各地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的數(shù)據(jù)來源于河北省建設(shè)廳。各地區(qū)學(xué)生密度根據(jù)各地區(qū)學(xué)生數(shù)和各地區(qū)地域面積計(jì)算得出，各地區(qū)地域面積的數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份的《河北經(jīng)濟(jì)年鑒》。

根據(jù)2010～2012年的數(shù)據(jù)，采用EVIEWS5.0軟件對(duì)模型進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如下:

表3 2010年模型(Ⅰ)-(Ⅳ)的回歸結(jié)果

表4 2011年模型(Ⅰ)-(Ⅳ)的回歸結(jié)果

續(xù)表

表5 2012年模型(Ⅰ)-(Ⅳ)的回歸結(jié)果

從模型的回歸結(jié)果看，學(xué)生數(shù)、城鎮(zhèn)化水平和學(xué)生密度都是影響教師數(shù)的重要因素，其中，學(xué)生數(shù)對(duì)教師數(shù)的影響是最顯著的，而且與教師數(shù)呈正相關(guān)，與前面的理論假設(shè)是相符的;其次是學(xué)生密度，而且與教師數(shù)呈負(fù)相關(guān)，與前面的理論假設(shè)是相符的;再次是城鎮(zhèn)化水平，而且與教師數(shù)呈正相關(guān)，與現(xiàn)行的教師編制標(biāo)準(zhǔn)是吻合的。這樣的回歸結(jié)果與現(xiàn)行教師編制的實(shí)際情況是不吻合的。當(dāng)前教師編制的制度供給首先考慮的就是學(xué)生數(shù)，其次是城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)傾斜，而沒有關(guān)注各地區(qū)學(xué)生密度的差異。當(dāng)前教師編制的實(shí)際情況對(duì)學(xué)生密度低的地區(qū)實(shí)行了傾斜政策。

本文認(rèn)為上述模型中，可以應(yīng)用模型(Ⅲ)來計(jì)算各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)教師的數(shù)量，在此我們引入教師資源配置水平指數(shù)的概念，即教師資源配置水平指數(shù)=實(shí)際教師數(shù)量/標(biāo)準(zhǔn)教師數(shù)量，我們認(rèn)為教師向?qū)W生密度低的地區(qū)適當(dāng)傾斜，體現(xiàn)公平的原則?？梢缘贸鼋處熧Y源配置水平=實(shí)際教師數(shù)量/標(biāo)準(zhǔn)教師數(shù)量。教師資源配置水平程度低的地區(qū)表示教師數(shù)量相對(duì)少，教師資源配置水平高的地區(qū)教師數(shù)量相對(duì)多。計(jì)算2012年河北省各縣小學(xué)教師資源配置水平指數(shù)(見表6)，可以看出地區(qū)間教師資源配置水平存在一定差距。

從表6可以看出，河北省136個(gè)縣的教師配置水平呈現(xiàn)正太分布，即兩頭少，中間大的態(tài)勢(shì)，136個(gè)縣中有92個(gè)縣的教師配置水平在80%～120%之間。有20個(gè)縣的教師配置水平在80%以下，有24個(gè)縣的教師配置水平在120%以上。教師配置水平在80%～120%之間的比較合理，教師配置水平在80%以下的縣存在教師配置不足的狀態(tài)，教師配置水平在120%以上的縣存在教師配置過多的狀態(tài)。

表6 2012年河北省136個(gè)縣教師配置水平的分布情況

續(xù)表

三、主要結(jié)論與政策建議

(一)主要結(jié)論。

現(xiàn)行小學(xué)教師的配置在制度供給上嚴(yán)重失衡，這種失衡主要表現(xiàn)在制度供給上的“錯(cuò)位”和“缺位”。根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原理要求農(nóng)村地區(qū)的師生比應(yīng)高于城鎮(zhèn)地區(qū)，但是教師配置的制度供給卻是城鎮(zhèn)地區(qū)的師生比高于農(nóng)村地區(qū)，在制度供給上出現(xiàn)“錯(cuò)位”。從實(shí)際需求看，學(xué)生密度低的地區(qū)的師生比應(yīng)該高于學(xué)生密度高的地區(qū)，但是現(xiàn)行教師編制僅以在校生數(shù)為主要因素核定，不考慮學(xué)生密度因素，難以滿足地廣人稀地區(qū)教育的實(shí)際需要，在制度供給上出現(xiàn)“缺位”。加上現(xiàn)行教育資金的分配政策中人員經(jīng)費(fèi)的分配主要依據(jù)教師編制進(jìn)行，將這種制度供給失衡的效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大?？傊?，中國(guó)現(xiàn)行教師編制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)村地區(qū)和學(xué)生密度低的地區(qū)很不利，缺乏城鄉(xiāng)均衡和區(qū)域均衡發(fā)展的導(dǎo)向，已成為實(shí)現(xiàn)地區(qū)間和城鄉(xiāng)間教育均等化的體制障礙。

(二)政策建議。

從宏觀層面上看，教師編制應(yīng)該向?qū)W生密度低的地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)傾斜。為了解決這種制度供給上的失衡對(duì)教育均等化的影響，在宏觀層面，一是盡快調(diào)整城鄉(xiāng)“倒掛”的不合理的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，抓緊研究和制定城鄉(xiāng)雙軌制編制標(biāo)準(zhǔn)，向農(nóng)村傾斜;將城鄉(xiāng)倒掛的編制標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)村傾斜。應(yīng)充分考慮我國(guó)農(nóng)村、山區(qū)地廣人稀、居住分散、交通不便、學(xué)校規(guī)模較小的實(shí)際情況，適當(dāng)放寬農(nóng)村地區(qū)特別是貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師的編制配置標(biāo)準(zhǔn)。二是要綜合考慮學(xué)生數(shù)和學(xué)生密度等因素，向?qū)W生密度低的地區(qū)傾斜?？傊處熅幹频暮硕ㄒC合學(xué)生數(shù)、學(xué)生密度、城鎮(zhèn)化水平等因素，體現(xiàn)向?qū)W生密度低的地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)傾斜的原則。